虞崇胜 何路社:实现反特权腐败关键在全面治本

——从全面从严治党的视角解析
选择字号:   本文共阅读 1344 次 更新时间:2017-06-29 18:55:05

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  

  

   摘  要:反特权腐败是全面从严治党的最主要内容和最重要目的,但由于没有科学厘定制度与规则的区别,往往侧重于通过规则来反腐。而鉴于规则存在诸多局限性,致使不与优化制度相结合的规则往往事倍功半效用不高,没能成为反特权腐败的真正利器。因此,全面从严治党必须在科学厘定规则与制度的基础上,改革完善现行权力选任制、委任制和考任制,真正把权力关进科学制度的笼子里,从而事半功倍在源头上有效地遏制住特权腐败现象。

  

   关键词:全面从严治党;全面治本;反特权腐败;制度规则

  

   虞崇胜(1952-),男,湖北黄石人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任,教授,博士生导师。研究方向:政治文明与政治发展。

   何路社(1955-),男,湖南邵东人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向:政治哲学与公共权力。

  

   改革开放以来,中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就;但与此同时,党内特权腐败现象也大量滋生,使得党存在着严重脱离人民群众的危险。因此,反特权腐败是全面从严治党的最主要内容和最重要目的。在全面从严治党反特权腐败已经初步取得全面治标的阶段性成果的形势下,十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,使中共党内法规趋向完备,将为全面从严治党反特权腐败提供更坚实的纪律遵循与保证,从而标志着中共全面从严治党反特权腐败开始从全面治标转向全面治本。这既是一个节点,同时也是一个新的更高起点。因为,较以往新闻轰动性很强的治标,制度变革性的治本显然面临着更为艰巨的考验。要达成这一目标绝非易事。因为,与揪出几只“大老虎”相比,修补制度缺陷、修复政治生态,不仅需要政治勇气与坚韧,更需要政治智慧和时间。但箭在弦上,不得不发。具有典型意义的政治生态性质的“辽宁贿选案”,已向现行权力制度敲响警钟。全会正式提出“以习近平为核心的党中央”,强调习近平总书记的政治权威,其让全党全军全国人民看到了以习近平为核心的党中央将全面从严治党反特权腐败进行到底的坚定决心。

  

   一、反特权腐败须全面治本把权力关进科学制度的笼子里

  

   (一)全面治本主要缘由与科学制度基本架构

  

   十八大以来,以习近平为核心的党中央坚定推进全面从严治党反特权腐败。一方面坚持以“零容忍”态度惩治腐败,“老虎”、“苍蝇”一起打,始终保持一种不敢腐的“高压态势”。据中纪委网站发布的数据,2013年至2016年9月,全国纪检监察机关共立案101.8万件,给予党纪政纪处分101万人。另一方面,从八项规定、群众路线教育实践活动到“三严三实”、“两学一做”,推出一系列学习教育活动,意在引导党员特别是领导干部补足精神之钙,提高廉洁自律性。尽管严惩腐败的成绩有目共睹,但除了报喜也要报忧。现在最主要的问题在于,官员对于全面从严治党的纪律新要求未能真正适应,影响了干事业的积极性。其主要表现为更加剧了以往早有的懒政、不作为。且这种软抵抗,还有进一步蔓延之势。

  

   对此,我们以为根源在权力道德化:通过对权力优越、制约和竞争三者之间的逻辑分析,认为只有从承认权力天然要求优越这一基点出发,建立起一种新的权力客观化而非道德化的对国家治理最重要主体权力者个体的选择与激励及制约机制,即权力优越、制约和竞争三位一体。从而用利益机制这只无形的手去使权力者自觉地按道德规范自己的行为,也只有这只无形之手,才是真正对权力者行为导向最有效、最有力!由此才能培养、造就和选拔出大量德才兼备的现代国家治理最优秀政治人才,也就必然于根本上得以防止腐败发生,最大限度地调动起权力者勤政廉政的积极性。有学者即指出:国家治理创新的核心是“新”,即国家治理相关构成要素的变革,产生新内涵、展现新形式、体现新特征。【1】只有权力优越、权力制约、权力竞争三管齐下,才能避开权力之恶,发掘权力之善。趋利(人的本能)之下,廉洁于权力者“良药苦口”。制约使权力者苦不怕,再苦也须吞下去;优越则使权力者不怕苦,因为苦中有甜;竞争更使权力者怕不苦,以取得和维持权力优越。有了这三重境界,权力者方对腐败刀枪不入。这即是全面从严治党从制度上全面治本。非此,则其形如明清之际杰出的思想家顾炎武悲观所言:“虽尧舜复生,能去在朝之四凶,而不能息天下之关节也。”【2】

  

   (二)重新审视制度与规则的区别

  

   全面从严治党反特权腐败有两种基本方式,即制度与规则。2014年10月8日,习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出要制度治党:“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育,也靠制度,二者一柔一刚,要同向发力、同时发力。”【3】事实上,相比较而言,制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(邓小平语)。制度必须要具有这种特征,狭义的制度应专指此,并为了与广义的制度(其包括规则)以示区别,可特称宏观制度。如经济领域的生产资料全民制、生产资料集体制、生产资料私有制、市场经济、计划经济,政治领域的权力选任制、权力委任制、权力考任制、君主制、民主制等。而相对应非带有根本性、全局性、稳定性和长期性的广义制度,则特称具体规则。如人们熟知的各种条例、规定、办法、准则、细则,包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》都是一些具体规则。但学术界在这上面却似乎至今还没有一个令人满意信服的标准答案。比如,著名制度反腐专家李永忠在《论制度反腐》一书中的观点是制度有两层含义:浅层含义上指规章、守则,深层含义上指组织体系。其并没有抓住制度的最核心本质利益机制。目前,我们对制度与规则两者的差异及各自的功能认识不清,对其别异之处缺少清晰地界定,不同学者之间的理解也存在很大的分歧,并且很多情况下对两个概念不加区分,经常发生概念上的混淆。在我们看来,学术界对于制度概念的滥用,已经达到了一个相当严重乃至误导的地步。于是,致使我们对制度缺乏深刻科学的理解,因此,在全面从严治党反特权腐败实践中满足于具体规则层次的所谓制度,即制订了大量的规章制度,却未能着手建设治本性的科学宏观制度。我们以为用具体规则反特权腐败仅是全面治标,只有优化宏观制度反特权腐败,“把权力关进制度的笼子里”(习近平语),才是真正全面治本。

  

   制度是利益的代表,是利益的“物化”形式,凡制度都会具有某种利益激励机制。讨论制度时我们不能将它们割裂开来。曾有学者将规则混同于制度,而由此论证出“制度”与机制相割裂:“无论人们如何称呼(人们往往将相互谅解而建立起来的一些共同承认和遵守的规则称作机制,如协商机制等等) ,但只要是人们主动建立起来的规则都只能是制度或规则而不是机制。”【4】但这在学术逻辑上肯定是不周全的。因为,若是真制度就一定会为人的行为构造了一种利益激励机制,并通过形塑与影响行动者的动机及其对环境的辨识反映方式来影响行为选择的方向以致最终结果。而人的行为也总是根据制度规范做出最优反应,采取各种策略来达到最小化交易成本,从而使自身利益最大化。无论是通过积极主动的行为正向激励(自然诱惑,下同),还是消极被动的行为反向激励(强制禁止,下同),制度的约束功能在实际发生的行为选择中,都会表现为给人们明确的预期,以趋向得到合乎于制度规范要求的行为结果。因为利益激励机制限制了人的行为选择,使其难以逃脱制度的约束。

  

   但宏观制度与具体规则有着本质区别,其在于是否具有积极主动的利益激励机制。宏观制度具有积极、主动的利益激励机制,解决了动力机制问题,因而可自动运行,只须法治制约越轨。宏观制度完全不是写在纸上的规章、条文,规则要人来执行,人要制度来激励,用科学制度治国是“四两拨千斤”。从存在决定意识上讲,宏观制度积极主动的利益激励机制决定人的行为模式:宏观制度怎样,人就怎样行为,怎样相互交往。如权力委任制是权力资源配置的一种方式,权力服从于来源。利益驱动之下,人们必然千方百计地去想方设法眼睛向上,对上负责来谋取权力,从而享有权力优越。因此,其具有积极、主动的利益激励机制,必然带有根本性、全局性、稳定性和长期性,属于宏观制度。具体规则只有消极、被动的利益因素,即是行为反向激励,没有解决动力机制问题,需要外力操作运行。如《党政领导干部选拔任用工作条例》,就是权力委任制下配套的具体规则之一。我们可以用它来监督权力委任制的公正运行,不过这将牵涉到具体规则的效用问题。

  

   由于具体规则是规定人们去怎么样,仅有消极、被动、简单的利益因素,其无利益机制,需要人工手动操作,无法自动运行,即“徒法不足以自行”(孟子语)也。具体规则是简单的,是单独的一个个零件而不组成封闭的系统整体,是开放性的四面受敌。具体规则的产生是即时的,又是易变和流动的,没有稳定性,其事在人为。所以,具体规则权力者能有效控制。宏观制度则不然,一旦确立,权力者便鞭长莫及。所谓“制度是死的,人是活的”,那是指规则。因为宏观制度能激励人们去怎么样,有积极、主动的利益因素,具有一种利益动力机制。其由一系列相互作用联系的具体规则所构成,具有复杂的系统性,是一个封闭的整体。宏观制度的形成是历史的,有一个渐进生长成熟的量变过程而后却相对稳定。宏观制度由于她从简单到复杂,各个子系统及大量具体规则相互作用联系构成了一个“有机体”,从而产生了“生命”,会自动运行。

  

   用具体规则反特权腐败需要人治,开展运动是其有效形式,弊端是难以一以贯之时紧时松,成本及负作用极大;用宏观制度反特权腐败需要法治,加强司法是其有效形式,好处则一以贯之社会十分平稳,成本较小负作用几无。规则是有形的,制度是无形的。“道可道,非常道。”(老子语)有形的规则非自然规律也。常有人说制度不在多而在管用,在于落实。其实,那样只能算假制度或规则,真正的制度是不需要落实的,只有假制度或规则才需要落实。权力者也往往乐意用规则来“瞒天过海”。但以往的反特权腐败经验教训早告诉我们,单凭事在人为之具体规则惩罚措施来禁止特权腐败的方式虽可能短期效果令人振奋,却无力消除特权腐败的系统根基。因为宏观制度是具体规则实施中,对人们之行为选择具有决定性意义的既定环境背景。正如王沪宁所指出:“背景体制能够为反腐败提供基础性的社会体制保障。对正在发展市场经济体制的中国而言,从某种意义上来说,更加重要的是背景体制的建设。所有的抑制腐败的制度离开了一定的背景体制就不能产生理想的效果。”【5】

  

   二、反特权腐败的制度与规则效用分析

  

   (一)用具体规则反特权腐败存在诸多局限性

  

特权腐败包括不廉政和不勤政,二者或显性或隐性的,可分为浅层暴露性的与深层隐蔽性的两类。前者如公款吃喝、公车私用、公款旅游等摆在公众眼前的特权腐败,后者如贪污受贿、买官卖官、循私枉法等藏匿在地下的特权腐败。对于浅层暴露性的特权腐败行为,由于其发现取证相对比较简单容易,可谓“一目了然”,有关具体规则实施的可操作性强、易;只须具体规则的制定科学实际不大而化之,同时注重实体性、程序性、保障性规范结合配套,(点击此处阅读下一页)

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