陈瑞华:当监察法与刑诉法关系遭遇困境

选择字号:   本文共阅读 2139 次 更新时间:2017-11-22 18:59:00

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陈瑞华 (进入专栏)  

  

   目前,在监察法草案的讨论中,如何处理监察法与刑诉法的关系,已经成为一个非常重要也十分棘手的问题。

   按照草案的设计,监察委员会的调查不是侦查,监察委员会在调查中不执行刑诉法,只有在案件调查完毕、被移交检察机关审查起诉之后,刑诉法才得到适用。

   对于这一观点,法学界的主流观点是不予认同的,认为监察委员会的调查具有侦查之实,即剥夺了被调查人的人身自由,也侵犯了财产权等合法权益,这种调查不受刑诉法的约束,等于脱离了有效的法律控制,不受非法证据排除规则的制约,无法赋予被调查人基本的辩护权,甚至导致职务犯罪案件全都规避了法定的立案和侦查程序。

   可以说,双方各执一词,陷入了一个死结之中。

   其实,这个问题究竟是怎么出现的呢?

   在监察体制改革之前,我国实行党纪政纪调查与刑事侦查的双轨制,纪委和行政监察部门负责党纪政纪调查,检察机关的反贪污贿赂机构负责刑事侦查工作。

   前者确实不受刑事诉讼法的约束,但在将案件移交检察机关、后者做出立案决定后,检察机关要严格严格执行刑事诉讼法的规定,被调查人拥有犯罪嫌疑人的地位,享有辩护权,可以获得律师的帮助,羁押场所也只能放入看守所,检察机关的侦查活动受到一系列法律控制。

   很显然,在这种双轨制下,纪委监察部门最多只能做出党纪政纪处理,尽管存在“双规”等有争议的做法,但至少不干预检察机关的立案侦查活动,后者执行刑诉法,这是没有问题的。

   问题出在监察体制改革之后,出于“整合反腐败力量”的考虑,原来的纪委监察机构将检察机关的职务犯罪侦查机构予以合并,组建了统一的“国家监察机构”,使得党纪政纪调查与刑事调查合二为一了,原来的党纪政纪调查与刑事侦查“双规并存的体制“改为党纪政纪调查与刑事调查一体化的“单轨体制”。

   结果,监察委员会(实际还是纪委)就只执行这部难以定性的监察法,而拒不执行刑诉法了。

   这就意味着:

   监察委员会以原来的党纪政纪调查吸收了刑事侦查;

   原有的非正式调查程序取代了正式的侦查程序;

   原有“双规”以“留置”的名义,取代了刑诉法所确定的强制措施;

   原来的党纪政纪调查程序取代了检察机关的侦查程序,使得职务犯罪案件不再经过刑事立案侦查程序。

   但是,通过近几年来的司法改革,特别是通过“以审判为中心的诉讼制度”得改革,我国的刑事侦查程序已经发生了重大变化,不仅犯罪嫌疑人的辩护权得到更为充分的保障,律师越来越普遍地进行介入,而且侦查程序越来越受到一系列程序的限制。

   例如,到2017年6月为止,我国刑事诉讼中的非法证据排除规则就多达数十条,仅适用于被告人供述的排除规则就多达十余条,常见的有:侦查人员通过刑讯逼供、威胁、非法拘禁、重复性供述、在非法地点讯问、没有依法录音录像等手段获取的供述,一律不得作为定案的根据。

   不仅如此,在拘留或者逮捕之后,嫌疑人应尽快被送交看守所羁押,讯问只能在看守所内的讯问场所进行。特别是律师介入之后,可以向侦查人员提出辩护意见,可以依法进行会见、可以进行必要的调查取证工作,可以申请变更强制措施,申请取保候审,申请进行羁押必要性审查,可以提供法律咨询,可以提出一定的申诉控告,等等。

   这显示出,我国刑事侦查程序尽管存在着诸多缺陷和不足,但仍然受到刑诉法的有效约束。而反观原来纪委监察部门调查程序,无论是在法治化程度,还是在权利保障水平等方面,都难以达到刑事侦查的标准。

   不仅被调查人无法获得律师的帮助,调查无法受到非法证据排除规则的限制,无论调查人员违法情形有多么严重,法院都无法对其适用非法证据排除程序。

   更成问题的是,纪检监察部门一般将被调查人羁押在所谓的“双规点”,这里没有看守所的监控机制,让被调查人长时间直接面对调查人员,最容易产生各种非法讯问现象,影响执政党和监察机构的声誉和形象。

   经验表明,要解决目前面临的问题,走出困境,一个可行的办法是在监察委员会内部确立“相对的双轨制”,也就是“党纪政纪调查与刑事侦查双轨制”。

   具体说来,在各级监察委员会内部设置两个部门:一是“党纪政纪调查部”;二是“刑事侦查部”。

   前者的调查是为了查明被调查人的违反党纪政纪的问题,一经查清,既可以做出党纪政纪处分,也可以移交刑事侦查部进行立案侦查。刑事侦查部做出刑事立案决定后,案件就进入刑事侦查程序,完全适用刑事诉讼法的规定。

   具体而言,未来的监察法只负责规范监察委员会的党纪政纪调查程序。而在案件进入刑事侦查程序之后,刑事调查部的调查人员就属于侦查人员,对嫌疑人只能适用刑事拘留、逮捕等强制措施,侦查也要遵循刑事诉讼法的要求,律师可以介入侦查程序,嫌疑人一律被羁押在看守所,非法证据排除规则适用于这一程序。

   目前,我国公安机关内部就具有这种双轨制的调查机制。

   治安部门执行治安处罚法等行政法律,刑事侦查部门执行刑事诉讼法的规定。治安部门经过调查,做出行政处罚,发现构成犯罪的,移交刑事侦查部门立案侦查。刑事侦查部门执行刑事诉讼法的规定。

   如此前后衔接,既保证了治安行政活动受到行政法律的约束,又保证了刑事侦查活动受到刑事诉讼法的约束,大体兼顾了治安行政法和刑事诉讼法的要求。

   邓小平说过,任何权力不受制约,必然导致腐败。将权力锁在法律的笼子里,是实现法治的必由之路。

   监察体制改革是一项重大的政治改革,对于有效地展开反腐败斗争,确实意义重大。但是,在监察法草案征求意见之际,应允许社会各界畅所欲言,献计献策。在监察委员会整合反腐败力量之后,在内部确立“相对的双轨制”,将党纪政纪调查部门与刑事侦查部门予以分离,使得前者适用监察法,后者适用刑事诉讼法。

   这或许是一条既必要又可行的立法思路。

   陈瑞华,北京大学法学院教授,教育部长江学者奖励计划特聘教授

  

  

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文章来源:中国法律评论

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