薛桂芳 郑洁:中国21世纪海外基地建设的现实需求与风险应对

选择字号:   本文共阅读 437 次 更新时间:2017-08-16 21:52:15

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薛桂芳   郑洁  

   【内容提要】  与中国海外利益不断扩展的现实相比,因为缺乏稳定的海外硬件保障条件,中国在保护海外利益和提供国际安全公共产品方面面临较大挑战。海外基地建设不仅能发挥硬实力的软运用功能,还能够满足东道国在国家安全、经济发展、国民就业等方面的需求。中国建设海外基地不仅是现实所需,而且有法可依有例可循,在尊重《联合国宪章》相关原则、遵守东道国相关法律法规、秉持互不干涉内政等外交原则的基础上,中国建设符合国家发展需要的海外基地无可非议。要实现中国特色的海外基地建设,首先需要营造接受中国建设海外基地的国际环境,其次则应从获取方式、发展规模、立法执法、管理运行等方面思考和应对海外基地建设中可能遇到的各种潜在风险。

   【关键词】  海外基地  海外利益  法律环境  应对风险

   【作者简介】  薛桂芳,上海交通大学凯原法学院特聘教授;郑洁,上海交通大学凯原法学院博士研究生

  

   随着对外经济交往的不断推进和深化,包括海军在内的中国军事力量需要越来越多地通过遂行非战争军事行动来保障国家的海外利益,并帮助其他国家分享中国发展所带来的机遇,进而实现共同发展,但是,在中国军事力量“走出去”的过程中,却面临着因海外基地缺乏而带来的诸多挑战。在当代国际政治经济环境下,一方面,武力的使用已经处于严格的限制或被限制状态;另一方面,海外基地则开始发挥其服务和平的功能,其利用性质也随之发生了较大变化。中国在国际法律框架下,并遵循诸多先例,建设用于维护本国海外利益与服务国家和平发展相关需要的海外基地,具有充分的合理性。但是由于海外基地建设的复杂性、敏感性,在具体建设问题上,一方面要致力于以各种手段营造接受中国建设海外基地的国际环境,另一方面要全面做好风险研判工作,并从外交谈判、法律约束、建设管控等方面应对海外基地建设中可能遇到的潜在风险,以保证海外基地建设的顺利实施和相关功能的有效发挥。

  

一、时代发展需要中国建设海外基地


   随着时代的发展,海外基地[i]在军事战略中所扮演的角色已经由传统的单纯支持军事作战转向服务于和平发展的需要,发挥着军事硬实力的“软”运用功能,这在一定程度上促使其逐渐被国际社会所认可。随着中国海外利益的不断扩展以及国际社会对中国承担更多大国责任期待的上升,中国需要研究服务于和平目的的海外基地建设问题。然而,这时出现的突出矛盾是,中国海外利益的维护及国际安全公共产品的提供却因缺乏稳定而持久的海外硬件保障条件而面临较大障碍。海外基地建设不仅能满足中国在这些方面的需求,同时还能够以硬实力服务于国际社会特别是所在地区及其周边的软需求。

   (一)海外基地可以满足保护国家利益的现实需求

   随着中国全球利益迅速扩展及军事能力的提高,中国在应对国际热点问题方面的能力不断提升,国际影响力不断扩大,国际社会对中国承担更多国际责任的需求也在与日俱增,中国呈现的负责任的大国形象不仅有利于自身的和平发展,也有利于和谐世界的构建。[ii]

   利益走向哪里,我们的安全边界就走向那里。[iii]军事力量作为维护国家海外利益的重要工具和手段,需要有效实现其活动范围从本土向世界重要地区的拓展,使其行动能力的作用范围与国家海外利益的存在范围相接近乃至重合。

   有预测显示,到2030年,中国将成为世界最大债权国,海外投资数额将逾3万亿美元,海外从业人员将超过1 000万;加之中国经济的持续发展以及外向型经济规模的不断扩大也需要依靠海外自然资源和市场,这些重要海外利益的保护和实现均在不同程度上需要军事力量予以保障。[iv]但是,面临的现实情况却是,中国的海外利益保护能力亟待提升。中国运用政治、军事、外交、经济手段保护国家海外利益的能力,尚未能满足应对国家海外利益所面临的风险和挑战的需求,尤其是对军事手段的运用仍是保守有余而进取不足,行动努力而保障不足,这在一定程度上影响了对中国海外利益的保护。[v] 2009年10月中国籍货轮“德新海”号在印度洋海域被索马里海盗劫持后,因距离遥远,中国护航编队无法及时抵达,只能通过国际海事局进行协调,由伦敦欧盟海军基地亚特兰大行动指挥中心予以援救,这一事件暴露出中国因缺乏海外基地以及相应的海外常态化应急力量部署而导致在海外利益维护过程中的被动性。2011年的利比亚动乱造成在利比亚投资的75家中国企业损失将近200亿美元,更反映出中国海外利益的脆弱性。[vi]虽然此次事件中国在短时间内主要以商业方式组织实施了海陆空联合行动,及时撤回了3万余人的中国公民,但是也不能低估中国海军当时在距离利比亚“不远的”亚丁湾海域执行护航任务这一偶然因素的重要性,否则“徐州”号护卫舰不可能参与到此次撤侨行动中。以上无不说明中国海外兵力投送能力、支援保障能力、战略预警能力极大地受制于海外基地短缺这一现实状况。因此,要让中国军事力量在海外扮演更加活跃的维护中国自身利益并服务国际和平需要的角色。而发展海外基地则能够提高相关的军事投送能力和服务保障能力,[vii]并提升中国供给国际安全公共产品的能力和效率。

   中国在他国通过友好合作方式建设港口和周转设施,可以扩大海上行动的范围,增强灵活性和可持续性。[viii]但是,此类商业港口保障设施建设不仅花费极高,而且实际效用也受到局限,同时也不能满足军火储备、大型船舰维修及重要器件更换的需求,对军事行动的安全保障能力低,在武装冲突中的自我保护能力也较弱。如果中国海外军事行动的烈度随着中国经济、政治和安全利益的不断扩大而增强,那么商业港口补给并不太可能被作为一种长久有效的后勤保障选择,[ix]毕竟外国的商业港口设施也有其自身商业利益的需求,需要经常性地安排自身的商业服务业务,而不能把大部分服务能力用于和商业没有直接关系的活动。[x]中国在吉布提建设的首个海外后勤保障设施,之所以称为“设施”而并非“军事基地”,是因为根据相关的技术指标,其在规模和功能上均未达到军事基地的标准,[xi]包括根本不具有停泊军舰的能力等。[xii]在中国军事力量遂行海外任务面临很大挑战并且这种任务需求不断上升的情况下,包括海军在内的中国军事力量不可能完全依靠商业港口设施来支持服务于和平发展需要的海外军事行动。海外基地的缺乏成为限制包括海军在内的中国军事力量发挥效能的重要因素,如何建设海外基地已经是中国无法回避的问题。[xiii]

   (二)海外基地可以发挥硬实力的“软”运用功能

   海外基地是一国军事力量遂行作战、防御及训练任务的重要依托,具有重大的军事战略价值。从传统意义而言,在海外设立军事基地是大国干预地区事务、彰显政治意志、保护海外利益的起点。[xiv]从古至今,海洋强国为维护海洋方向的利益,控制海上通道,获得制海权,都要在海外建立军事基地,虽然这种做法投入高、风险大、威胁多,但与其实现的海外利益相比仍是现实选择。[xv]同时,一国海外基地在国际法上的地位和性质一般会随着国际关系的发展而变化。[xvi]当今时代,世界各国普遍受到国际制度、规范及舆论的制约,军事运用的目标已从应对传统安全威胁扩展到了应对恐怖主义、打击海盗等各种非传统安全领域,这使得海外基地的功能亦相应发生了诸多变化:从单纯的服务于军事作战功能扩大到服务于政治宣示、社会治理、侨民保护、信息搜集、科学研究等地缘政治与地缘经济功能。[xvii]在现代国际法的约束下,海外基地在保护海上航线安全、保障联合国维和行动、支持国际人道主义救援等方面所发挥的各种积极作用正在为世人所肯定。

   一个国家的军事力量,不仅要有硬实力,更要能够实现这种硬实力的“软”运用。如果它的军事力量只具备战斗能力而不具备远程投送能力,那么这个国家的海外利益将不得不面对更多海外冲突所带来的风险;相反,如果具备了“走出去”在诸多方面帮助其他国家的能力,则反而能够促进国家之间的共同发展。[xviii]

   在20世纪90年代以前,印度经济处于自我封闭状态,其军事力量的发展颇受国际社会质疑,而从20世纪90年代后期开始,伴随着经济的开放以及所谓民主改革的成功,印度军事发展逐渐被国际社会所接受,而且随着军事实力的不断增长,印度逐渐增强了其在印度洋海域的投送能力,[xix]这不仅使印度达到了保护海洋利益的目的,还有效提升了在印度洋海域的军事威慑能力。印度还致力于与东南亚主要国家建立实质性防务合作和军事交流关系,大力提升硬实力的“软”运用能力,从而增强了其海上力量的域内影响力及塑造周边海洋安全环境的能力。也正是基于广泛的军事外交与双边军事合作,印度在中亚的塔吉克斯坦建立了第一个海外空军基地(Tajikistan-Farkhor Air Base),在马尔代夫、毛里求斯、马达加斯加则建立了沿海雷达监视站(Coastal Surveillance Radar Station)。[xx]另据印度媒体报道,2015年底,塞舌尔政府已经与印度就在其国土上建立海军基地(Seychelles-AssumptionIsland Naval Base)的事宜达成共识。[xxi]由此可见,印度已经通过建立海外空军、海军基地以及沿海雷达监听站等方式获取了多个海外战略支点,将其势力几乎渗透至域内所有战略要地。[xxii]

   2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊岛发生地震引发大规模海啸,世界各国在第一时间派出军队开展人道主义救援,尤其是美国部署在印度洋上的以航空母舰为核心的海军战斗群在此次救援中发挥了先锋队作用,并得到了不少国家的正面评价。例如,有的国家称:美国军队在这次救援行动中让全世界看到了其国家所具有的人道与慷慨精神,[xxiii]可谓将硬实力的“软”运用功能发挥得淋漓尽致。军事力量“走出去”这一战略目标的实现,离开了对大洋上岛屿基地和海峡的控制,是万万不能的。[xxiv]硬实力的“软”运用在其他军事大国的海外基地实践中也可以得到佐证,例如英国将其在海外的“小型化”基地作为承担国际责任的重要手段,在打击索马里海盗、参与海外撤侨行动以及遏制反西方政权等方面发挥了重要作用。[xxv]再譬如,当非洲一些国家发生战乱时,在非洲基地驻扎的法国军队即介入所谓人道救援,即保护自身利益,又在一定意义上帮助了希望得到救助的当地及其他国家人员。

   对于中国,也同样如此,海外基地不仅是中国军事力量拓展海外军事存在、提升海外发展能力的重要依托,而且还将成为保障中国在国际上发挥军事“软”实力作用的重要工具。更重要的是,它们将成为保护日益扩大的中国海外利益的重要支承点和辐射点。

  

二、中国建设海外基地有法可依、有例可循

  

一个国家能否成功部署海外基地在很大程度上依赖于基地建设的法律依据是否充分,以及一些国家的通常做法是否可以构成中国海外基地建设的参照,有法可依有例可循是中国海外基地建设的基本前提和保证。第一,海外基地部署与《联合国宪章》的规定及公认的国际法准则相契合,具有充分的国际合法性。第二,在平等自愿的基础上与东道国签署的驻军条约或部队地位协定,可以促进双方政治意愿的法律化;[xxvi]第三,国家外交政策和实践也证明海外基地部署能够发挥维护区域稳定、促进东道国和平等公共服务功能。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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