郑永年:检视中国的制度进步

选择字号:   本文共阅读 1892 次 更新时间:2017-02-14 08:50:58

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郑永年 (进入专栏)  

  

   就制度建设而言,中共十八届三中全会和四中全会出台的改革文件,无疑是中国改革开放以来最具有方向性的。无论就社会主义的市场经济,还是政治上的法治建设,两个文件不仅明确了制度发展的方向,也勾画出制度建设的具体轮廓。但一到执行领域,情况并不令人满意,而且在有些领域似乎正在失去方向。

   很多年来,中国各级政府习惯于抓工程建设、国内生产总值(GDP)增长、意识形态工作,而对制度建设缺少经验。对一些党政官员来说,衡量他们成绩的,是诸如GDP增长那样可以加以量化的指标,而非制度建设。

   从另一个角度来看,中国也一直没有确立以制度建设来衡量进步的标准。这或许是因为制度建设需要很长的时间,才能看到结果,不能以急功近利方式来进行。一些党政干部因此对制度建设没有多大的积极性。实际上,制度是人类文明的积累。对任何国家尤其是对发展中国家来说,制度建设是一切,所有其他方面的进步必须以制度的进步来衡量。尽管制度是人确立的,但制度比人更可靠;从历史上看,制度更是衡量政治人物政治遗产的最重要标准。制度化因此也是社会科学和政策研究界的永恒课题。

   制度建设永远不会终结,包括民主制度。美籍日裔学者法兰西斯·福山曾言,美国制度高度制度化,甚至是过度制度化,导致没有伸缩性。但其实不然,制度很容易遭人忽视甚至破坏。特朗普当选总统以来,福山不再持这样的观点,他甚至认为美国的制度正在失败或已经失败。

   特朗普基本上把整个建制搁在一边,自己搞一套制度来运作。其后果正在显现出来,给整个社会带来了巨大的不确定性。再者,如果类似于特朗普那样的黑天鹅,飞进一个制度化不高或没有制度的国家,那么会产生什么样的结果?

   福山也曾经拿中国和美国作比较,认为如果说美国过度制度化,那么中国制度化则远远不足。制度化不足也一直是西方担忧中国的不确定性的主要根源。但实践上并非如此,正是被西方视为是具有最大不确定性的中国,自改革开放以来呈现出高度的确定性,而中国所具有的这种确定性,是改革开放以来的制度建设作保障的。

   改革开放以来,中国最主要的进步是制度上的进步。西方说中国制度建设低水平,不确定性高。这不仅仅是因为西方人对中国制度进步的认识不足,也是因为中国方面的原因。如上所述,中国本身也忽视了以制度建设来衡量国家的进步。

   自从中国近代传统王朝国家被西方一而再、再而三打败之后,中国的数代精英一直在寻找合适中国现实的制度建设。从晚清到孙中山再到国民党,期间因为内外部因素,制度建设经历了诸多失败。直到1949年中华人民共和国成立之后,中国才开始了没有外力干预的内部制度建设。

   毛泽东制度建设有功

   毛泽东一代的政治功劳,不仅仅在于他们统一了国家,更是确立了中国政治制度的基本构架。今天中国运作的政治体制是毛泽东一代确立起来的。毛泽东的功劳是制度建设,而不是今天左派或极左派所说的,诸如“阶级斗争”“文革”“取消市场经济”“消灭资产阶级”等。

   这些作为理想,毛泽东努力追求过,但没有在当时得到好的结果,也没有留下好的遗产。或者说,毛泽东思想中那些被左派追捧的部分,从来就没有在实践过程中实现过,而只是作为理想而存在。因此,只有到了困难时期,人们才会去怀念毛泽东;形势一好,人们(不管左派还是右派)就忘了他。

   邓小平时代的制度进步尤其显著。毛泽东时代,各种社会政治运动对毛泽东自己确立起来的制度,造成了巨大的冲击和破坏。邓小平一代经历了那个动荡的时代,因此把制度建设置于头等重要的位置。修改宪法、法制建设、领导干部任期制、年龄限制、集体领导体制、干部任用制度、基层治理等,今天我们所看到的制度,都是在邓小平时代确立起来的。

   这也是邓小平的遗产持久影响力的制度保障。直到现在为止,人们可以讨论如何进一步改革或改进这些制度,但没有人可以轻易否定和取消这些制度。这些制度一旦被党政官员和大众所接受,便具有了自我生存能力。

   邓小平之后,上世纪90年代,中国在制度建设上又有很大的进步。为了加入诸如世界贸易组织等国际组织,中国实行了“接轨”政策,即通过改革自身的制度,在制度层面和国际标准接轨。进步尤其表现在经济方面,整个社会主义市场经济的制度构架,就是这个时期所确立的。同时,在政治上,1997年中共十五大把当时全国人大常委会委员长乔石力主的“法治”写入党和政府的文件,并把“法治”确立为政治制度建设的目标。

   就经济发展而言,胡锦涛和温家宝时代成就很大。在这期间,中国的GDP翻了一倍。这个时期的经济增长,可以说是前一个时期制度建设的红利。同时,胡温时代也继续进行前一个时期已经开始的制度建设。不过,这个时期最具有意义的制度建设发生在社会领域。这是必然。1990年代主要议程是经济发展,社会领域不仅建设不足,而且遭到很大的破坏。

   社会体制建设和社会政策是胡温时期开始的,包括普惠性的低保、社会保障等。不过,在政治方面,这个时期制度建设不足。法治建设不仅没有进步,反而被新出现的“维稳系统”的阴影所笼罩。2008年世界性金融危机发生后,政府更是把精力投入到对付危机,而非制度改革。如果没有“维稳系统”的出现和2008年金融危机这两件事情,这会是个非常令人怀念的时代。

   对制度建设的规划,中共十八大是一个重要的转折时期。十八大之后高层所提出的“四个全面”,即“全面实现小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”和“全面从严治党”,除了第一个“全面”是关于经济发展之外,都是关乎制度建设的。

   1980年代中期,中共曾经设想全面的改革计划,协调经济改革和政治改革的关系。但1989年六四事件之后,改革不再具有全面性,而是有重点的局部突破。也就是说,十八大之前的诸多制度改革大都是局部和零星的,没有系统性。

   正如“四个全面”所示,十八大以来改革的最主要特点就是“全面”,“全面”就是“系统”。十八大三中全会所通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是对“社会主义市场经济”的制度细化,四中全会所通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,可以说是系统的政治改革计划(尽管没有使用政治改革的概念),而六中全会所通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个文件,则是对执政党本身的系统改革计划。

   为制度建设提供条件

   尽管外界关切的焦点在于中国轰轰烈烈的反腐败运动和经济的新常态,但如果站在未来的立场来看,十八大以来最主要的进步也在制度。甚至可以说,无论是大规模的反腐败运动还是经济新常态,都是为其他方面的制度建设提供环境和条件。当GDP主义盛行的时候,制度建设很难提上议事日程;同样,当腐败盛行的时候,政治体制和执政党本身的体制建设,很难提到议事日程上来。

   就拿最为棘手和敏感的法治领域来说,制度进步也是明显的。正如前面所说,中共十五大就正式提出了“法治”的概念,但在此后的很长时间里,并没有转化成为制度建设。在有些时候,出现停顿甚至倒退现象(例如维稳系统的正式确立)。在中国的政治背景中,法治的困难在于党和法之间的关联。

   西方和中国本身的很多人认为法治必然和多党制联系起来,或者说,一党统治下很难实现法治。当然,这个假设并不符合经验,因为很多一党独大的体制,例如日本和新加坡都发展出了健全的法治体制。

   十八大之后,中国也开始从制度层面积极探索法治建设。在司法层面,这些努力包括建立跨区域法院、巡回法庭、司法专业主义、领导干部干预司法终身问责制等。这些制度设计至少要达到两个目标,即领导人不得随意干预司法和司法的相对独立,尤其是要消除历史上一直盛行的司法地方主义。

   在反腐败方面,在短短的几年时间里,已经从制度层面消除了机构和权力过于分散、部门主义和地方主义(自己的腐败自己反)丛生等现象,把权力集中在中纪委手中,中央各部委、省政府的腐败案件由中纪委直接来处理。在这一步完成之后,又开始了第二步,即建立国家监察委员会。

   监察委建设至少有几个主要目的。第一,通过整合和协调中纪委和监察委,把党的政治权力转化成为国家权力。第二,有效制衡政府的行政权力。从前监察部分是政府的一个部分,这就为反政府部门的腐败制造了困难,如果不是使得反腐败成为不可能的话。现在监察委的权力来自于全国人大,而非政府。这使得监察委具有了独立于行政部门的权力。实际上,监察权的设计类似于早期孙中山所设想的“五权宪法”中的监察权。

   第三,反腐败的效率。监察委整合了从前分散于各个部门的相关权力(即行政监察、预防腐败和监察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等机构),这减少了部门主义和地方主义,使得监察和反腐败更加有效。

   制度进步并不表明中国的制度建设已经完成。在很多方面,例如如何处理核心与党内民主、核心与集体领导之间的制度关系、党内民主与社会民主之间的关系、党的领导和法治之间的关系等,都存在着巨大的空间,需要进一步的探索。同时,任何一项制度建设也不是可以一蹴而就的。

   在制度建设过程中,也会有反复。在一些领域,制度建设往往迁就于意识形态和政治上的考量。制度建设是人来执行的,在执行过程中,执行者往往失去制度建设的大局观,而让局部利益观占据主导地位。

   不管如何,制度建设的大方向是明确的。中国人常说,“铁打的营盘,流水的兵”。制度就是营盘,而官员和老百姓都是生活在制度之下的兵。一个政权的生命力之所在,就在于不断的制度建设和更新。由此而言,任何一个领导人或领导层的历史遗产,就是他们所塑造的制度。没有制度建设,就没有持久的遗产。

   作者是新加坡国立大学东亚研究所所长,来源:联合早报

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学友讨论

zbwt9y 2017-02-27 20:20:03

  砖家,公开发表的文章应该经得起质疑。

zbwt9y 2017-02-26 21:33:25

  特朗普上台之后,美国很好的给中国上了两课,什么叫司法独立,什么叫新闻自由。

老崔骨子 2017-02-19 08:03:22

  搞错了,不能阅读是因为没有登录,前面我发的内容收回。

老崔骨子 2017-02-19 07:56:38

  哈哈,<笔会>栏目文章《李郁:悼念李慎之先生》,是认真检讨历史,难得的好文章,但当时因工作忙没有保存下。昨天下午还能看到,晚上回家就“对不起,你没有阅读该文章的权限”了。请告诉我谁有权限看?这,就是所谓“制度进步”?真是莫大的讽刺!

杜丁 2017-02-18 23:28:24

  当今这个时代,在经济上比秦王朝还是进步很多,主要是承认市场经济的理念和体制,但改革的余地还很大。

林松 2017-02-18 23:02:09

  一个由商殃设计,秦始皇创建,2000多年不变的制度不知从何时何地进了几步?

杜丁 2017-02-18 21:20:04

  爱思想网的论坛是交流思想的平台,拒绝谩骂,反对侮辱人格!以观点、论据,理性、论证发言,是讲道理、讲事实、讲逻辑的地方,反对只发泄情绪,反对进行人身攻击!

金无圣人 2017-02-18 12:02:08

  “大家一起跟我说, 给美国人舔逼的狗卵子死全家”——歌流这个毛左的素质大家有目共睹,你(歌流)还是去乌有之乡鼓动那里的网友跟你一唱一和去吧!

杜丁 2017-02-17 19:13:40

  思想僵化导致制度僵化,捍卫最高领导人的最高尊严和权威就是否定老百姓的个人自由,这和社会主意核心价值观之自由、平等是矛盾的。

天香豆混混草 2017-02-17 13:22:00

  不准“非议中央”,是把党变成驯服工具、同时维持或维护极少数人能够凌驾于这个工具之上权威、并驾驭它所必须的。这一条在毛时代达到了极致,从而写下了新中国最荒诞、也是最惨痛的一页。
  
  实际上,“不准非议中央”是专制政治的伦理原则,是跟现代文明的政治伦理相对立、相冲突的,比如当年的蒋委员长就是坚持这一条的,它是对革命的倒退,甚至反动。
  
  “土包子”领导理论思维能力太差,以及对历史的健忘,居然.....思想极度僵化!

天香豆混混草 2017-02-17 13:17:40

  不准“非议中央”,是把党变成驯服工具、同时维持或维护极少数人能够凌驾于这个工具之上权威、并驾驭它所必须的。这一条在毛时代达到了极致,从而写下了新中国最荒诞、也是最惨痛的一页。
  
  实际上,“不准非议中央”是专制政治的伦理,是跟现代文明的政治伦理相对立、相冲突的,比如当年的蒋委员长就是坚持这一条的,它是对革命的反动。

zbwt7y 2017-02-16 21:00:40

  应该列举一下中华人民共和国比中华民国的政策倒退了多少。

老崔骨子 2017-02-16 10:17:37

  制度进步,有吗?修修补补罢了,制度根本就没有动,还有倒退的趋势!郑是想左右逢迎呀!

杜丁 2017-02-15 23:27:29

  在毛的时代,产权保护和人权保护,言论自由还不如袁世凯统治时的中华民国初年。经济发展也不如日本侵略中国之前的二三十年代。

杜丁 2017-02-15 23:20:11

  在毛的时代,产权保护和人权保护,言论自由还不如袁世凯统治时的中华民国初年。经济发展也不如日本侵略中国之前的二三十年代。

杜丁 2017-02-15 23:13:43

  赞同zxccx的观点,我的观点只是没有他激进而已。

杜丁 2017-02-15 23:09:47

  蒋介石是在一个乱世中守不住一个大的党国体制,因为他所面临的局面是日本侵略中国和共产党的革命(当时的说法是共产党造反)。而毛泽东1949年后是在一个和平的国际国内的环境中建国的,尽管如此,他还是亲自通过发动反右运动、文化大革命等政治运动破坏掉一个半法治的制度和半市场经济的制度,这就是他的建设有功吗?

杜丁 2017-02-15 22:57:18

  郑教授认为,毛的功劳是统一国家和政治制度建设。请问,中国打败日本的时候,也就是中国成为联合国常任理事国的时候谁是中国的首脑?是毛泽东吗?毛的政党那个时候是个在野党,打败日本中国就已经是统一的了,说毛统一了中国似乎不符合历史事实吧?还有毛建立了什么样的政治制度,作者既没有论证就妄说这是他的功劳,太不严谨了吧?如果毛建立了一个合理的制度,还需要他老人家亲自发动文化大革命去破坏掉它吗?如果他的制度是合理的,还需要后来的改革开放吗?

歌流 2017-02-15 19:33:48

  大家一起跟我说
  给美国人舔逼的狗卵子死全家

天香豆混混草 2017-02-15 15:57:38

  党是毛搞专制的得力工具,毛是决不会破坏这个得力工具的,文革群众造反达到高潮要探讨实行巴黎公社原则时,毛追问:把党放在哪里?毛绝对不允许把这个得力工具废掉的。毛也绝对不允许他人具有使用这个工具的威望或权威的。就是说,只要毛在世,就决不准第二个人有这种权威。后来的总设计师又何尝不是如此?!
  
  驯服工具,和使用这个工具的权威,这就是党国体制的奥秘。

天香豆混混草 2017-02-15 15:37:16

  zxccx 2017-02-15 14:38:59
    从蒋式独裁走向毛式独裁是革命?由相对专制走向绝对专制是进步,真不知道是什么逻辑。
  ---------------
  推翻蒋式独裁,这不是毛一个人干的,毛一个人也干不了,而是中共全党、加上200万解放军、再加上几千万解放区的人民一起干出来的,所有这些参与者不是雇佣来的,也不是为了建立另一个毛式专制才推翻蒋式独裁的。就是说,把推翻蒋式独裁称作或定义为革命是符合客观实际的,是真实的历史的逻辑。
  
  毛后来搞专制是另外一件事,不能因此就把前面发生的推翻蒋式独裁的革命给否定了。事情一是一,二是二,不可混淆。

xyz31 2017-02-15 15:05:39

  众所周知,经济体制进步了,政治体制没进步。

zxccx 2017-02-15 14:38:59

  从蒋式独裁走向毛式独裁是革命?由相对专制走向绝对专制是进步,真不知道是什么逻辑。蒋的独裁是有时代背景的,内患外忧。毛的独裁他自己的原话是无法无天,实际上就是他是法他是天,符合法家思想体系。毛与党是对立的,所以毛天天批官僚主义,实际上是批党的体制。文革就是要打破党国的体制,构建毛的江山,所以,在他死前,干了三件事。打倒邓小平、拥立华管家、命江青与远新监国。他没想到这时候出现了两个人物胡耀邦与叶剑英,打乱了他的布局!

自由公民保卫共和 2017-02-15 12:50:51

  其实中国的政教合一的儒家思维因为党国体制一直维系到现在,少些道德审判,多些自由思维,国家才能进步!

杜丁 2017-02-14 23:07:21

  关键是西方的自由民主法治人权思想普及的还不够,还不能深入人心。从孙中山、袁世凯、蒋介石到毛泽东,关键时候帝王思想和个人尊严和意志战胜了民主思想。而被他们欺骗和蒙蔽的奴才又太多,所以总共和不起来。但是台湾毕竟初步实现了民主,所以还是有希望的。

uncle sam 2017-02-14 22:20:12

  最重要的制度之一------保证公民直接选举各级(直至国家元首)领导人的制度毫无进展。

天香豆混混草 2017-02-14 20:55:40

  修改一下:党国体制内含这样一种不可抗拒的逻辑法则:能够把任何一个革命党驯化、蜕变为 唯权力之命是从 的驯服工具。

自由公民保卫共和 2017-02-14 20:12:17

  说的与做的完全相反,结果是党国体制的到来,关键看到做的都是倒行逆施,说八年十年也没用!抗战中共的宣传就说明问题,好话说尽坏事做绝,是这个体制人的产物!

自由公民保卫共和 2017-02-14 20:06:42

  就制度而言。美国3亿人口,有1100万非法移民,如果仅仅从法制角度来讲,这些非法移民要生存,自然要到企业社会单位工作,是不是雇佣他们的企业社会单位都会面临法律制裁,那意味着不仅这些非法移民无法生存,美国企业也会被严厉制裁倒闭,事实完全相反,这些非法移民还在抢夺白人中产阶级的工作,所以一个社会如果不是涉及严重的侵犯财产和侵犯人身及其安全等都还是可以容忍的。而且正是这些移民和非法移民产生的法律问题和他们的文化模式传统,也在霍姆斯或者罗尔斯构造主义成为司法行为中得到宪法限制之一!

杜丁 2017-02-14 19:53:44

  天香豆混混草有勇气说真话,佩服!

天香豆混混草 2017-02-14 19:22:36

  少奇主席曾有一个"驯服工具论"的说法,事实正是如此,党国体制内含这样一种不可抗拒的逻辑法则:能够把任何一个革命党驯化、蜕变为驯服工具。请看事实证据:社会主义阵营国家无不如此。

天香豆混混草 2017-02-14 18:48:27

  若没有党这个强大的政治工具,毛太祖根本就不可能干成那么大的恶事;
  而若没有党国体制,则党就根本不可能成为毛太祖作恶的政治工具。
  
  毛的前半生推翻了蒋委员长主政的党国政治体制,毛是杰出的革命家,这是不可否认的客观事实;
  毛的后半生重新建构了更加严密的党国体制,比蒋有过之而无不及,走向了革命的反面,而且走得更远,这个客观事实同样不可否认。

天香豆混混草 2017-02-14 18:09:14

  就制度建设而言,中共十八届三中全会和四中全会出台的改革文件,....不仅明确了制度发展的方向,也勾画出制度建设的具体轮廓。但 一 到 执 行 领 域 ,情 况 并 不 令 人 满 意,而且 在有些领域 似乎正在失去方向。
  ------------
  马屁精也有说漏嘴的时候,尼妹的,凡是进步的政令政策总是会遇到来自于体制内的种种阻力,而凡是有利于官员群体的各种举措则总会被迅速执行,这叫制度进步?
  
  再回顾五七年反右和后来的文革迫害了几千万民族精英,尼妹的,这是什么样的制度进步?
  改开三十多年国级副国级省部级将军级的贪官老虎上百名、平均每个大老虎的贪腐金额数千万元级以上,尼妹的,这是什么样的制度进步?!
  
  尽放尼玛的屁,良知喂养了狗?!

杜丁 2017-02-14 16:57:26

  日本是一党制吗?他们的首相可是每两年都要更换啊,竞争很激烈的!新加坡的法治和美国的法治孰优孰劣尚可讨论,但新加坡还没有中国的上海大,一个城市而已。中国岂能学新加坡,还是应该学美国吧?

cat 2017-02-14 16:13:28

  唠唠叨叨,痴呆前兆。

自由公民保卫共和 2017-02-14 13:14:46

   就制度而言。美国3亿人口,有1100万非法移民,如果仅仅从法制角度来讲,这些非法移民要生存,自然要到企业社会单位工作,是不是雇佣他们的企业社会单位都会面临法律制裁,那意味着不仅这些非法移民无法生存,美国企业也会被严厉制裁倒闭,事实完全相反,这些非法移民还在抢夺白人中产阶级的工作,所以一个社会如果不是涉及严重的侵犯财产和侵犯人身及其安全等都还是可以容忍的。而且正是这些移民和非法移民产生的法律问题和他们的文化模式传统,也在霍姆斯或者罗尔斯构造主义成为司法行为中得到宪法限制之一!

自由公民保卫共和 2017-02-14 13:11:24

  就制度而言。美国3亿人口,有1100万非法移民,如果仅仅从法制角度来讲,这些非法移民要生存,自然要到企业社会单位工作,是不是雇佣他们的企业社会单位都会面临法律制裁,那意味着不仅这些非法移民无法生存,美国企业也会被严厉制裁倒闭,事实完全相反,这些非法移民还在抢夺白人中产阶级的工作,所以一个社会如果不是涉及严重的侵犯财产和人身安全等都还是可以容忍的。而且正是这些移民和非法移民产生的法律问题,也在霍姆斯或者罗尔斯构造主义在司法行为中在那里得到宪法限制之一!

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