喻忠恩:职业教育的革命性变革:从政府办学到企业办学

选择字号:   本文共阅读 2726 次 更新时间:2016-11-10 19:16

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喻忠恩  


【摘要】实现职业教育学校办学到企业办学的转变,是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》作为我国职业教育顶层设计的重要内容。通过办学体制、管理体制改革,实现办学主体转变,将极大地推动我国职业教育的现代转型。


2014年6月,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》在全国职业教育工作会议结束后随即发布。《决定》就职业教育的改革发展提出了一系列指导性战略,明确提出“政府推动,市场引导”的办学原则,同时强调企业应发挥“重要办学主体作用”。[①]这一系列的提法与2010年颁布的《国家中长期教育发展与改革规划纲要(2010-2020年)》强调政府主导下职业院校改革发展模式相比有着明显的不同。无疑,这意味着我国职业教育改革方向将发生重大调整,也标志着我国职业教育将进入到一个新的发展阶段。本文结合对《决定》的理解,结合我国职业教育发展的实际,就职业教育办学主体变革的相关问题进行尝试性分析,以期为推动我国职业教育的新探索与新实践做一些基础性的工作。


一、企业办学是我国职业教育改革的新方向


从教育发达国家的历史和经验来看,企业参与职业教育是职业教育健康、可持续发展的重要前提和基础。与其他教育类型不同,现代职业教育本身就是工业化发展的产物,是行业、企业发展到一定阶段的必然衍生物。换言之,现代职业教育的产生、发展是由行业、企业自身发展需要而建立的,并由行业、企业推动其发展的。只是随着社会生产力的不断提高,社会分工越来越细化,作为独立形态的、制度化的学校教育才开始成立。同时,随着现代政府的社会职能越来越完善,政府开始介入职业教育,并在职业教育发展中发挥越来越重要的作用。


较长时期以来,我国职业教育一直在探索如何改进企业与学校的关系问题。中央政府、地方政府不断出台关于促进校企合作、产教融合等相关法规、条例,但我们不得不承认,在校企如何深度合作这个关键性的问题上始终没有探索出一条有效的路子。尽管这些年许多地方院校结合自身的实践,总结出来许多的所谓校企有效合作的模式,但实践表明,这些所谓模式至多只具有校本的意义,并不具备推广的条件。至于许多在政府主导下的为数众多的由学校、企业组成的所谓职业教育集团,无论在管理上还是在人才培养的运作上,都面临着诸多的难题,导致这些职业教育集团名实不符。此外,国内一些城市专门制定校企合作促进条例之类的政策,试图推进区域性企业深度参与职业教育的创新发展,但事实上效果也非常有限。这导致绝大多数职业院校在技能型人才培养的道上只能孤军奋战,同时导致行政主管部门主导的职业教育改革只能局限于在职业院校内部进行反复的、意义不大的调整。


如前所述,现代职业教育本身就是行业、企业发展到一定阶段的必然衍生物。为什么在我国会出现企业与学校的关系问题呢?


笔者认为,这源于我国职业教育关系要素之间没有形成合力。一般来说,职业教育内部关系要素的拓展,即由原来的企业与学校之间的关系扩大为政府、企业以及学校之间的关系,表明职业教育的社会化程度不断地提高,职业教育可以得到来自社会各方面的支持与推动,从而是有利于职业教育发展的。但是,如果政府、企业以及学校之间的关系处理不当,职业教育的发展反而会受到极大的制约。事实上,只有那些政府包揽职业教育的国家里,才会面临企业参与职业教育的问题。进一步说,只有在那些政府对职业教育介入、干预过度的国家里,才会面临企业参与职业教育的积极性的问题。关于这一点,国外早有学者对后发国家提出忠告,“各国政府,特别是发展中国家的政府,无力迅速适应急剧变化的技术要求,或无法培养出具有最新技术水平的人才”,而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明,私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急。”[②]


随着我国政府对于企业在职业教育中所处地位的认识在不断地深化和清晰,如何有效推进企业深度参与职业教育,如何正确处理职业教育各要素之间的关系,开始成为近年来职业教育改革探索的重心,这表明我国政府对于职业教育发展规律的越来越深刻的认识。从《纲要》到《职业教育法》的修订再到《决定》的颁布,我们不难看出,我国政府对于上述两个问题认识的变化。


在如何处理政府、企业以及学校的关系问题上,《纲要》提出,职业教育要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。”[③]很显然,《纲要》强调的是“政府主导、企业参与”,这无疑可以看作是对此前我国职业教育发展策略和方向的延续。《职业教育法修正案(草案)》(征求意见稿)体现了国家对企业参与职业教育的鼓励,《修正案》在第二十三条提出,“国家鼓励企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人等社会力量,依法举办民办职业院校和职业培训机构。”至于如何鼓励,在同一条中提出,“各级人民政府应当采取税收减免、政府补贴、购买服务、提供助学贷款、建立奖学基金以及捐资激励等措施,支持民办职业院校和职业培训机构的发展。”很显然,与原《职业教育法》相比,《职业教育法修正案(草案)》(征求意见稿)明显体现了认识上一种进步。但是,我们不得不承认,这种进步并不大。这是因为,在调整政府、企业以及学校关系的问题上,这还仅仅是做了一点修修补补的工作,其理论与实践意义均非常有限。


笔者始终认为,我国职业教育改革与发展的核心问题在于处理好政府、企业以及学校的关系,而《决定》的重大突破就在于重新厘定了这三者之间的关系,尤其是明确了政府在职业教育发展中的地位与角色。一是《决定》明确提出“政府推动,市场引导”的办学原则,没有继续沿用较长时期一直坚持的“政府主导”原则。这显然不表明政府在职业教育发展过程中毫无意义,而是突出了政府应该扮演更合理的角色,从而在职业教育发展中发挥更有效的作用。同时,《决定》强调企业应发挥“重要办学主体作用”,不再强调现有的以公办职业院校为主体的办学格局。这意味着,我国政府已经认识到,目前我国职业教育以政府主导下的公办职业教育为主体的办学格局是不利于职业教育长远发展的。正如李克强总理在当年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出:“完全由政府主导的职业教育,很可能偏离社会需求。”[④]


很显然,从政府办学到企业办学这一认识的转变不是偶然的,是对我国近十余年来职业教育改革发展教训的总结,也是对当代国际社会职业教育发展经验的借鉴。其最大的意义在于为我国职业教育改革找到了真正的切入点。这意味着我国职业教育改革方向将发生重大调整,也标志着我国职业教育将进入到一个新的发展阶段。因此,笔者认为,《决定》是一份非常值得重视的职业教育改革纲领性文件,是对此前职业教育改革效率低下反思与总结的结果,标志着我国高层对于职业教育发展规律的认识达到了一个新的高度,可以成为我国将来较长一个时期内职业教育改革的顶层设计。


二、办学主体转换的体制改革要求


如前所述,较长一个时期以来,我国对如何完善企业参与职业教育进行了大量的研究、探索,一些地方还制定了《校企合作促进条例》之类的地方法规。这么多年来,我国关于促进企业参与职业教育为什么没有成功呢?那么,未来的改革是在这个方向上继续发力,还是改弦易辙?这是个需要认真思考的问题。笔者认为,这是因为没有找到合适的切入口和着力点。我国职业教育的改革发展过于强调职业院校的主体地位,始终把企业作为“被合作者”,没有把企校合作与自身的短期利益或长远发展有机地结合起来,是企业“有限”参与职业教育的重要原因。只是,长期以来人们对于政府主导下的职业院校改革的盲目迷信,而对这些问题没有给予足够的关注。


笔者认为,就企业参与职业教育而言,应该激发企业内在的动力。单纯的法规约束企业参与是最低层次的,以利益来激励企业参与次之,而让企业作为职业教育的办学主体才是根本之道。惟其如此,企业才能真正介入到职业教育中来,职业教育人才培养才能真正与企业自身发展融为一体。因此,《决定》对企业办学主体的强调,无疑为我国职业教育找准了改革与发展的切入点。


尽管在职业教育发展中企业是关键,但政府的着眼点不应仅局限于企业。事实上,我国职业教育改革之前的一个重要缺陷就在于,尽管意识到了企业的重要性,但只是就企业论企业,没有从更深刻、更本质的层面寻求解决问题之道。笔者认为,新一轮的职业教育改革,应该在通过体制变革激发企业参与、举办职业教育的动力和积极性从而实现企业成为职业教育的重要办学主体。这意味着,企业成为职业教育办学主体,必须改变长期以来政府主导下公办学校为主的职业教育办学格局。唯有如此,作为技能型人才的使用者和人才培养的“旁观者”,企业才能从后台转为前台,才能真正实现企业、学校的融合。也唯有如此,新一轮的改革才能体现真正突破、超越以往改革,才能体现《决定》作为新一届中央政府实现加快现代职业教育发展目标的顶层设计的意义。


具体来讲,新一轮改革应先从办学体制改革入手,辅之以管理体制改革,解决职业教育的办学主体问题,使得企业真正深度参与职业教育。


(一)职业教育办学体制改革


如前所述,企业是早期职业教育的发起者和承担者,同时又是职业教育的直接获益者。但是企业尤其是发展中国家的企业并不会自然成为职业教育的办学主体。这与这些国家的传统、社会发展阶段尤其是现代企业发展所处的阶段是密切相关的。当前,从顶层设计的角度,制定相关法规、政策,逐步推开职业教育的办学体制改革,是职业教育改革的首要着力点。


要实现新一轮改革目标,首要的是改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式,确立在办学体制上实行开放办学、多元化办学的观念认识。我国职业教育改革滞后的一个很重要的表现就是,原来依附于行业、企业的职业教育办学格局,在我国建立社会主义市场经济体系的改革之后,没有进行相应的变革,导致职业教育由政府兜底,使得职业教育与行业、企业渐行渐远,二者之间无法协调发展,即职业教育既不能很好地适应行业、企业的发展需要,也不能发挥支持与引领行业、企业创新发展的应有作用。


实现企业成为职业教育的重要办学主体,应该确立企业办学的法律地位。目前,我国由大中型企业举办的职业教育院校还很不够,而许多民营性质的职业教育机构自身也缺乏技能型人才培养的条件和能力。这是造成我国职业教育办学机构过于单一的原因,也是我国职业教育改革只能局限于公办职业院校内部的重要原因。因此,政府充分利用市场机制,支持各类企业利用自身优势,通过独资、合资、合作等形式举办职业教育机构,从而实现形式多样、主体多元的职业教育办学格局。由此,新一轮改革应首先明确,鼓励符合职业教育办学标准的行业、企业以及社会力量举办职业教育。政府制定职业教育办学的准入条件,凡符合要求的均能获得办学资质,各级地方政府不得以任何理由进行限制。


同时,政府应该对职业教育的各类办学主体一视同仁,保证各办学主体的平等办学、招生等各项权利。其中,现行的职业教育招生制度亟需进行改革,依据市场配置的原则放开招生。这是企业成为职业教育办学主体的重要前提和保障。另需说明的是,目前我国大规模开展“现代学徒制”的试点工作,其中一个很关键的瓶颈在于如何实现招生即招工,如果企业独立举办职业教育,此一问题便会迎刃而解。


在目前我国职业教育系统体量已经足够大的情况下,如何处理好职业教育增量与存量的关系,显然是一个需要解决的实际问题。《决定》提出,“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”尽管“混合所有制”这个提法在学术界的认识还不一致,在实践过程中也还会面临诸多问题,但笔者认为,股份制、混合所有制职业院校的办学方式,是现有条件下把企业、学校各自利益以及他们共同的长远利益有机地结合起来的最佳方式,也是职业教育办学主体稳定、顺利转变的一种重要过渡形式。


(二)职业教育管理体制改革


如前所述,过于集中的政府主导模式是我国职业教育管理体制的重要问题。尽管这种体制的初衷在于强调在政府主导下促进职业院校与企业、行业之间的互动,推动教育与社会的共同发展,但实际上已经成为阻碍职业院校与企业、行业互动的力量。前述李总理的讲话表明了政府高层对于当下职业教育发展模式的反思,同时也表明了对职业教育改革的切入点有了清晰的认识。因此,新一轮改革需要政府依据这一思路,逐步突破体制性的障碍,切实从职业教育发展的关系要素入手,明确三者尤其是政府在职业教育发展过程中所处的地位及其应承担的角色。


在社会主义市场经济体制下,行业、企业以及其他社会力量作为职业教育的办学主体,必然要求市场化的管理体系与这种办学体系相适应。这是新的职业教育办学体制充满生机与活力,实现自我更新、自我完善的重要前提和保证。因此,当下职业教育管理体制改革的核心是,改变长期以来的计划经济时代特征的政府—学校关系,认真借鉴职业教育发达国家的基本经验,政府必须改变长时期以来以普通教育思维发展与管理职业教育的做法,实行“简政放权”,充分发挥市场在职业教育资源配置中的基础性作用,减少对各种形式的职业教育办学具体行为的不合理干预与介入。


为适应新办学体制实施以及新办学格局形成的需要,政府应制定相关的法规、政策,明确政府尤其是教育行政主管部门在职业教育发展中的角色定位,对“应该管什么,不应该管什么;应该做什么,不应该做什么”有一个清醒的认识和厘定,对于不合理的行为政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。在合理的竞争体制之下,政府的支持力度可以偏向办学效果好的职业教育机构,从而确保人才培养水平的整体提升。在开放的竞争态势之下,职业院校必然自觉地树立市场意识、危机意识,从而专注于人才培养质量的提高。


三、企业办学的职业教育发展前瞻


如前所述,职业教育本来就是现代企业发展的衍生物。因此,企业举办职业教育机构实际上是实现了企业使命的历史性“回归”,同时也是职业教育发展和行业、企业发展的共同需要。从这个意义上讲,《决定》对于我国当前以及今后较长一个时期内职业教育改革的意义是不言而喻的。可以想象,如果按照《决定》这一顶层设计的规划开展相应的新一轮体制改革,我国职业教育在未来的五至十年内办学格局将发生重大的变化,办学效益也会取得令人鼓舞的提高。当然,这种改革的力度之大,近乎颠覆先前的职业教育发展格局和发展模式;范围之广,几乎涉及到我国整个教育系统的半壁江山。因而在改革、转换以及发展过程中也必然会遇到不少的问题和困难。


(一)改革带来的成效


首先是人才培养质量会得到大幅度的提升。现有的职业教育人才培养由于缺乏企业的深度参与,人才培养很大程度上是在封闭或班封闭状态下进行的。在上述的系列体制改革实施后,职业教育的活力得到更充分的张扬,人才培养质量会发生根本性的改观。我国未来的职业教育不再局限于单体的学校或者企业,而是亦企亦校、亦校亦企,你中有我、我中有你。在这种情境下,职业教育发展与经济社会发展的融合程度会更高。职业教育办学主体尤其是企业,在无需过多外力约束或激励之下,就会将企业生产与技能型人才培养深度结合起来;同时优化人才培养的专业结构、层次结构,破解当前比较严重的人才培养与社会需求脱序的现象。这样,技能技术型人才的培养与使用不再是两张皮。同时,在新的职业教育办学格局之下,职业教育的社会地位会得到极大的提高,更多更优秀的人才会参与其中,使得人才培养、科技创新、企业发展之间形成良性循环,从而最终实现职业教育与经济社会发展的良性互动。


其次,可以较好地解决职业教育发展的资金难题。资金紧缺是我国职业教育发展中一直存在的重要问题,而且长期得不到很好的解决。一些职业院校尤其是经济欠发达地区的职业院校,由于缺乏必要的办学资金,设备和师资都远不能适应教育教学的基本要求。尽管我国政府在职业教育发展方面进行了大量的投入,但面对体量巨大的职业教育,政府资金投入始终捉襟见肘,而且在分配的过程中缺乏合理的论证,因而效果甚微。对于职业教育办学而言,资金主要是解决人才培养过程中的实训设备、设施、场所以及师资等问题。而对于企业而言,这些办学所需的资源恰恰是正是他们的优势所在。因此,企业成为职业教育办学主体后,资金紧缺始终作为制约我国职业教育发展的瓶颈性问题会迎刃而解。在这种办学体制之下,不仅企业可以充分利用自身的办学资源优势,政府还可以节约大量原用于职业教育机构的基础设施建设的资金。如是,整个国家的职业教育办学成本相应地也会大大降低。


此外,企业成为职业教育办学主体后,还会产生一系列的良性效果。比如,由于职业教育资源主要依靠市场来配置,职业教育机构可以聘用到高素质的师资人才,从而将极大提高职业教育的产出;同时,政府的管理职能也就相应地发生转变,从而大大降低职业教育的管理成本。等等。


(二)改革带来的问题


新一轮改革面临的最大问题是如何安置现有职校教职员工。毋庸讳言,职业教育办学体制改革后,由于竞争机制的引入,会导致相当一部分职业院校尤其是办学实力较弱的公办院校,会由于缺乏足够的竞争力而出现规模缩减甚至停办的现象,并由此这些院校教职员工的失业,从而对社会稳定可能会造成一定程度影响。事实上,这也是我们虽然清楚办学体制改革势在必行,但实质性改革的启动不断推迟的根本性原因。一般而言,改革在一定程度上就是利益调整的过程。从这个意义上讲,部分现有职业教育机构的淘汰以及这些机构人员的失业,其实是新一轮改革所必须付出的代价。另一方面,如果不改革这种低效的办学体制,任其发展下去,由此衍生的问题应该会更多、更复杂。因此,这需要我们正视这个问题,并尽可能做好预案。


同时,新一轮改革实施后的一个时间段,职业教育现存的问题可能会更加突出。其中,比较显性的是招生问题。如所周知,由于近年来职业教育尤其是中职教育规模开始下降,部分学校招收生源不足,由此导致出现了招生过程中比较严重的违规违法招生的现象。尽管我国各级教育部门多次颁布相关法规,试图进行严格规范,但这种招生乱象还是比较普遍地存在。尽管从长远来看,随着办学主体的进一步多元化、指令性乃至指导性招生计划放开,职业院校招生由于依靠市场的调节,在最大程度上克服了现存终生的诸多弊端而变得更加有序,但在改革的最初一个时期内,这种违规违法招生的问题不仅不会得到缓解,反而会变得更加突出。


为保证改革顺利进行,减缓改革所带来的冲击,新一轮改革可分步实施。考虑到现有职业教育机构的承受能力,可先进行一定数量的增量改革,即先通过相关政策、法律手段,支持企业、行业举办职业院校,与现有公办职业院校同台竞争、共同发展;其次,对现有公办职业院校进行管理方式改革,支持企业、行业对现有职业院校实行控股,实施职业教育混合所有制改革,以不断增强职业院校的生存与发展能力。最后,政府通过改革职业院校财政拨款方式,改变职业教育政府办学的发展模式,从而建立多元竞争的办学格局。


需要说明的是,由于我国职业教育积弊较多,新一轮改革在短时期内不会起到立竿见影的效果,提升职业教育的办学水平需要一个较长的过程。这对于那些过于急功近利的改革者或那些力求稳健的改革者来说都是一个考验。而教育发达国家和我国职业教育改革实践的经验与教训从正反两方面表明,坚持这一改革方向无疑是必要的,由此付出一些代价也是值得的。


(原文刊于《职教论坛》2016-27)

注释

[*]喻忠恩(1970—),江西彭泽人,教育学博士,副研究员,广东技术师范学院国际教育学院副院长。研究方向:职业教育、教育史。

[①]《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》,国发〔2014〕19号。

[②]鲍尔:《21世纪世界职业教育》,《教育展望(中文版)》,2001(01)。

[③]《中共中央、国务院关于印发﹙国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)〉的通知》(2010年7月8日,中发[2010]12号。

[④] 刘亚荣:《政府主导,为何会偏离社会需要》,《中国教育报》(2014-04-08)。


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