邵峰:美国的反恐战略布局及其困境

选择字号:   本文共阅读 584 次 更新时间:2016-08-21 17:21:27

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邵峰  

   摘要:最近一个时期,重大的恐怖袭击接连发生,在奥巴马政府即将完成任期的当下,系统地反思和总结奥巴马的反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。总体来看,奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线,保障国内安全,强调国际合作,避免大规模的反恐战争,重视特种作战手段的运用,力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。简言之,就是收缩、保家、借力、特种作战。在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显,这也从逻辑上注定了美国在反恐斗争中的被动地位乃至失败的命运。

   【关键词】美国  反恐  国家安全  实用主义  战略困境

  

   在美国迎来独立240周年纪念日(7月4日)之前的三个星期,从奥兰多枪击案、伊斯坦布尔机场爆炸案、巴格达自杀式汽车炸弹袭击案,到孟加拉达卡劫持杀害人质案,“伊斯兰国”(IS)以前所未有的频率连续发动重大袭击,死伤人数动辄数以百计,在全球范围内持续施展血腥暴力。IS发言人阿德纳尼5月末呼吁其追随者在斋月期间攻击欧美等西方国家,过去一个月可说是“血腥斋月”。IS势力正逐渐走出叙利亚和伊拉克,甚至已经溢出中东。美国自然是在劫难逃,南亚、东南亚也感受到了现实的威胁。人口约1.6亿的孟加拉国九成民众是穆斯林。达卡劫持人质案发生后,一名自称是IS孟加拉国最高负责人的男子在网上宣称将把该国打造成“在全球开展圣战的重要基地”。该头目还暗示将把攻击范围扩大到邻国印度和缅甸。事实上,虽然失掉很多土地,但IS正掀起全球恐怖主义攻势,在全球的存在感不断加强。世界舆论更倾向认为,在伊拉克失去大片占领区从而令“建国”梦变遥远之后,这是其全新的危险战术。德国新闻电视台4日评论说,IS像是发出一个“对世界的宣战”的挑战信号,到了世界各国齐心协力,推出更有效反恐战略的时候了。①

   在这个血腥的、残酷的现实面前,在奥巴马政府即将完成任期的当下,系统地反思和总结奥巴马反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。

  

奥巴马政府反恐战略的特点


   回首奥巴马的两届任期,其在反恐战略上与布什政府相比较,经历了比较大的调整,并根据对形势的判断不断进行微调。总体来看,奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线,强调国际合作,避免大规模的反恐战争,重视特种作战手段的运用,力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。

   奥巴马在2008年的总统竞选中以“变革”为主题,强调结束伊拉克战争、在国际上重建同盟关系、恢复美国领导地位。上台伊始,奥巴马对美国的反恐战略进行了初步调整,试图告别布什时代的“暴力反恐”战略,转向军事、外交、政治和经济等手段多管齐下的“综合反恐”模式。

   2011年6月29日,美国公布了新版《国家反恐战略》,开启了对反恐战略的正式调整。《国家反恐战略》有四个要点:一是强调反恐不再决定美国整体安全战略;二是首次将本土列为反恐最重要的“战场”,战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”;三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象;四是在反恐手段上强调运用“巧实力”。②

   2013年5月23日,奥巴马总统在美国国防大学发表了一场关于调整美国反恐政策的演讲。他宣称,美国正处在历史的十字路口,应该为美国旷日持久的反恐战争画上一个句号了。

   面对“伊斯兰国”的异军突起和其令人发指的反人类暴行,2014年9月10日,奥巴马在“9•11”事件13周年前夕全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。

   纵观奥巴马政府的几个反恐战略文件和重要讲话,以及美国近年来在反恐实践中的实际行动,可以总结为几个鲜明的特点。简言之,就是收缩、保家、借力、特种作战。

   收缩:降低了反恐战略在美国总体国家安全战略中的相对地位。“9•11”事件后,布什政府把“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”列为美国国家安全的主要威胁,反恐成为美国国家安全战略和对外战略的核心。奥巴马政府上台后改变了这一思维,其重大战略调整之一,就是相对地降低欧洲在其全球战略中的地位,提出“转进亚洲(pivot to Asia)”,并于2011年推出“亚太再平衡”战略,在政治、经济、军事方面采取了一系列举措,以提升美国在亚太事务中的话语权。“亚太再平衡”战略的高调亮相,其自然的结果便是反恐战略在美国整体战略中地位的相对回落。事实上,从奥巴马政府的反恐实践来看,美国反恐战略的调整变化与其全球战略目标的调整基本吻合,即以美国的领导促进“民主”,以同盟关系建立符合美国利益的国际秩序,以“退出”反恐战争为战略起点,达到总体战略重心向“亚太再平衡”的目的。③

   保家:把确保国内安全放在优先地位。2011年6月,奥巴马政府的《国家反恐战略》首次将本土列为反恐最重要的“战场”,战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”。新战略称,美国反恐战略的最终目标仍是击败“基地”组织,但美国本土是这一反恐努力的最重要“战场”。这是美国首次在其官方战略性文件中将本土恐怖主义列为首要威胁,美国反恐战略“向内”转向。2011年12月8日,奥巴马政府公布《反恐战略执行计划》,作为《国家反恐战略》的后续文件,旨在应对本土滋生的恐怖主义。该计划提出:“保护我们的国家,防止极端分子招募和诱使本土公民走向极端,是保证国家安全的首要任务。”还要求联邦政府各部门加强与社区紧密合作,分析互联网与社交网站影响,防止“基地”渗透美国本土。

   借力:注意运用“巧实力”,强调多边综合反恐。奥巴马政府在反恐手段的选择上呈现多边化和综合化的趋势。第一,强调多边合作。2011年《国家反恐战略》认为,由于恐怖组织极其分散,美国不可能凭借单打独斗将其消灭,尤其是在国内经济不甚景气的状况下,因此寻求安全合作伙伴分担反恐负担不失为一大良策。美国不仅要与意识形态相同的国家进行全方位合作,而且也要与意识形态“异类”的国家进行合作,把它们拉进美国的反恐阵营,为美国所“同化”。美国须努力建立广泛的“安全伙伴关系”,构建多边反恐合作机制,包括国际、洲际和地区三大层面,让全世界越来越多的国家接受美国的反恐规范,为美国的反恐战略服务。因此,美国努力挽救和巴基斯坦的反恐联盟,与阿富汗建立战略伙伴关系并加强与印度的合作。在“9•11”事件13周年前夕,奥巴马全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。该战略由4个部分组成:对“伊斯兰国”成员发动系统的空袭;向在地面与该组织作战的部队提供更多支持;防范该组织发动恐怖袭击;继续向流离失所的无辜平民提供人道救援,最终将把IS“削弱并摧毁”。可以看出,奥巴马仍然延续了固有的反恐战略,只是对局部进行了微调。奥巴马的反恐战略有两个明显特点:美国不派地面部队,只进行空中打击;组建由美国主导的国际反恐联盟,让更多国家分担反恐责任。

   第二,注重“巧实力”的运用,争取综合、多重手段反恐。奥巴马政府的反恐战略具有明显的去意识形态化倾向,同时弱化了对反恐领域内绝对安全的追求,减弱了单边主义倾向和对武力的片面依赖,重新回归美国的实用主义传统。美国更加注重本土反恐和网络反恐,推出全球反恐论坛,组建国务院反恐局,以谋求继续主导国际反恐话语权。这些措施使得全球反恐随美国步调进入了“后战争时代”。④美国将努力阻止极端主义信息的传递,为妇女和不满的青年提供更多的经济机会,帮助最脆弱的国家和社区建立在本地击败恐怖分子的能力。美国训练和装备当地的合作伙伴,并提供战胜恐怖组织的行动支持,以及协助更加包容和更负责任的治理。⑤

   特种作战:抛弃大规模战争的反恐模式,代之以精确的定点打击。布什政府在2003年和2006年发布了两份《抗击恐怖主义国家战略》。前者确立了“全球反恐战争”的战略框架,并以反恐为名加紧拓展美国在全球各大最重要战略地区的军事存在。后者则不仅把反恐目标无端扩大为穆斯林群体和伊斯兰宗教,还将民主改造、政权更迭等纳入反恐议程,导致反恐战线越拉越长,反恐方向偏离正轨。奥巴马政府的反恐战略对此进行了重大修正,完全摒弃了布什政府扩张性的反恐战略模式,抛弃“全球反恐战争”概念,代之以“海外紧急军事行动”,大幅降低了采取大规模进攻性军事反恐行动的可能性。正如奥巴马在西点军校的讲话中所指出的,随着“基地”组织的分散化,美国不可能对每一个角落的恐怖分子都派出军队去打击,这既可能激起新的仇恨,同时达不到反恐行动的预期效果,针对个别极端主义组织和个人的定点定向打击将是更有效的。

   在奥巴马第二任期,特种作战逐渐占据核心地位,从大规模作战转向隐形攻击。根据2011年的美国《国家反恐战略》,美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐,转而采取精确定位打击的方式,依靠无人机攻击、特种部队作战等手段,实施“手术刀式”打击。2012年7月24日,美国“世界政治评论”网站的一篇文章指出,鉴于借助大规模军事力量的反恐战争加剧了恐怖主义问题,美国已开发出另一种前景更好的军事进攻形式,即依靠隐形的或不易察觉的行动,比如,由特种部队或无人驾驶飞行器对恐怖分子发动袭击。虽然这种打击方式未必能取得决定性胜利,但确实能削弱极端分子的能力,而且在政治和经济上都更具可持续性,代价要小得多。正因为如此,隐形行动很快在美国打击恐怖主义的军事战略中占据核心地位。⑥近年来,美国不仅采用特种部队突击的方式击毙了本•拉登,而且越来越多地采用无人机对恐怖组织的头目进行定点清除,取得了较大的战果。

  

美国在反恐问题上的三个困境导致其反恐战略的局限性

  

   任何战略在制定和执行的过程中必须遵循一些必要的原则才能达成其既定的战略目标,其中最重要的有三个:战略重心的原则,手段与目标相适应的原则,掌握战略主动权的原则。审视美国的反恐战略也不例外,在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显,因此也就从逻辑上注定了美国在反恐斗争中处于被动地位乃至失败的命运。

   野心过大与资源不足的困境导致美国违背了战略重心的原则。维持美国的全球霸权地位是历届政府的一以贯之的首要战略目标,而过高过多的目标追求及责任负担造成资源不足,对其他事务的重视必然导致对反恐问题的重视程度的降低以及资源分配的不足。从反恐的视角看,就是违背了战略重心的原则。

   第一,“亚太再平衡”战略的提出导致反恐在美国整体国家安全战略中地位的下降。整个20世纪下半叶和本世纪初,美国的战略重点都在欧洲。其实,早在克林顿政府时期就有了亚太再平衡战略的设想。当时美国赢得了冷战,美国政治、军事、经济优势独步天下。而台海危机,让美国对中国警惕起来。小布什总统上台后,特别是2001年海南中美撞机事件后,中美关系更是剑拔弩张,于是小布什政府决定加快兵力集中的部署,争取把60%的美军军事力量调配到亚太。结果没想到几个月后,“9•11”事件发生,于是美国全力投入了反恐战争。反恐战争一打就是10年,而美国认为这10年为中国的快速发展提供了太好的机遇,中国的综合国力得到实质性提升,已成为美国未来潜在的最大挑战者。

2009年7月21日,美国国务卿希拉里•克林顿在泰国曼谷首次提出“重返亚太”的构想。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《人民论坛•学术前沿》

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