虞崇胜 何路社:实现反特权腐败关键在全面治本

——从全面从严治党的视角解析
选择字号:   本文共阅读 2654 次 更新时间:2017-06-29 18:55

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  


摘  要:反特权腐败是全面从严治党的最主要内容和最重要目的,但由于没有科学厘定制度与规则的区别,往往侧重于通过规则来反腐。而鉴于规则存在诸多局限性,致使不与优化制度相结合的规则往往事倍功半效用不高,没能成为反特权腐败的真正利器。因此,全面从严治党必须在科学厘定规则与制度的基础上,改革完善现行权力选任制、委任制和考任制,真正把权力关进科学制度的笼子里,从而事半功倍在源头上有效地遏制住特权腐败现象。


关键词:全面从严治党;全面治本;反特权腐败;制度规则


虞崇胜(1952-),男,湖北黄石人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任,教授,博士生导师。研究方向:政治文明与政治发展。

何路社(1955-),男,湖南邵东人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向:政治哲学与公共权力。


改革开放以来,中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就;但与此同时,党内特权腐败现象也大量滋生,使得党存在着严重脱离人民群众的危险。因此,反特权腐败是全面从严治党的最主要内容和最重要目的。在全面从严治党反特权腐败已经初步取得全面治标的阶段性成果的形势下,十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,使中共党内法规趋向完备,将为全面从严治党反特权腐败提供更坚实的纪律遵循与保证,从而标志着中共全面从严治党反特权腐败开始从全面治标转向全面治本。这既是一个节点,同时也是一个新的更高起点。因为,较以往新闻轰动性很强的治标,制度变革性的治本显然面临着更为艰巨的考验。要达成这一目标绝非易事。因为,与揪出几只“大老虎”相比,修补制度缺陷、修复政治生态,不仅需要政治勇气与坚韧,更需要政治智慧和时间。但箭在弦上,不得不发。具有典型意义的政治生态性质的“辽宁贿选案”,已向现行权力制度敲响警钟。全会正式提出“以习近平为核心的党中央”,强调习近平总书记的政治权威,其让全党全军全国人民看到了以习近平为核心的党中央将全面从严治党反特权腐败进行到底的坚定决心。


一、反特权腐败须全面治本把权力关进科学制度的笼子里


(一)全面治本主要缘由与科学制度基本架构


十八大以来,以习近平为核心的党中央坚定推进全面从严治党反特权腐败。一方面坚持以“零容忍”态度惩治腐败,“老虎”、“苍蝇”一起打,始终保持一种不敢腐的“高压态势”。据中纪委网站发布的数据,2013年至2016年9月,全国纪检监察机关共立案101.8万件,给予党纪政纪处分101万人。另一方面,从八项规定、群众路线教育实践活动到“三严三实”、“两学一做”,推出一系列学习教育活动,意在引导党员特别是领导干部补足精神之钙,提高廉洁自律性。尽管严惩腐败的成绩有目共睹,但除了报喜也要报忧。现在最主要的问题在于,官员对于全面从严治党的纪律新要求未能真正适应,影响了干事业的积极性。其主要表现为更加剧了以往早有的懒政、不作为。且这种软抵抗,还有进一步蔓延之势。


对此,我们以为根源在权力道德化:通过对权力优越、制约和竞争三者之间的逻辑分析,认为只有从承认权力天然要求优越这一基点出发,建立起一种新的权力客观化而非道德化的对国家治理最重要主体权力者个体的选择与激励及制约机制,即权力优越、制约和竞争三位一体。从而用利益机制这只无形的手去使权力者自觉地按道德规范自己的行为,也只有这只无形之手,才是真正对权力者行为导向最有效、最有力!由此才能培养、造就和选拔出大量德才兼备的现代国家治理最优秀政治人才,也就必然于根本上得以防止腐败发生,最大限度地调动起权力者勤政廉政的积极性。有学者即指出:国家治理创新的核心是“新”,即国家治理相关构成要素的变革,产生新内涵、展现新形式、体现新特征。【1】只有权力优越、权力制约、权力竞争三管齐下,才能避开权力之恶,发掘权力之善。趋利(人的本能)之下,廉洁于权力者“良药苦口”。制约使权力者苦不怕,再苦也须吞下去;优越则使权力者不怕苦,因为苦中有甜;竞争更使权力者怕不苦,以取得和维持权力优越。有了这三重境界,权力者方对腐败刀枪不入。这即是全面从严治党从制度上全面治本。非此,则其形如明清之际杰出的思想家顾炎武悲观所言:“虽尧舜复生,能去在朝之四凶,而不能息天下之关节也。”【2】


(二)重新审视制度与规则的区别


全面从严治党反特权腐败有两种基本方式,即制度与规则。2014年10月8日,习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出要制度治党:“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育,也靠制度,二者一柔一刚,要同向发力、同时发力。”【3】事实上,相比较而言,制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(邓小平语)。制度必须要具有这种特征,狭义的制度应专指此,并为了与广义的制度(其包括规则)以示区别,可特称宏观制度。如经济领域的生产资料全民制、生产资料集体制、生产资料私有制、市场经济、计划经济,政治领域的权力选任制、权力委任制、权力考任制、君主制、民主制等。而相对应非带有根本性、全局性、稳定性和长期性的广义制度,则特称具体规则。如人们熟知的各种条例、规定、办法、准则、细则,包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》都是一些具体规则。但学术界在这上面却似乎至今还没有一个令人满意信服的标准答案。比如,著名制度反腐专家李永忠在《论制度反腐》一书中的观点是制度有两层含义:浅层含义上指规章、守则,深层含义上指组织体系。其并没有抓住制度的最核心本质利益机制。目前,我们对制度与规则两者的差异及各自的功能认识不清,对其别异之处缺少清晰地界定,不同学者之间的理解也存在很大的分歧,并且很多情况下对两个概念不加区分,经常发生概念上的混淆。在我们看来,学术界对于制度概念的滥用,已经达到了一个相当严重乃至误导的地步。于是,致使我们对制度缺乏深刻科学的理解,因此,在全面从严治党反特权腐败实践中满足于具体规则层次的所谓制度,即制订了大量的规章制度,却未能着手建设治本性的科学宏观制度。我们以为用具体规则反特权腐败仅是全面治标,只有优化宏观制度反特权腐败,“把权力关进制度的笼子里”(习近平语),才是真正全面治本。


制度是利益的代表,是利益的“物化”形式,凡制度都会具有某种利益激励机制。讨论制度时我们不能将它们割裂开来。曾有学者将规则混同于制度,而由此论证出“制度”与机制相割裂:“无论人们如何称呼(人们往往将相互谅解而建立起来的一些共同承认和遵守的规则称作机制,如协商机制等等) ,但只要是人们主动建立起来的规则都只能是制度或规则而不是机制。”【4】但这在学术逻辑上肯定是不周全的。因为,若是真制度就一定会为人的行为构造了一种利益激励机制,并通过形塑与影响行动者的动机及其对环境的辨识反映方式来影响行为选择的方向以致最终结果。而人的行为也总是根据制度规范做出最优反应,采取各种策略来达到最小化交易成本,从而使自身利益最大化。无论是通过积极主动的行为正向激励(自然诱惑,下同),还是消极被动的行为反向激励(强制禁止,下同),制度的约束功能在实际发生的行为选择中,都会表现为给人们明确的预期,以趋向得到合乎于制度规范要求的行为结果。因为利益激励机制限制了人的行为选择,使其难以逃脱制度的约束。


但宏观制度与具体规则有着本质区别,其在于是否具有积极主动的利益激励机制。宏观制度具有积极、主动的利益激励机制,解决了动力机制问题,因而可自动运行,只须法治制约越轨。宏观制度完全不是写在纸上的规章、条文,规则要人来执行,人要制度来激励,用科学制度治国是“四两拨千斤”。从存在决定意识上讲,宏观制度积极主动的利益激励机制决定人的行为模式:宏观制度怎样,人就怎样行为,怎样相互交往。如权力委任制是权力资源配置的一种方式,权力服从于来源。利益驱动之下,人们必然千方百计地去想方设法眼睛向上,对上负责来谋取权力,从而享有权力优越。因此,其具有积极、主动的利益激励机制,必然带有根本性、全局性、稳定性和长期性,属于宏观制度。具体规则只有消极、被动的利益因素,即是行为反向激励,没有解决动力机制问题,需要外力操作运行。如《党政领导干部选拔任用工作条例》,就是权力委任制下配套的具体规则之一。我们可以用它来监督权力委任制的公正运行,不过这将牵涉到具体规则的效用问题。


由于具体规则是规定人们去怎么样,仅有消极、被动、简单的利益因素,其无利益机制,需要人工手动操作,无法自动运行,即“徒法不足以自行”(孟子语)也。具体规则是简单的,是单独的一个个零件而不组成封闭的系统整体,是开放性的四面受敌。具体规则的产生是即时的,又是易变和流动的,没有稳定性,其事在人为。所以,具体规则权力者能有效控制。宏观制度则不然,一旦确立,权力者便鞭长莫及。所谓“制度是死的,人是活的”,那是指规则。因为宏观制度能激励人们去怎么样,有积极、主动的利益因素,具有一种利益动力机制。其由一系列相互作用联系的具体规则所构成,具有复杂的系统性,是一个封闭的整体。宏观制度的形成是历史的,有一个渐进生长成熟的量变过程而后却相对稳定。宏观制度由于她从简单到复杂,各个子系统及大量具体规则相互作用联系构成了一个“有机体”,从而产生了“生命”,会自动运行。


用具体规则反特权腐败需要人治,开展运动是其有效形式,弊端是难以一以贯之时紧时松,成本及负作用极大;用宏观制度反特权腐败需要法治,加强司法是其有效形式,好处则一以贯之社会十分平稳,成本较小负作用几无。规则是有形的,制度是无形的。“道可道,非常道。”(老子语)有形的规则非自然规律也。常有人说制度不在多而在管用,在于落实。其实,那样只能算假制度或规则,真正的制度是不需要落实的,只有假制度或规则才需要落实。权力者也往往乐意用规则来“瞒天过海”。但以往的反特权腐败经验教训早告诉我们,单凭事在人为之具体规则惩罚措施来禁止特权腐败的方式虽可能短期效果令人振奋,却无力消除特权腐败的系统根基。因为宏观制度是具体规则实施中,对人们之行为选择具有决定性意义的既定环境背景。正如王沪宁所指出:“背景体制能够为反腐败提供基础性的社会体制保障。对正在发展市场经济体制的中国而言,从某种意义上来说,更加重要的是背景体制的建设。所有的抑制腐败的制度离开了一定的背景体制就不能产生理想的效果。”【5】


二、反特权腐败的制度与规则效用分析


(一)用具体规则反特权腐败存在诸多局限性


特权腐败包括不廉政和不勤政,二者或显性或隐性的,可分为浅层暴露性的与深层隐蔽性的两类。前者如公款吃喝、公车私用、公款旅游等摆在公众眼前的特权腐败,后者如贪污受贿、买官卖官、循私枉法等藏匿在地下的特权腐败。对于浅层暴露性的特权腐败行为,由于其发现取证相对比较简单容易,可谓“一目了然”,有关具体规则实施的可操作性强、易;只须具体规则的制定科学实际不大而化之,同时注重实体性、程序性、保障性规范结合配套,建立健全执行督查机制,明确督查主体和职责,保证具体规则出台后有机构、有人监督落实,违者严格追究敢于较真、碰硬,一般就大致能管用。但对于深层隐蔽性的特权腐败行为,则由于其发现取证十分复杂繁琐困难,特别是再加上特权腐败分子各种关系网的保护,甚至他们联手起来进行反抗、抵抗,所以,有关具体规则实施的可操作性弱、难;除非遇到“千载难逢”的特殊偶然情形,否则,查处时的交易成本极大,甚至有时办案经费超过了案子金额。具体规则只有消极、被动利益因素的行为反向激励方式,其的动力不足,效率不高,往往对深层隐蔽性的特权腐败行为难以奏效,操作者的能力或精力以及道德性等稍有差欠,便可能“功亏一篑”。


何况规则反腐存在以下悖论,亨廷顿曾指出,在一个腐败成风的社会里,采用严厉的反腐败举措反而可能增加腐败的机会,因为反腐败机构强化了的权力会加大被滥用、收买的风险。如明代宣宗时监察御史权力极大,苏州知府况锺即对明宣宗说,御史与地方官见面,本有一定的礼仪,但近来违反礼仪的事经常发生。各府的知府有的自知庸碌、低劣、贪暴,害怕被弹劾,在接见御史时,谄谀跪拜,甘受辱骂。而奉公守法的知府,不肯阿谀屈从御史,御史便作威作福,吹毛求疵,使得贤良不安于位。十八大以后,随着中纪委巡视工作的权威增强,现实中竟出现了冒牌的“中纪委巡视专员”,其在一部反腐题材电影座谈会上的发言,还冠冕堂皇地登上了最高人民检察院主办的主流媒体《检察日报》。?【6】谁来监督“监督权力的权力”?怕还是只有通过人民的选择权来最终制约权力,才能解开这个“死结”。而且反对特权腐败,浅层暴露性的与深层隐蔽性的两者之间是相互联系着,必须两者的治理都整体同时有效才真正可行。否则,必然是“按下葫芦浮起瓢”,从长远根本看没有任何实际意义。


所以,用具体规则反特权腐败,尽管公众看得见的特权腐败行为得到某些遏制,若既有权力运行宏观制度从整体上说具有负能量的积极、主动利益激励机制,只要这种造成以往浅层暴露性的与深层隐蔽性的特权腐败行为的权力运行宏观制度环境不变,权力者特权腐败行为就还是会转向天知地知见不得人的方面去。相反,一种科学公平的权力运行宏观制度,具有正能量的积极、主动利益激励机制,即使在现有社会风气下面临阻力与困难,甚至有风险,但只要一旦建立起来,就必然对浅层暴露性的与深层隐蔽性的特权腐败两者的治理都整体同时有效,并最终也一定能因此而改变社会风气。


比如,针对我国公款大吃大喝问题,有人对重典寄以厚望,以为严刑峻法才是灵丹妙药,实则大谬不然。“严刑重典”惩治公款吃喝之风是治标不治本,根本的问题是权力运行的制度和规则。权力腐败是个整体,公款大吃大喝只不过是权力腐败冰山一角,仅治理此,从长远看不太乐观。尽管公款吃请之风如今得到明显遏制,但更可能或更担心的则恐怕是“道高一尺,魔高一丈”。只要权力运行的制度和规则不变,权力的腐败值就是一个常数,不廉政减少的同时,不勤政则会增加。当前,不仅对政治效率危害更大的懒政怠政消极腐败行为明显增加,而且相对应的积极腐败行为之方式手段则朝更加隐蔽巧妙的方向发展,其被暴露的几率变小,出现了查处的难度变大等新情况、新问题。目前,就已经出现了不少这类案例,预计今后还会有更多更典型的这类案例不断产生。


曾有西方学者研究得出,因为腐败会增加官员收入,从而提高官员的激励(Leff,1964);而反腐败则会减少官员的收入,从而降低他们的努力水平(Aidt,2003)。但这其中还有一个必要前提是,他们缺乏正常合理的激励机制,而权力道德化下正是这种情形,即权力道德化下的反腐败会使政治效率降低。如中国人民大学经济学院教授聂辉华、李琛收集了2011-2014年各省的经济增长和反腐败数据,以各省每年GDP的增长率来度量经济增长,以各省当年查处的副厅级以上贪官度量反腐败力度,结果发现各省的经济增长速度和反腐败力度是负相关的。【7】总之,只要权力道德化这一根源没有消除,尽管不廉政的积极性腐败会向减少变化,但在政治效率上却不会得到明显提高。若非从改革宏观权力运行制度上治本,确立起一种权力优越、制约和竞争三位一体缺一不可的新权力配置架构,从长远根本而不是暂时表面、全部整体而不是某些局部来看,不勤政的消极性腐败程度不会变小,仍然会不以人们的意志为转移地继续发展,这是一种十分令人担忧的趋势,值得我们高度警惕。


(二)必须高度重视对不勤政的消极性腐败以及侵犯群众利益之类积极特权的治理


反特权腐败具体规则从某种意义上讲,是一种权力者行为的“负面清单”。其正如人们常说法律(正式规则)所不禁止的就是自由的,只受道德(非正式规则)的软约束。这种权力者行为“负面清单”,不仅存在对深层隐蔽性的特权腐败行为难以凑效的问题,对不勤政不作为之类消极腐败以及“合法伤害权”(吴思,2001)之类积极特权(权力优越越位)则更是鞭长莫及。且与积极腐败和消极特权相比,其在现实中更为普遍常见,对社会的危害也更为恶劣严重。如权力缺位不作为,即是黑社会或黑恶势力产生的重要原因。消极腐败还与积极腐败密切联系,正是它制造了权力寻租的社会环境气候,于中极易滋生公权力私用的各种特权腐败行为。因为若公众处处时时得不到有效的基本公共服务,则时时处处都埋下了权力寻租的种子与诱惑,令权力者和非权力者都“无可奈何”。


以致我们在现实生活中不找个熟人,寻些门路,拉点关系,哪里还办得成事?如常常是这样的情形:国人生活中存在大量求人的事,生老病死都要求人,生育了生得好要求人,患病了治得好要求人,上学了学得好要求人,毕业了找工作要求人,工作了想调动要求人,晋级了想升迁要求人,最后到死了想去好也要求人,不一而足。若为了捍卫道德和尊严不从俗,你的事就可能办不成,甚至会碰得头破血流。所以,习近平总书记2014年1月7日在中央政法工作会议上讲了这样一段话:“过去讲‘有理走遍天下’,现在有理的也到处找人。这从另一角度说明,老百姓要办点事多么不易,不打点打点,不融通融通,不意思意思,就办不成事!这种现象一定要扭转过来!”【8】


其实,相对基层老百姓来说,权力者不作为更为普遍,危害也更加巨大,影响还更加恶劣、更加直接。如危害公众的食品安全问题:地沟油充斥全国中小餐馆,工业盐冒充食盐,含硫酸铝钾的泡打粉制作包子,甲醛浸泡毛肚,硫磺熏烤辣椒……总之,各种各样的劣质有害有毒食品,还有食品生产中千奇百怪的造假等,出现这些极大地损害着中国公众利益甚至身体健康的现象,各级政府及质量技术监督、工商管理部门的不作为难辞其咎。尽管公共传媒多年来一直向公众传授着识别假劣的本领,但要让普通民众在购买吃、穿、用的每一件商品上都具有专家般的鉴别能力,简直就是奢望,也是何其的可悲。


不久前,笔者实地考察了一中部省份某县后,发现反腐败给社会究竟带来哪些变化应实实在在体验一下老百姓的生活:是上学不难了?还是看病不难了?或者说找工作不难了?现在不求人那件事能办痛快了?贫富差距、环境污染、权力腐败从根本上发生了变化吗?除开公款吃喝、公车私用现象有所明显改变外,在其它方面,如民生保障、市场秩序、生态环境、医疗卫生、三农问题、社会治安、食品安全等上,形势依然严峻。党政机关公务人员仍普遍“游手好闲”,工作轻松惬意,甚至“门难进,脸难看,事难办”。部分领导及干部还开始暗地里私下产生某些不满。如中央国家机关贯彻执行中央八项规定监督检查工作会议即指出,存在“对改进作风的要求明里不反对,心里不认同,甚至因纪律收紧而抱怨为官不易,思想有抵触”的情况。【9】


强力反腐下绝大多数官员虽不敢再顶风作案,但你无法通过这一方式驱使官员勤政。似乎应考虑提高官员的基础待遇,待遇太低连体面尊严都困难,何来的工作积极性?说实在点,他们就没有为民请命的激情。如给纪检部门人员多增加待遇和精神上的支持力度,让他们不惧怕各种压力和恐吓。现在出现了这样一种情况:腐败是有所收敛了,但工作也不做了,到处推诿扯皮。如果反腐败不能促进官员勤政,民众依然会怨声载道。虽然中央上面反腐力度不断加大,但是,老百姓并没有看到基层的政府和官员对于老百姓的态度有什么改变,老百姓解决问题仍然很难。究其原因,还是官员的升降去留与老百姓一点关系没有,仍然是由上级领导决定的缘故。只有选举,才能把官员和人民群众制度性、利益性地密切联系起来。如果以后各地官员的升降去留由老百姓直接投票决定的话,官员的作风和权威便会明显改善。


当下的反腐败治标实践与笔者上个世纪九十年代初两篇文章中提出的观点及建议如出一辙,但这正是我们上个世纪九十年代中期就察觉发现并开始走出来的权力道德化死胡同。【10】其实际效果与人民的期盼还相差很远,便不足为奇。在老百姓看来,听到的、看到的种种腐败现象照样存在和大大小小的许多贪官还在逍遥法外,官员作风也没见有什么根本改变!苍蝇至多只是现在不公开飞,改成暗地爬而已。地方基层的干部认为,天高皇帝远中央管不到他们,还在不断的伤害着老百姓的切身利益,使老百姓的反腐败获得感大打折扣。


(三)反特权腐败必须解决政治效率问题


由于众所周知的原因,现有的腐败存量非常大,特别是地方基层腐败面更广,苍蝇蚊子数量庞大,就连小办事员都要吃黑钱,不通过优化宏观权力运行制度来解决政治效率问题,怎么打击得过来?所以,仍有不少存量腐败者还很得势,在相互包庇与掩护。这些人不敢公开抵制中央,只是行为更加隐蔽。消极怠工属于政治社会学里的“软抵抗”范畴,是力量相对弱的一方最常用、代价较小的反抗手段。现行政治治理体制下,中国的官员尽管在中央面前,是相对弱的一方,“软抵抗”才是他们最方便的武器。但在民众面前,官员却是相对强的一方,从来霸气得很。


比如,中共历史上1951年年底发动的“三反运动”:反贪污、反浪费、反官僚。当时中共刚取得全国政权,掌控了大量的新资源后,马上就面临着大批干部迅速贪污腐败的情况,“三反”于是成为不得不下的猛药。可惜它是非常短命的,只操作到1952年1月下旬就突然转移目标了,从主要打击党内的腐败分子,变成主要打击党外的“剥削阶级分子”。【11】此中极为深刻的个中缘由归结为一点即是,新政权的运作,靠的是各级干部。当时我们党刚刚执政经验不足,还没有找到一种和平建设时期能使干部既廉政又勤政的正确途径。


现在中央轰轰烈烈的打虎现象值得人们思考!为什么只有中纪委在全力以赴、风风火火?地方纪委却大部分按兵不动或装模作样!市级以下的反腐是死水微澜,偶有涟漪荡漾。尽管反腐败电视报纸上轰轰烈烈,人们身边却安安静静。地方基层反腐败轻飘飘,几乎是走过场。其实,能够让老百姓最直接感受到的是基层干部,基层才是离广大人民群众最近的。基层群众急盼反腐向县乡村延伸,必须从宏观制度层面上形成对各级纪委履行职责的激励与监督,防止打虎拍蝇者变成老虎苍蝇。


所以,瞅着苍蝇蚊子们种种耀武扬威的情形,群众心里那个痛啊、恨啊和无语无奈。而地方基层纪委书记,多沦为附庸于一把手的闲职,缺乏打“苍蝇”、“蚊子”、“老鼠”的动力、胆略和本事。甚至纪委内部本身就存在很多腐败现象,怕查了别人殃及自己。权力天然优越和必须制约与必然竞争都是合理正常的,强力抑制之下于勤政廉政而言,不能不适得其反。宏观权力运行制度作为一种既定的客观环境条件,或可以促进公权力者的主观能动性发挥,或会成为公权力者主观能动性发挥的障碍。下一步若非改革地方宏观权力运行制度,形成一种科学公平的利益激励机制,即使一直能按目前的高压态势保持下去,多年以后地方政治治理的状况也十分堪忧,如许多社会问题,包括社会治安、黑恶势力、食品安全、道德滑坡等,其不会发生实质性的改变。


三、反特权腐败全面治本需要制度与规则相辅相成


(一)加快改革完善全面从严治党反特权腐败制度体系


总而言之,很多时候反对特权腐败的许多具体规则我们都有,但是却事倍功半甚至失效。其个中原因正是因为权力运行的宏观制度设计存在缺陷,有待改革完善。宏观制度与具体规则相比为本为体,具体规则属末属用。若宏观制度不科学公平,再理想的反特权腐败具体规则也会落空,都有可能形同虚设,或不能发挥其应有的反特权腐败功能。反过来,虽然科学公平的宏观制度确立了,如果具体规则建设没有跟上,失去了优良的具体规则配套,也会影响到宏观制度的具体实现,再美好的宏观制度也只能徒有其名;那么特权腐败也会照样泛滥盛行,进而又腐蚀宏观制度。不过,宏观制度具有对全局定性的功能,在一种好的宏观制度下,具体规则“事半功倍”,只能使它好得多一点或少一点;反之,一种坏的宏观制度下,具体规则“事倍功半”,只能使它坏得少一点或多一点。


因此,中国目前全面从严治党反特权腐败正面临权力运行宏观制度转型的机遇与挑战。当前,既要用具体规则继续对特权腐败迎头痛击,更必须进一步推进宏观制度建设,对特权腐败釜底抽薪。简而言之,一不是以道德为本,二不是以规则为本,而是要以制度(利益机制)为本。如果宏观制度为反特权腐败创造了一个科学公平的环境基础,加上再及时推进反特权腐败具体规则建设,具体规则与宏观制度之间就会相互促进,形成一个巩固与完善有效的全面从严治党反特权腐败制度体系。


(二)政治制度改革是完全可控的


行文至此,顺便不能不一提,有些人总爱危言耸听政治制度改革是“开弓没有回头箭”,一旦启动便不可逆转。其实,不但具体规则层次的政治制度改革完全可逆;比如,借鉴中国历史传统所重新实行的异地为官“回避制度”和监督下属地方官员的“巡视制度”,就随时可能削弱或废止。历史上著名的“王安石改革”和“戊戌变法”,更是具体规则层次的政治制度改革可逆家喻户晓之实证。


即使是宏观制度层次的政治制度改革,只要不是“休克疗法”式地激进,像前苏联戈尔巴乔夫那样幼稚不成熟地所作所为,使宏观制度180度急转弯既成事实后自动运行;循序渐进式的“摸着石头过河”,改革尝试在正式上升成为宏观制度能自动运行之前,就仍完全是可以进退自如地掌控。当今类似于中国传统科举制改进版的干部人事制度改革“公开选拔领导干部”尝试,至今已开展达30多年了,由于实践中不断暴露出种种局限以至弊端,如高分低能现象、难以激励实干型人才等;所以一直停留在具体规则层次,没能跟中国古代科举制一样,上升正式成为与权力委任制平行的宏观制度。


相反,产生于1980年代初期的后备干部制度,当时主要是为了解决迫在眉睫的新老干部正常交替问题。其到现在虽早已顺利完成了新老干部交替的历史任务,并在实施过程中一些负面问题也越来越突出,却仍不为普通人所知的被制度化固定下来。这些现实的活例证明宏观制度或具体规则的政治改革都完全是可控的,当局能根据实践反馈的信息甚至主观意志做出选择。当然,对于这种改进版的权力科举制我们实在不应求全责备,现行的干部委任制及其配套的后备干部制度不同样存在种种局限乃至更弊端多多吗?


(三)各种现行权力宏观制度应相互取长补短


俗话说“金无赤足,人无完人”,一种宏观制度也当如此。权力委任制、权力考任制、权力选任制,这三种权力资源配置基本方式都各自“尺有所短,寸有所长”,关键是要“用其所长,避其所短”。我们认为于提升到宏观制度层次上而言,三者中权力选任制最急待通过改革完善使之名符其实,权力考任制次之,权力委任制则最为落实到位却也暴露出问题最多。窃以为权力资源配置基本方式架构应以权力选任制为主,权力委任制和权力考任制为辅。即政务官实行真正的选任制,根据信息对称原则间接或直接选举。政务官是政治家,通过选举和组阁向社会开放。而政务官班子组阁实行彻底的委任制,以对政务官负责。使之与责任制相互配套制约,确保形成能够支持权力者进行有效决策和政策实施的执政团队。“一道篱笆三个桩,一个好汉三个帮”,权力者个人的力量是微弱的,即使权力优越身居要职,也必须要建立起自己的班子,方能权力运转自如,做成想做之事。


业务官实行改进的考任制,即所谓“凡进必考”,根据年资和业绩晋升,使之能在政治上保持中立,并分文官、选官、法官、检察官、警官、军官各自的考试内容与方式不同。其中对军官而言,战时战场就是考场,平时演习则是考试。军队人事只须其有残酷甚至你死我活的战场竞争利益机制作保障!人竞天择,优胜劣汰,适者生存;谁也不会、也不敢视自己的生死存亡为儿戏。否则,自有自然法则教育你。此外,对权力者的幕僚及其工作中所需要的一些特殊人才,则可以实行更为灵活机动的权力者个人负责的聘用制。其实在许多国家,文官系统需要的专家就直接可以从社会聘用或招考,不受到各种限制。若此,便为全面从严治党保证国家治理的长治久安,奠定了科学的权力资源配置宏观制度基础。


四、反特权腐败全面治本的政治制度改革构想


(一)进行权力选任制的改革创新试点


早在2010年9月1日,习近平出席中央党校秋季学期开学典礼时就指出:“马克思主义权力观,概括起来是两句话:权为民所赋,权为民所用。”【12】他还强调要“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善。”【13】毋庸讳言,这些正是科学改革我们政治治理选人用人机制缺陷的“画龙点睛”之笔。对此,有人可能会有疑问,此种改革于法无据,如何解决?这完全可以用试验的方式来化解。政治改革必须先做试验,突破一点,再行推广,这样才可以稳步前进。任何事情都是可以先试验,如果试验成功,就落实成法律;如果不成功,因为是试验,则还有挽回调整的余地。如当前在一些省市开展设立监察委员会的国家监察体制改革试点,就涉及到有关法律的适用问题,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》,为此对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款的暂时调整或者暂时停止适用作出了规定。我们谨建议中央尽快作出决策,选择几个地方市县和几家国有大中型企业及几所国有大中专院校进行权力选任制的改革创新试点,诚心诚意从改革政治治理选人用人机制做起,及时从宏观权力运行制度的层面上推进全面从严治党,如邓小平所说“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”,【14】以从根本上有效遏制特权腐败现象。


1.着眼于形成不易腐的权力优越机制、不敢腐的权力制约机制和不能腐的权力竞争机制,经过充分论证,设计出一套详尽具体的政治治理选人用人机制改革方案。其包括政务官权力竞争制度、政务官组阁委任制度、公务员合理薪酬待遇制度、政务信息公开制度、舆论监督自由制度、举报保护奖励制度以及反腐败机构独立自主享有充分授权与资源保障制度等。然后,循序渐进以点带面,先在局部进行试验,取得成功经验后再逐步推广。而且,任何一个理论学说若真正具体实践起来,技术性细节尚复杂着呢!但政治家和群众或许会更有经验,且一定是在实践中逐渐探索完善。政治实践过程中就会发育出一些基本规则。比如,选举需要年龄、文化程度、工作经验这些技术性的条件。再如,竞选什么可以争论,什么不可以争论、什么可以做,什么不可以做,等等。这些前提就成为民主的边界与约束条件。


2.具体操作以县为例:第一,建立物化形态的政治市场。每个县建立一个选举中心,每个乡镇建立一个选举站,并配备相应的专职人员,负责政治市场交易的正常管理,其性质类似证券市场的管理,如为选民办理投票交易手续、及时公布政治市场交易信息等。制定完善规范的政治市场交易规则,每五年为一选举周期,第五年12月31日为选举截止日期,胜者任期一届五年。五年任期内动态接受选举得票率的制约,若另有候选人得票超过50%或其得票降至25%以下且另有候选人超过其则下台换人。候选人须征集到一定数量选民的推举或党派团体组织推荐,并经确认、登记、公布取得候选人资格后,方可进行竞选活动。选民也须经确认、登记、公布取得选民资格后,才能领取选票,进行选举。选民可以根据自主意愿在候选人中任选一名或弃权谁都不选,但不能选非候选人。选民投票后应获得一张相应的选举发票作为交易凭证,日后还可以根据情况变化或自己意愿变化随时改选他人而将原选举发票退回作废,也可随时退回选票弃权,但都应交纳少量的手续费。印制统一正规的选票与选举发票,其应与货币一样具有防伪功能。


第二,建立适应市场政治要求的现代行政组织制度,凡是直接向公众提供公共产品的国家权力部门行政首长、司法首长和立法官员都必须经选举产生。以县为例,包括县长、县人大主任、县法院院长、县检察院检察长,以及基本能直接向公众提供公共产品服务的某些局之局长(如公安局、教育局、卫生局、工商行政管理和质量技术监督局……)、县人大代表(专职)、村民委员会主任(居民委员会主任)七类,每位选民将持有十几张选票。传统的单选制只考虑选民首选的意愿,而完全忽略选民非首选的意愿,这是技术上的缺陷使得“民主自由不到位”,应实行更精确也更民主自由的多选制,即让选民给各个候选人排序的选举制度:举例有n个候选人,选民投票时给n个候选人排序,末位记0分、倒数二记1分、倒数三记2分……余类推,所有选票中各个候选人的得分加总计分。各地已在任者其政绩考评也主要由所在治所选民投票得分高低决定,将相互之间的比较作为最重要的升迁依据,以形成市场政治竞争。


第三,要选举严格法治化,从具体操作上杜绝金钱、权势及权术介入选举。修改完善现行《选举法》,具体规范选民投票选举与候选人竞选之间的交易行为。其中一个重要方面的内容,是像体育竞技那样规定候选人竞选的一些必选动作,如刊登竞选广告、发表竞选演讲、举行竞选辩论、现场竞选质询等。充分利用电视、网络这些现代信息平台展示自我或评论对手,来相互竞争和监督以及与选民互动,让所有的候选人在同一时间空间完全平等的条件下自由竞争,接受广大选民的选择,且所需经费全部由国家财政提供。至于候选人的一些竞选自选动作,只能仅限于法律规定允许的范围。如候选人直接到基层中去联系选民,宣传介绍自己的政治主张,直接为选民办事服务,展示自己的政治道德与才干。但不得违反法律,弄虚作假,造谣诽谤,假公济私,贿赂许愿等。


第四,为执行《选举法》,新制定一部专门的《选官法》,规定设立专门的选举机构选举委员会,国家设立中央选举委员会,省及直辖市和县及省辖市设立地方选举委员会。选举委员会实行委员制,委员属与立法、行政、司法三大类国家公务员政务官平行的第四大类选政国家公务员政务官,由同级人民政协会议的社会各阶层精英通过协商民主产生,不实行竞选;其业务人员则为与文官、法官、检察官、警官四大类国家公务员业务官平行的第五大类选官国家公务员业务官。两者负责依照《选官法》和《选举法》,对市场政治的民主选举进行法治管理,也即实施选政法治。应禁止任何违背国家、民族长远根本利益与明显有失公平、正义的竞争行为。政治中的许多正义性问题根本无法通过投票来解决,正如罗尔斯所认为那样,政治在很多情况下事关正义而非功利性的利益聚合,利益偏好之下事关正义的政治问题只能由法治来判断是与非。甘肃康乐县景古镇阿姑村28岁的母亲杨改兰,2016年8月26日因生活多艰杀死4个孩子后服毒自杀这一震惊全国的案件即典型例证:杨家2013年也曾享受过低保,可到了2014年,新政策需要用村民投票方式决定是否享受低保,在由村民代表、村支部、村委会和村监委会召开商议低保资格的会议时,30多名参会者关于低保资格的提议中取消了他家的低保资格。文官、选官、法官、检察官、警官五大类国家公务员业务官及军队军官要在政治中保持中立,维护法治,而不能卷入国家的政治生活直接参与其中。不仅要用法治防止金钱、权势左右选举,又要防止民粹主义左右选举。


但以往有人过于或片面地强调和注意政治分配性权力,如王沪宁说过:“原则而论,政治体系基本任务是再分配资源,满足社会的种种利益要求。”【15】也有人认为实现社会流动、身份改变、财富增加、关系变化这些变化一般有两条途径:“一条是经济途径,即赋予人们追求财富与地位的合法权利,激发人们生产经营的积极性,此为‘生产性激励’;另一条是政治途径,即社会群体通过政治参与甚至政治斗争来获取政治权力,进而对社会资源进行再分配,此为‘分配性激励’。”【16】实际上按其功利性,国家权力可区分为生产性权力(提供各种公共服务或曰做“蛋糕”)和分配性权力(分配公共资源,协调各种利益要求,确定公共服务的受益群体,受益程度,受益条件等,或曰分“蛋糕”)。且我们以为,前者之功能更为重要,权力者履职中要把绝大部分精力与时间花在这上面是现代国家治理的题中应有之义。权力者只能用勤政(提高公共服务效率)和廉政(提高道德修养水平)来争取选票,而非凭政治权术(偏心不公正地分配利益)来争取选票。由集权、人治的资源分配——利益满足体制,走向民主、法治的资源分配——利益满足体制,也是现代国家治理的题中应有之义。所以,行政权不能直接分配利益,必须经由立法授权,受民主制约。如为了防止候选人一味施恩送惠、哗众取宠,有关竞选的立法中可以规定禁止此类议题。再如,确立限制选举竞争意识形态化原则,候选人之间的竞争必须限制在政策和策略及其治理技巧上,而不能涉及制度主义之争。综上所述,一言以蔽之,即选票货币化、选务法治化和选举市场化。用民主选举作游戏规则来配置国家基层权力资源,不论党内还是党外人士,都以个人的身份自由、平等竞争。党组织的最主要职责,将是吸纳社会各界优秀人才和培养、选拔、推荐、组织、支持德才兼备的优秀党员候选人参加竞选,与其他非党候选人竞争,赢得选举胜利。


(二)把握意识形态的正确政治方向


为此,我们应逐步转变旧的权力道德化观念,形成新的权力客观化舆论宣传导向,以为上述政治改革服务。在意识形态上必须全面否定权力道德化,名正言顺地承认权力优越与权力竞争。权力道德化哲学上的错误是本末倒置以德为本,实质上降低了对权力者的素质要求,衡量官员的标准道德化的以德为本,官员就只要不贪便是好官。而客观规律是利益决定道德,实际中必须以利益为本,不贪仅是为官之底线,“能干事,干好事”才是为官胜任与否的核心标准。廉仅需要道德,勤则需要道德还加能力,后者比前者更经常更难做到。权力者肩负着重大职责,最大的道德是“吃苦在前”,不“吃苦在前”是一种最大的腐败。政治效率不高,国家治理不佳,在暗流汹涌的政治竞争中,正是内忧外患使得政权崩溃的根本原因。


总之,勤政高于、重于廉政。建议今后在报刊网络上,舆论宣传一律以利益性的勤政为主,道德性的廉政为辅。但目前我们仍在宣传提倡权力者“吃苦在前,享受在后”,甚至“毫不利己,专门利人”。 笔者以为应摒弃这种无病呻吟的不科学提法,改成“一不怕苦,二不怕死”、“吃苦在前,身先士卒”,以及“克己奉公,努力奉献”这些充满阳刚血性之气的提法,更有用和切合实际。即不是斤斤计较,付出一分劳动就要一分回报,而是贡献大于索取,奉献脑力、体力,必要时甚至可以为国家和人民的利益献出青春、生命。思想美德教育我们尽可以去刻意组织、提倡,但应把握意识形态的正确政治方向,不能让其本末倒置的喧宾夺主以利益机制为导向的改革核心主流意识形态。否则,就成了道德政治文化的一统天下,任何以利益机制为导向的改革都会遇到极大的舆论阻力。


如在2016凤凰国际论坛上,清华大学中国与世界经济研究中心主任、经济管理学院教授李稻葵作主旨发言时主张:“要建立清新的政府企业关系,又要清廉,又要经济发展,这个目标非常重要,但是很难做到。我的理解,到目前我们只干了一件事儿,就是古典的论述《大学》里说的正心诚意,只是反复的告诉地方官员,一定要讲理想,一定要正心诚意,一定不能要发财,讲的是理想,用党纪约束地方的官员。但是我想仅仅是正心诚意还不够,还得要有制度的变迁,要把真正有为的、有清廉作风的官员通过制度提拔上来。同时这部分的政府领导的生活待遇必须提高,不能走过去的老路。不能仅仅依赖觉悟,还必须制度上要创新。要保证这部分人在社会上是一群不仅有觉悟,而且有能力,有干劲的一批人,如果仅仅是正心诚意的话恐怕难以持续。”【17】但这一下却捅了“马蜂窝”,结果立刻招来质疑声、反对声以致叫骂声一片。可是,在权力道德化的政治文化环境中,这正是再正常不过的舆论,反之倒不正常了。这再次证明了我们的观点:反特权腐败的必要前提是重新审视传统的道德政治文化,确立新的权力价值观念,其包括权力优越、权力制约和权力竞争,三者缺一不可。


五、结语


党的“十八大”报告中指出:“反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。”【18】以习近平为核心的党中央全面从严治党反特权腐败,先治标立信,可谓是快、准、狠。然而,实现全面从严治党关键在全面治本,通过治标建立起来的信心与权威,会随着时间的推移而效应递减,在治本上或许需要更加清晰的信号了。2014年2月17日,习近平总书记在中央党校省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调:“坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久。”【19】人是社会关系的总和,社会是人通过各种利益关系构建起来的复杂系统。调动人的积极性,需要理顺各种利益关系,这便形成了各种制度,在人和制度关系中制度的作用比人强。对于全面从严治党来说,如果制度僵化,不去理顺各种利益关系,就会扼杀人的积极性。而通过改革制度科学合理地将利益关系理顺,人的积极性就会充分迸发出来。因此,当前全面从严治党,亟待坚决破除现有体制的弊端。机不可失,时不再来,应一鼓作气乘势而上,再接再励进行宏观权力运行制度改革治本。当前尤需我们卧薪尝胆,埋头苦干,把我们党、我们国家自己的事情办好,中华民族的伟大复兴与统一就一定指日可待!



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[19]坚定制度自信要不断革除体制机制弊端[N]. 新华社每日电讯,2014-02-18



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