刘尚希:构建大国财政,应从转变观念开始

选择字号:   本文共阅读 658 次 更新时间:2017-04-25 15:41:14

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刘尚希 (进入专栏)  

   谈到“大国财政”,很多人觉得这是一个新提法。其实,中国的“大国财政”已经在实际政治经济生活中发挥作用,只不过全社会对此缺乏足够的意识和认识,亟须转变观念。

   过去讲财政,多从一般的意义上去理解,不区分“大国”还是“小国”,但是在全球化的视角下,大国和小国财政所发挥的作用不一样,需要承担的责任也不尽相同。作为全球第二大经济体,地广人多的中国在综合实力上已经是一个大国,必须从观念上有意识地审视在全球化和区域经济一体化中大国财政的作用。没有大国财政的意识,就谈不上在国际事务中的责任和担当。

   在计划经济时期和改革开放后,无论是前三十年遭遇封锁,不得不自力更生,还是后三十年的“埋头苦干搞建设,一心一意谋发展”,财政政策都局限于国内,仍然是封闭经济下的思维。在开放经济中,财政政策不能只局限于一国来考虑。一个大国任何财政政策变化,都必然对周边国家和世界经济产生影响,国外的财政政策变化也会传导到国内。大国财政思维要突破“国内”的界限,从区域化、全球化的角度来思考问题,从更加宏观的视野去看待财政的职能和政策。

   不谋全局者,不足谋一域。要做好我们自己的事情,必须从全球着眼。财政弱小的大国难以成为真正的强国。现在的全球化,已经超越了过去的商品贸易市场,经济金融体系、劳动人口、文化思想等在全球范围内迅速扩散和传播。全局的概念正在发生变化,如果继续就中国的问题谈中国,就国内财政来谈财政,其后果必然导致思维、战略与实际情况之间的隔罅、公共政策与实际效果之间的背离。只有首先具备大国财政的意识,才能有相应的整体战略筹划,进而体现在战术执行层面。因此,大国财政并非一个抽象概念,要通过具体的国家行为来体现,让中国老百姓和全世界都感受到大国财政带来的好处。

   要理解大国财政的概念,最直接的例子是美国。在其政治、经济、社会层面中,美国财政部在许多问题上都起到了主导作用。比如中美战略经济对话,美国方面出席的是财长,对应中国出席的是副总理。按照我们传统的观念,一个财长为什么要到其他国家来对话?他难道不是管好自己国家的财政政策就可以了?但美国不这样看,他们从全球视野来看财政问题,而不仅局限于美国国内。这就是大国财政的体现。

   全世界都密切关注美国财政政策的调整,包括预算、赤字、减税等,这是由美国的经济影响力、综合实力决定的。美国是最大的发达国家,中国是最大的发展中国家,随着中国经济总量跃升世界第二,政治、文化方面的影响力也越来越大。如果还用传统眼光看财政,不仅会在国际事务上陷入被动,国内的事情也很难做好。

   在封闭的经济环境中,一心一意搞好国内建设,财政的任务就算“万事大吉”。经济开放后,国家利益不再局限于国内,国与国之间利益关系的调整,需要财政出马;防控全球风险,在全球范围内提供公共服务或公共产品,无一不与大国财政密切联系在一起。举一些现实的例子,非洲爆发埃博拉疫情,中国派出了医疗队,这背后需要财政支撑;亚丁湾海盗猖獗,威胁包括中国在内的各国航运安全,中国派出军舰护航,这关涉到财政支出;马尔代夫发生供水危机,中国海空两路进行送水,依然需要财政予以配给。这些全球性公共服务都不局限于国内,直观上很少有人把它和“财政”联系在一起,但其实都是当下正在发生的、需要用大国财政思维去进行部署安排的实际案例。

   2008 年美国金融危机爆发后,美国财政部迅速拨款救市。如果任由危机蔓延,对全球经济的破坏会更大。面对这种全球风险,国与国之间要进行协调,每个国家尤其是大型经济体的财政政策不能“一意孤行”,需要同时考虑对他国的影响。2008 年中国迅速采取了积极的财政政策,带动了整个全球经济。现在有人批评“4 万亿”政策造成国内产能严重过剩,消化起来需要时间,但如果从大国财政的角度去评价,其积极意义同样明显:这一政策阻止了当时全球经济的进一步下滑,提振了全世界的信心,中国的影响力也由此进一步扩大。尽管是歪打正着,但也起到了大国财政战略的作用。我们应当尽量地把从国内来看的“坏事”变成从全球来看的“好事”,进一步扩大中国的影响力和话语权。当前我国产能过剩,若能成功实施国防产能合作,则不只化解过剩产能,而且可大大扩展中国在全球产业链中的影响力。这需要大国财政开路,尤其在风险防范方面,需要大国财政保驾护航。

   当前中国的国际地位已经得到极大提升,无论从自身的角色,还是国际社会的要求,都理应承担更大的责任(与此同时也获得相应的权益)。正所谓“兵马未动,粮草先行”,兵马为“政”,粮草为“财”。在2013 年的APEC 会议上,中国倡导的两件大事——金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行,都与财政密切相关。在2016 年G20杭州峰会上,提出的中国方案,创新、活力、联动、包容,都需要大国财政来支撑。世界结构性改革,全球可持续增长,都离不开大国财政发力。此类国与国的双边、多边协作在传统观念看来,似乎应该是外交部的事,但这些事宜都突破了传统的外交概念。中国派出副财长专门负责此事,与相关国家协商、谈判,推动国家间的合作,实现区域经济一体化。通过设立金砖银行、亚投行等国际机构,将不同国家的资源整合在一起,通过有效合作,形成合力,化解风险,避免危机,实现各国的共同发展。在国与国的合作中,市场和政府这两只手都要发挥作用。政府这只“手”的核心就是财政。对于当前中国已经宣布实施的各项战略而言,通过“一带一路”大战略把多个国家连接起来,实现贸易、投资便利化,降低成本。在这个过程中,如何在国际范围内进行资源配置?如何让国内资本走出去?如何将PPP 等模式推广到国外,鼓励国内的私人资本跟外国政府合作,带动产品、技术出口,消化过剩产能?如何在经贸规则和技术标准方面发挥中国的更大影响力?诸如此类,都是需要从大国财政角度考虑的问题。

   在传统财政的收支问题上,同样需要大国财政思维,不能仅仅局限于国内。例如美国就采取了很多方法防止跨国公司转移资产、逃避税收。中国也面临同样的问题,2014 年曝出的“中国反避税第一大案”,中国向微软补征了8.4 亿元人民币税款。过去我们大国财政意识不强,在未来这一点必须得到转变,否则,中国的税收主权就有可能遭到侵害。

   大国财政绝不仅限于收支问题。从国内考虑,政府职能的正常发挥和有效履行,财政是基础;同样,从国际考虑,大国责任在国际上的担当,也是以财政为基础的。要让大国财政真正发挥作用,涉及对当前制度的改革。大国财政战略提出之后,要考虑的就是如何实施:如何将财政资源在全球范围内进行有效配置,为中国公民提供更多、更好、更及时的公共服务;如何加强国与国的联系、促进区域经济一体化。在这些事情中,有一些是现在才开始筹划的;还有一些事情从前是各个部门孤立地分别去做的,而如今需要我们将分散的力量整合起来,整体谋划,各部门共同行动。

   十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财政定位为国家治理的基础,这意味着财政的职能已经突破了原有的经济学框架,上升到国家的长治久安。如果有意无意地抑制财政发挥作用,国家治理就存在重大风险隐患,将变得十分脆弱,潜藏着治理危机。中国经济要进一步发展,从中等收入国家变成高收入国家,一定要和全球经济协同发展,不可能单打独斗。如前面提到的,中国搞PPP 模式、“一带一路”、基础设施互利互通等,都是国家行为,需要财政政策配套实施,这些政策同样受到国际社会的高度关注。在这种情况下,我们更应当以国际视野来认识财政,不仅让财政发挥应有的治国安邦之用,而且,应当发挥“中国财政”在全球治理中的更大作用。

   财政发挥应有的作用,并不意味着其他部门无所作为。大国财政所需要的体制调整,本质上是一个配合与协调问题。政府公共部门要进行合理分工,进而提高效率。最近几年,有中国公民的生命财产在诸如利比亚等国家遭遇危险,国家承担救护责任,及时撤退海外公民,给老百姓留下了很好的印象。但老百姓只看到了“国家出马”,并不清楚背后的财政运作机制。在这些事情的具体实施过程中,需要总揽全局。比如,救援遭遇海外政局动荡的中国公民,调动国防向马尔代夫紧急供水等,这些财政支出是否总在“一事一议”?哪些事情该中央议?哪些事情该地方议?是否应该建立一种机制?要建立机制,就需要事先有战略考虑,再转变为可操作的政策,然后在预算中相应体现,并通过法律去监管执行。

   这也正是国家治理水平的体现。大国财政应当有能力从战略层面进行一揽子的考虑,有制度安排,有法律,有程序。一旦发生事情就启动相应程序,有条不紊地去做,不需要手忙脚乱。如果每件事都临时抱佛脚,不仅严重影响效率,也会导致一些做法的效果相互抵消。

   大国伐谋。大国治理需要大国财政思维,大国财政需为有效实现大国治理发挥基础性作用,并上升到全球治理发挥世界性作用,成为撬动人类文明进步的有力杠杆。这是时势赋予我们的责任和任务。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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