毕竞悦:建议统一的自然资源管理机构,实现能源的国家化与集约化

选择字号:   本文共阅读 75 次 更新时间:2017-11-10 11:09:48

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毕竞悦  

   在这一轮能源管理体制改革中,“放权”成为了重要内容之一。然而,“放权”和“简政”还略有不同。放权是把部分属于中央的权力下放给地方,而简政则是简化审批环节,把权力交给市场自发调节。鉴于能源对于一国政治、经济、社会的重要性,能源领域的放权需要做足功课。

  

一、放权的前提约束条件

  

   放权是为了能源行业更为灵活、更为多元化、更好的发展,但是必须充分意识到能源行业的外部性。能源行业的发展可能会造成资源枯竭、环境污染、生态系统退化等,这是能源行业的负外部性。在建设生态文明、实现可持续发展的背景下,这也构成了能源行业发展的约束条件。另一方面,能源行业也具有正外部性。能源行业关系到许多公用事业领域,最主要的就是发电,国家具有保证人民公平获取基本的能源的义务。能源行业的外部性是放权改革的前提约束条件。


二、避免能源的地方化

  

   所谓能源的地方化也就是能源的地方主义,即形成能源管理中的地区壁垒,不利于国家对于能源的统一规划,同时地方政府为了追求经济增长,而对能源进行掠夺性开发。在地方政府过分追求GDP的文化环境尚未改变的情况下,尤其应该注意放权的范围,土地财政所产生的种种问题就是例证。

   实际上,由于国家的监管不足,能源地方化在我国已有显现。有的矿区地方规划与国家规划不一致,地方在矿区划界时挤占良好资源,导致企业的矿业权许可存在瑕疵,无法顺利开工。目前中央与地方在采矿许可方面的事权划分是根据矿产资源储量和面积来划定的,地方为了充分行使审批权力,往往把整块的矿产资源切割为小块,以使相关审批权限落入地方的职能范畴。更有甚之,能源的地方化造成了能源开采中的大量浪费、利用效率低下、环境污染严重、安全事故突出等问题。矿藏利益为少数人所获得,却给社会造成了很大的负外部性。能源的地区壁垒不利于能源行业的跨区域整合,反而导致形成许多小型的能源企业。只要有利可图就有人去挖矿,有的矿山只有几万吨的资源,也有人去挖,其造成的环境破坏等负面效应远大于其收益。

   据国家安监总局统计,自1990年以来,我国煤矿平均每年死亡人数在5000人以上,远远超过世界上其他主要产煤国家煤矿事故死亡人数的总和。其主要原因就是我国煤炭产业生产方式粗放,中小煤矿数量过多。从多年的统计情况看,中小煤矿百万吨死亡率是国有重点煤矿的5-6倍。

   在能源开采过程中还存在着令人痛心的“吃白菜心”现象,即只开采容易开采的优质资源,而浪费其他资源。这种现象在小矿尤为严重。比如,我国小煤矿回采率平均只有10%-15%,相当于国有大型煤炭企业平均回采率的1/7左右。

   当然,随着我国经济进入“新常态”,开采效率不高的小矿已逐渐被市场淘汰,但体制机制的不完善之处仍然值得关注。

  

三、改革方向


   能源领域的管理改革应以实现可持续发展为目标,需要综合考虑经济发展、环境保护等因素。

   (一)坚持能源的国家化

   观察发达国家的能源管理经验,可以发现,能源管理首要的是管资源。

   我国宪法规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;……国家保障自然资源的合理利用,……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”简言之,就是能源归国家所有和统一管理。

   中央政府应代表国家直接行使自然资源所有权,实现自然资源“国有化”。为此,应建立统一的自然资源管理部门,作为自然资源所有权行使人。该管理部门应当在地方设立垂直领导的派出机构,专门行使自然资源国家所有权,机构的设置可以借鉴目前的国土督察模式,不需要完全依照行政区划来进行。具体实施办法可以由国务院另行规定。

   提出能源的国家化并不是要否定能源的灵活、多样发展,而是强调能源的国家所有权以及国家对于能源的统一规划。

   (二)协调央地关系,建立有利于均衡发展的财税体制

   能源对于国计民生关系重大,但政府应该更多地采用财税手段进行调节,而非直接地介入管理。中央一方面必须对地方政府明显的违法行为予以严惩,另一方面需要在财税分配中保证、提高地方的收入水平,缓解国内区域发展失衡的问题。改变中央企业的权益分配模式,地方政府通过税收留成和利润分享的方式参与利益分配,同时将这部分所得定向投入于社会保障和公共设施的建设及维持。建立起有利于能源供应以及低碳经济的税收制度。

   (三)优化国土空间开发格局,推动能源行业兼并重组

   结合供给侧结构性改革和国企改革,按照能源上下游产业一体化和经济高效原则,打破行业界限和壁垒,促进能源产业相互融合,提高能源利用效率,减少能源浪费。继续推动能源企业兼并重组。大力支持跨中央地方、跨地区、跨行业、跨所有制的能源企业重组,尽快在中国形成几个实力强大的综合性能源集团,从而大幅提高能源行业竞争力。

   (四)建设服务型政府,强化政府的能源义务

   与行政体制改革和法治政府建设相呼应,强化政府在解决能源贫困、公平获取等方面的责任,加强能源信息统计与研究工作。建立起以能源管理部门、能源监管部门、行业自治协会和独立的评估机构为主体的能源管理体系。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:悦微知著

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