新型城镇化背景下，城镇学生的密度在不断加大，给义务教育学校带来了巨大的教育资源承载压力，引发了教育经费、教育用地和师资紧张等，出现了城镇地区“入学难”、“大班大校”和“上学远”等问题。由于受“财政供养人口只减不增”的政策制约，师资紧张的问题越来越突出。

湖南省怀化市实施的“编随人走”编制改革措施对于完善当前的编制管理制度具有重要的实践探索意义。这项改革措施在控制区域编制总量的条件下有效缓解了编制紧张的压力，给城区学校带来了“很大实惠”。

但是，实施“编随人走”改革措施需要一个不可忽略的前提：随着生源的减少，学龄人口的流出端编制确有富余。如果农村地区的编制有富余，这无疑是一个非常好的改革措施；但如果农村地区编制没有富余而采用该做法显然是“拆东墙补西墙”，将会导致严重的后果。

显然，学龄人口流出端编制是否有富余取决于现有编制数和编制测算标准。从目前来看，怀化主城区和周边县市有不同的“编制账”：怀化城区认为既然学生总量增加了，编制理应增加，周边县市学生数量减少了，编制当然可以减少，其认可的标准是“生师比”；而周边县市认为虽然学生减少了，但班级数并没有大量减少，其认可的标准是“班师比”。双方认可的标准显然不同，观点难以达成一致。

需要说明的是，无论是“生师比”、“班师比”还是“科师比”编制测算标准均存在严重的缺陷。生师比是义务教育学校配置教师的主要参考标准，这种配置方式使农村小规模学校教师数量难以满足现实需求。为了避免生师比标准带来的相关问题，许多地方采用班师比的配置标准。但是，班师比的标准对城镇大规模班级是不利的，并且班级规模越大越不利。科师比标准由于忽略了班级人数、平行班教学等因素，缺陷更加明显。

总之，原有编制标准的不合理导致了一个非常严重的普遍问题：总量超编但村屯小规模学校与城镇大规模学校同时“缺人”。

那么，教师编制科学化的测算标准应是什么？

编制核定应是一个“自下而上”的过程，而非“自上而下”的过程，某一区域所需编制应是所有学校所需编制加总生成，因此，编制标准是否合理的基本度量单位是学校，而非某一区域，即使能够把教师从“学校人”变成“系统人”，学校依然是教育教学活动开展的基本单位。确定学校的编制测算标准首先应明确其基本的价值取向，教育规划纲要明确提出，要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。

公共教育服务均等化是从教育接受者的角度提出的，而非仅从投入者的角度提出的。因此，教师测算标准的价值取向应是每个学生个体获得的公共教育服务均等化。为了使不同学校获得的教育服务均等化，那么不同规模学校教师的总工作量应该一致化。以教师的总工作量作为平衡标准，可以构建以课程设置、学生数量的年级与班级分布为基本参数的编制测算模型。

因此，某个学校的编制数并不是简单由“生师比”、“班师比”或两者的简单结合能够决定的量，而是取决于课程设置、学生数量的年级与班级分布。某个各区域所需的编制是所有学校所需编制的加总，与学校的总数、学生在各个学校的分布和当地的课程设置决定的，而不是简单由学生总数决定的。按照科学化的编制测算模型，相信无论是城区学校还是农村学校均能够认可。

需要指出的是，“编随人走”改革措施存在编制调配的潜能限度，能部分解决但不能完全解决城区教师紧缺的问题。按照科学化的编制测算方法可以分析出，编制不仅由学生总量决定，还受学生的年级和班级分布等变量影响，而农村学校规模小、分布广的特点将长期存在，这就意味着随着农村学生的减少，农村学校能够释放出来的编制将不能满足城区学校的要求（除非农村地区大量小规模学校和大量小规模班级消失）。另外一方面，“编随人走”只能应对区域内生源流动导致的编制紧缺，难以解决由跨区生源流动造成的编制紧缺。跨区流入的生源来源于许多分散的地方，某一具体地区随生源流动的编制数难于确定，并且与这些流入地进行编制对接需要突破许多制度障碍。而未来生源跨区流动的现象将越来越普遍。鹤城区的生源数据显示，有17.2%的生源来自其它地区。对于许多发达地区而言，这一比例更高。我们对广东省的调查发现，珠三角9市中有5市非广东户籍学生比例超过50%。

那么，究竟应如何破解城区学校的缺编难题？

首先，预测流入生源的总量、分布并分析原因，通过促进区域内义务教育质量均衡发展来引导生源有序流动。教育部门应统筹规划，以综合改革的思维从经费、硬件设施和师资等多个方面发展薄弱地区的教育，保证学生在“家门口”也能接受高质量的义务教育才是根本之道，减少无序流动生源的比例。

其次，基于生源变化趋势和科学化的编制测算模型对当前及未来的编制需求进行测算，完善“编随人走”的改革措施。以学校为单位，利用科学化的编制测算模型对生源流入端和生源流出端所有学校的编制需求进行测算。如果测算结果显示学龄人口流出端编制确有富余，可以按照“编随人走”的方式调配编制。同时，对学龄人口的流动趋势进行预测，提前规划，避免出现由于缺教师学校无法正常开学的状况。此外，在更大的范围内推行教师“县管校聘”制度，为编制流动扫清障碍。

再其次，采用多种方式补充教师，完善教育人员性经费保障机制。如果按照科学化的编制测算标准，周边地区并没有编制富余或其富余的编制无法满足城区学校的正常教学需求，而又不能突破“编制总量不增”的限制，招聘合同制的教师是必然的选择。对城镇地区而言，招聘合同制教师比招聘入编教师更能应对生源的波动状况，规避风险。如果大量招入编教师，未来生源一旦出现下降，将会产生大量教师富余的问题，而招收合同制教师并不存在这些问题。因此，如果城区“缺编不缺钱时”，可以按照市场规律招聘合同制教师，并保证其待遇。而如果城区“缺编也缺钱”时，那么需要完善教育人员性经费保障机制，上移教育经费的统筹级别，客观评估城区的教育承载力，根据不同地区财政能力构建多级政府的教育人员经费分担机制。在解决经费的问题后，再依据市场规律进行教师招聘。

（作者单位：教育部人文社科重点研究基地东北师范大学农村教育研究所，刘善槐系教授、博士生导师、国家高层次人才特殊支持计划青年拔尖人才）