林晓光:从人质危机看日本的中东外交:能源安全与反恐政策的两难

选择字号:   本文共阅读 3654 次 更新时间:2023-12-08 18:19

进入专题: 日本   中东外交   能源安全   恐怖主义   反恐  

林晓光 (进入专栏)  


内容提要:2015年新年伊始,日本的中东外交却遭逢巨大的外交危机,2名日本人质被“伊斯兰国”(IS)抓获并遇害,暴露了日本的中东外交无法走出面临能源安全和反恐政策难以兼顾的两难困境。随着俄罗斯军事介入叙利亚,土耳其击落俄军战机,美俄在中东的地缘战略竞争加剧。日本政府将如何应对引人注目,中东很可能成为日本首先实施新安保法制、派出自卫队介入海外武装冲突的地区。


关键词:日本 中东外交 能源 反恐


2015年新年伊始,取得议会选举胜利后再次出任内阁首相的安倍,雄心勃勃的试图在内政外交、政治经济各方面都大显身手,以最终建立长期政权,因而将“俯瞰地球仪的外交”扩展到了中东。但其中东外交却遭逢巨大的外交危机,2名日本人质被“伊斯兰国”(IS)[1]抓获,安倍内阁应对无方,致使人质遇害,暴露了日本的中东外交无法走出面临能源安全和反恐政策难以兼顾的两难困境。随着俄罗斯军事介入叙利亚,土耳其击落俄军战机,美俄在中东的地缘战略竞争加剧。日本政府将如何应对引人注目,中东很可能成为日本首先实施新安保法制、派出自卫队介入海外武装冲突的地区。


一、风云突变:日本外交遭遇人质危机


2015年新年伊始,安倍首相与岸田外相分别出访中东、印度以及欧洲,掀起了一波“俯瞰地球外交”的新高潮。安倍首相访问以色列是重中之重。日本政府一反20世纪70年代石油危机以后“亲阿拉伯”的政策,以及在以、巴之争中走钢丝的做法,明确表明站在美国和以色列一边反对恐怖主义威胁。标志着日本中东外交的重大变化。


1、人质危机突然暴发


安倍首相不顾日本人质的安全,拒绝外务省推迟出访中东的建议,一意孤行前往中东,以美国盟友名义承诺支援与IS作战的国家,在以色列国旗前高喊“绝不向恐怖分子低头”,公开表示将提供2亿美元资金援助伊拉克与黎巴嫩等国反恐,虽然并未直接宣布参加对IS的军事作战,但本来应该用来支援伊拉克、叙利亚等地难民的援助,在安倍首相的演说中却成为“阻止IS的威胁”“支援与IS进行战斗的周边国家”,向极端组织IS示威。被激怒的IS视安倍的高调做法为宣战书,随即发出警告信:“日本首相,你说日本与伊斯兰国相差8500公里以上,也要参加了十字军神圣战。你们杀害我们的女性与儿童,破坏伊斯兰教徒的房屋,所以你们要付出1亿美元,这个日本人才会被释放。之后你又说还要防止伊斯兰国扩大,又追加了1亿美元。这样如果你们要释放另一个男子的话,也要支付1亿美元”。否则将在72小时以后杀害2名人质,并在网上公布了两名日本人被IS武装分子绑架的视频。2亿美元赎金的要求恰好与安倍允诺的反恐金援等额。安倍随即强硬表态:“与恐怖主义的战斗绝不会停止,对这种恐怖行为极其愤慨。要求从尊重生命的观点,圆满解决这一事件。”“恐怖主义是世界最大的威胁,……坚决反对卑劣的恐怖行为。”“日本将与国际社会联手继续与恐怖主义作斗争”。但严重事态使他不得不提前结束对中东的访问回国应对危机。安倍首相在敏感时期、到敏感地区、说敏感的话刺激IS,实际上是日本中东外交的最大失败。


人质危机发生后的日本政府对策:(1)早在安倍首相出访中东之前,已向约旦派出反恐怖主义对策室的情报人员,在当地与各方联系收集情报,主要任务即是解救日本人质汤川。[2]但当IS公开威胁视频后,其任务改成在驻约旦日本大使馆成立现地对策本部,与日本首相官邸的危机管理中心直线联系传递情报。(2)外务省2小时后即慌忙改口说,2亿美元不是反恐资金,而是人道主义援助。[3](3)官方人员透过巴勒斯坦解放组织向IS打招呼:安倍首相是按外交计划出访,不是针对对某个组织某个国家。(4)派外务副大臣坐镇约旦指挥,请求约旦政府提供情报,释放在押人犯交换日本人质。(5)与美英等国保持密切联系,重申反恐立场,请求提供帮助。其政策方针是与美国保持战略一致。


日本外交对于中东地区影响力有限,只能通过当地政府搜集情报、进行斡旋。虽然2014年11月就在约旦秘密设立对策本部,通过约旦政府与IS交涉。但约旦并无与IS进行联系的特殊渠道,而且因为与美国站在一起参加了轰炸IS,实际上被IS视为敌方。因此日本选择约旦作为中间国与IS沟通是营救外交失败的重要原因之一。为何选择约旦?因为主管中东地区事务的外务省中东非洲局有很多精通阿拉伯语的官员,但缺乏精通土耳其语的人才。现任局长上村司原即驻伊拉克大使馆的参赞和代理大使,在驻伊外交官被袭击事件中与约旦合作人脉颇广,所以最后选定约旦,而不是谁都不熟悉的土耳其。其实,土耳其作为与IS交涉的中介对日本很有利[4]。等日本政府发觉土耳其的重要性,再请求土政府出面调停时,为时已晚。如果选择土耳其与IS联系,也许可以争取不同的结局。


     国际社会对于恐怖主义分子的绑架行为有两种态度:一是同意绑架方要求、支付赎金或交换人质,因为生命重于一切。日本政府也曾把保护海外日本国民众置于外交事务的首位,多位日本首相都用法外特例解决危机。20世纪60年代,日本赤军劫持了一架飞机,要求日本政府释放被押的同志。日本政府迫于内外压力不但让被劫持飞机飞往朝鲜,而且还释放了在监狱中的赤军分子。1977年,时任首相福田赳夫同意接受绑匪要求支付赎金,还采取“法律外措施”释放了六名刑事被告人和狱中罪犯,使孟加拉国达卡机场的日航472班机被劫事件。虽然国际社会有拒绝向恐怖主义妥协的动议,但在生命优先的前提下,不少国家还是愿意支付赎金解救人质,如西班牙、意大利、瑞士、法国、奥地利、德国、加拿大都有过支付赎金的经历。2009年西非发生人质绑架案,付赎金的德、法人质获释,英国拒付赎金,人质被杀害。不过这种“生命重于地球”的价值观被认为,屈服于恐怖分子会导致更多的绑架事件,因而遭到国际社会的广泛批评。


二是坚决不同意绑架方要求,绝不对恐怖主义让步,因为担心会导致更多的绑架和赎金。“不向恐怖主义屈服”、“不与恐怖组织谈判”,一概拒绝向恐怖主义者支付赎金的反恐对策方针写入1973年七大工业国组织(G7)首脑宣言和联合国安理会1904号决议。美、英对于恐怖主义绑架案件,一律不谈判不支付赎金。强行解救反而会使人质生命受到威胁,美国出动海豹突击队解救在阿富汗被绑架的英国女性未成功,最后人质还是死亡。1997年,多达30多名日本人质在驻秘鲁日本大使馆被扣,日本政府只能等待秘鲁部队的解救。过去30年来的国际绑架事件中,解救人质成功的只有美、英、法、俄及以色列,其它国家均不具备这个实力与能力。不过近年来日本政府的态度已经有所转变,拒绝支付赎金或释放监狱中的激进分子。2004年在伊拉克有3名日本人被激进分子绑架,条件是日本自卫队撤出伊拉克,但被日本政府拒绝。为了不被绑架,只有远离危险区域,所以日本政府要求海外日本人避开危险的叙利亚。


据联合国安理会恐怖活动对策委员会的报告,IS从2004年到2012年总共获得1亿2000万美元赎金,2014年获得4500万美元;也门的基地组织2011年到2013年获得2000万赎金;阿尔及利亚的恐怖组织过去4年获得7500万赎金。基地组织新首脑扎瓦西里呼吁,尽可能绑架欧美国家的公民以换取赎金[5]。随着俄罗斯战机的轰炸,IS的石油收入锐减,今后绑架人质以获取赎金的做法可能越来越多。


2、人质危机与国内舆论的政治诱导


从日本媒体关于人质危机的报道和舆论转变可见政府的舆论导向作业。1月21日IS发表视频后,日本媒体批评安倍首相在埃及演说的“2亿美元支援反恐”,是在错误的地方、使用不恰当的词语激怒了IS而引发人质事件,要求政府紧急寻求解决危机的办法。但到了翌日,批评安倍首相的言论几乎全部消失,取而代之的是“自我责任论”,指责两名日本人轻率前往战火方炽的中东结果被绑架,给国家添麻烦,应为自己的行为负责,转而认为危机之因不在日本政府,而且批判声浪越来越高:“战场记者与志愿兵都是找死的工作?”“明明知道危险还要去,自己的责任哦”“如果知道是危险地带还前往,自己支付赎金就好了”。在日本右翼言论集中的“第2频道”不但毫无同情,反而有“阴谋论”、“苦肉计”的说法:“他们两个不是与IS联手骗日本的钱?”“两个人的演技真好”。安倍政府则强调2014年曾3度警告後藤不要前往中东,言外之意被IS 扣押完全是後藤个人的责任。


其实,日本媒体大肆宣扬政府幕后主导的“自我责任论”并不新奇。2004年在伊拉克发生日本人质事件时,小泉内阁的环境相小池百合子就批评人质家属;关于被绑架人质家属是日本共产党的周刊杂志报道,也是内阁情报调查室、公安委员会特地放出去的情报;目的是压制反对出兵伊拉克的社会舆论。政府的诱导使日本社会舆论异口同声指责被扣押的同胞,都认为是当事者的自我责任,对他的同情声音很少。在被扣留期间尚且无恙的日本人质被释放回国后,却因为遭到日本人的谩骂而患上了精神病。这次由日本政府与自民党联手发动“自我责任论”的舆论导向,也是为了掩盖安倍政府的重大失误。在国会就1月出访中东之前是否知晓人质事件进行答辩时,安倍内阁官员闪烁其辞、一概否认,公然欺骗公众和国会。安倍首相的出尔反尔、背信弃义说明,他只是要打着营救海外日本人的幌子解禁集团自卫权、修改和平宪法,如果日本人真的在海外出事,政府就会搬出“自我责任论”要求各位日本人自负其责。


所谓“自我责任论”、“国家无责论”都是为政府开脱,这是一个政治现象,更是一个文化现象,本质上是崇尚集团主义和强者至上的文化基因。日本社会文化奉行不给集体或他人添麻烦的集团主义行为规范,强调个人无条件顺从群体或集团,肆无忌惮地欺负弱者,人质事件更折射出日本社会对弱者和持不同价值观之个人或族群缺乏包容。回顾战争的历史,无论是在中国东北,还是在冲绳战役,日军一旦吃了败仗,就强逼随行的日本平民自杀效忠,根本不把民众作为有尊严、有人权的个体来尊重。日本更像一个高度凝聚的宗族或部落,这个集团不是由个人、而是各种各样不同组合的小团体组成。个人必须放弃自我,要么服从集体,要么被集体孤立,个人的自由意志和权利在集团、国家看来微不足道。这些曾在战前导致日本人疯狂迈向战争的文化基因和价值规范至今仍在日本社会大行其道,从人权、人道和人类社会进步的视点看,真是不可思议。


3、人质危机与日本政府的潜在意图


2015年1月23日,IS要挟2亿赎金无望,杀害了汤川遥菜以视警告,接着提出新条件,要用后藤健二换取在约旦被捕的同伙。人质危机的新变化使日本政府左右为难:IS的做法使日本民众看到了人质被解救的希望,开始对安倍施压,要求政府与约旦加强合作,尽快解救人质;但如果说服约旦交换人质,又会破弃日本一直标榜的国际反恐“统一战线”的立场,违背美国“绝不与恐怖分子交易”的原则,失信于国际社会。就在安倍政府左右为难之际,后藤已被IS杀害。


为何一直表态要积极营救人质的日本政府,实际上缺少实质性的行动?日本外务省在尝试营救汤川失败后,要求后藤健二前往叙利亚作为中间人与绑架组织联系,因此后藤虽然是自由媒体人,但前往危险地带营救汤川却是肩负政府的使命。尽管日本政府2014年8月就知道汤川被拘押,11月已知晓后藤被第三个向导出卖遭到IS绑架以及要求后藤妻子支付1000万美元赎金的邮件,但隐匿这一信息,并未采取任何积极的解救行动。因为当时安倍内阁内政、外交均不顺畅,国内支持率因提高消费税而下降,对朝外交启动了“拉致”调查却毫无结果,所以担心如果公开有关信息会不利于将在年底举行的众议院选举,因此决定隐瞒消息以免冲击选情和安倍政权,放弃了营救汤川与后藤的最好时机。日本外务省得知首相计划访问中东,曾建言人质问题尚未解决应推迟出访,但被首相官邸拒绝。安倍首相还是按照既定计划出访中东,并在被IS视为死敌的以色列谈笑风生、志得意满,又在埃及高调发表反恐讲话,宣布提供2亿美元的援助,激怒了IS,成为日本人质危机爆发的导火线。因此日本政府对于人质事件并非毫无责任。为了政府和政党的私利而无视国民的生命安全,暴露了安倍之“俯瞰地球以外交”的虚伪性。


这次人质危机凸显了日本中东外交的难题。安倍内阁既要解救人质以维护政府的威信,也要参加反恐突显日本的“国际贡献”。两者如何权衡处理是一个重大而两难的外交挑战;处理得好,外交内政都加分;处理的不好,国内国外都挨骂。尽管被人质危机搞得焦头烂额,在解救人质与坚决反恐之间徘徊良久、犹豫不决。但日本政府在人质危机发生之初就已经决定:牺牲小义(两名人质),成就大利(对美一致和反恐的国际承诺)。这就意味着,日本政府事实上已经决定为维持对美外交一致和强硬反恐政策而放弃人质。安倍首相反复宣称“绑架是不能被允许的恐怖行为”“对于卑劣的恐怖主义决不屈服”,利用美国对于恐怖主义的强硬态度,明确表示不会向IS支付赎金,要与恐怖主义做坚决斗争。这种坚定加入美国反恐联盟的做法不会不激怒IS,一旦IS杀害人质,就可以利用国民的愤怒心理,采取强硬措施推进安保法制。美国的布什总统利用“9.11”袭击,颁布“爱国主义法”,国民因此认同NSA(国家安全局)的各种侵犯人权的监视活动。法国恐怖袭击案后,一直支持率低迷的法国总统奥朗德民望大涨,各种反恐对策、治安措施获得国民的一致赞成。利用恐怖袭击以后国民产生的排外情绪,实行更为强硬的国家治理措施,在世界历史上屡见不鲜。恐怖行为和暴力残杀导致的普遍憎恶会增加民众的爱国主义情绪,排除对政府不满的言行,提高当局绑架舆论、凝聚民意、推行政策的能力。《读卖新闻》在人质事件发生后进行的民意调查显示,83%的日本人认为,如果不听政府劝告在海外卷入恐怖主义事件,责任自负。[6]安倍一意孤行要抛弃战后和平主义,变日本为“普通国家”,正好需要这种跟政府立场保持高度一致的国民情绪和社会舆论?


二、见风使舵:战后日本的中东外交


人质危机以日本人质被杀而告结束,突出表明了日本的中东外交在能源安全与反恐政策之间的两难困境。从更为长远的历史阶段来考察,战后日本的中东外交其实一直都处于这种左支右绌的两难境地之中。能源安全与反恐政策、“人质危机”与“反恐统一战线”的两难,本质上是本国利益与“唯美是从”的矛盾,是日本外交如何在坚持日美同盟为基轴的前提下维护自身地缘战略利益的两难困境。


1972年石油危机时,中东石油输出国视日本为支持以色列的西方一员,对日实行石油禁运。严重依赖中东原油供应的日本在“生死攸关”之际权衡利弊得失,也顾不上什么同盟的利益和对美战略依从,立即照会驻东京的10个阿拉伯国家大使开展“亲阿外交”。内阁副首相三木紧急访问沙特、埃及等中东八国“乞讨石油”,公开声明:“中东的石油构筑了我国今日的繁荣,愿实现中东和平来帮助阿拉伯国家的意愿是当然的责任。”宣布对埃及苏伊士运河的改造修复提供380亿日元贷款,对叙利亚的炼油厂建设提供67.5亿日元借款,对伊拉克、约旦等国提供总额1400亿日元贷款。日本的中东外交及时转换以及经济援助卓有成效,换取了沙特为首的中东石油输出国从禁运“黑名单”中删除日本,视日本为友好国家,恢复对日原油供应。这是战后日本外交第一次在重大外交危机之际,选择自身利益、放弃“唯美是从”,通过与美国保持距离的外交调整有效地保障了中东原油的对日供应。此后1979年因伊朗革命而导致第二次石油危机,在美国因人质危机与伊朗断绝外交关系之时,日本没有追随美国制裁伊朗,宣称遵守已签署的原油协议,不会改变与伊朗的传统友好关系,。两次独立自主的外交尝试,保障了日本的石油供应安全和经济的高速增长,日本政府坚持“亲阿”的中东外交直到20世纪90年代。


20世纪90年代,海湾战争以美国主导的盟军大获全胜而告终,崇尚权力的日本再次将中东外交迅速从“亲阿外交”转为对美战略依存。其原因,一是日本政府判断美国将在战后掌控中东地区局势,拥有巨大的实力优势且将长久维持下去;二是作为美国的盟友,日本在海湾战争中只出钱、不出人,向美国为首的联合国军提供了130亿美元的援助,但没有派战斗部队协助作战,遭到美方严厉指责,使日美同盟遭遇信任危机。日本政府迅速做出补救,一边派出扫雷挺参加波斯湾的扫雷行动,一边于1992年6月9日和15日在国会参众两院先后通过了《协助联合国维持和平活动法案》(简称PKO法案)。法案规定政府可在国际危机发生时向海外派遣2000名携带自卫武器的自卫队员,这是战后日本国会首次通过向海外派兵法案。


更为重要的是,后冷战时代,苏联解体,美国独霸全球,日本经济增长达到顶峰,成为世界第二经济大国,其利益诉求要做与自身经济地位相符合的政治大国。而依托美日同盟是日本转型成为政治大国的捷径和必要条件,日本的中东外交再次转向,从“亲阿”转而“亲美”。尤其是2003年伊拉克战争中,小泉政府奉行“对美一边倒”外交,主动提出向伊拉克派遣自卫队执行维和任务,在海湾和印度洋为美军提供油料等补给。但日本外交对美国的战略依存,并未使日本在中东地区的影响力随着美国的影响力上升而上升,以至于一旦中东有事仍然缺少可资有效利用的外交资源。安倍首相全力支持美国轰炸IS,并用内阁决议来改变宪法解释,宣布行使集体自卫权,在非洲东部的吉布提建设永久性军事基地。防卫省解释说:“基于积极的和平主义,日本自卫队在海外设立基地是正确的。从与美国、北约合作共享恐怖主义情报的目的看,强化这个基地是有益的”。但在IS看来,这就是日本想参加美国为首的“十字军”与IS为敌的证据。IS在网络上公开了一段视频,内容为IS所控制地区的居民对日本参加由美国主导的“反伊斯兰国”国际联盟大为不解,“美国曾在广岛、长崎投下原子弹,虐杀日本人。为何日本还要帮助美国杀害穆斯林呢”?[7] 这一问切中了日本中东外交的要害,也是日本政府无解的方程式。


2014年,以色列总理内塔尼亚胡访日时,两国已协商过安保政策、防卫合作、武器开发等,安倍首相访以拟进一步推进双方军事合作。人质危机发生后,安倍首相召开内阁会议,提出为确保海外日本人的安全,要扩充政府开发援助。外务省政务次官在访问伊拉克,也承诺继续提供人道主义援助。但日本政府2015年2月通过的《政府开发援助大纲》取消了以往ODA资金不得用于支持外国军队的限制,使得日本的ODA也可以用于支持中东国家对IS的军事行动[8]。日本国民尚一无所知,政府已把中东外交从“站在阿拉伯一边”改为“站在以色列一边”,而这一重大外交方针变化的直接后果就是2名日本人在海外丧生以及IS视日本为敌。今后,中东地区再次发生人质事件或激进组织对日本的恐怖袭击,都不再是不可想象的了。


日本的中东外交的最大战略资源是它没有侵略中东的历史。  但这一战略资源随着日本抛弃“一国和平主义”的进程而逐步丧失。在中东各国的穆斯林看来,2003年小泉内阁决定出兵伊拉克,使日本成为美国大中东战略的马前卒,穿着自卫队军服的日本人都属于美国为首的“十字军”,日本外交形象在中东地区逆转成为“撒旦的帮凶”。近年来中东穆斯林对日本的亲近感越来越少,人质事件与这种心理认知的转变有着不可分割的关系。美国的反恐战争已经打了14年,结果恐怖组织越打越多,恐怖袭击越来越频繁。如果安倍引领日本走美国的道路,“汤川--后藤事件”恐怕仅仅是一个开头。无论如何,非暴力的和平主义,而非“积极的和平主义”,才是日本人在国际上真正有效的防身之道。


三、借题发挥:人质事件对日本政治外交的冲击


1、对日本国民的心理冲击


虽然以前也发生过日本人质被绑架杀害的事件,但此次是IS直接向日本政府喊话,并通过录像和网络广泛传播,给日本民众带来前所未有的视觉冲击和心灵震撼。人质危机发生近两周的时间里,日本政府进行的交涉曾让很多日本人期待事件可能会拖延下去而不是人质立即被害,结果人质被害给日本人带来了深重的失望。


一是对政府的失望。日本国民对政府在整个事件中表现出的束手无策十分失望。日本政府没有一边谈判、一边准备武力解救的能力,因为连人质所在地都不知道,谈何解救?实际上只有通过巴勒斯坦的阿巴斯,再通过哈马斯,与绑架者就赎金讨价还价。但这样做势必激怒绝不与恐怖分子进行交涉的美国。2013年底成立的日本国家安全委员会在情报收集、部门协调和危机管理方面也并未发挥作用,尽管外务副大臣赴现场指挥,但没有证据表明直接接触过IS。日本政府在应对人质事件中缺乏应有的紧迫感、急切感,虽然首相、外相表示高度关注,但除了请求有关国家提供信息、给予协助,几乎一筹莫展。IS发表第一份威胁声明后,安倍首相即表示“决不屈服恐怖主义”,利用人质事件进行国内政治动员、推进修宪等既定国内政治议程的意图昭然若揭。在生命第一的原则下,首先要尽量使对方不伤害人质,而安倍首相却反复宣称“日本不会向恐怖屈服,要为国际社会的反恐贡献力量”。反恐当然是政治正确的,但一国政府最重要的职责之一,就是要保护国民的生命安全,反复刺激对手,无助于解救人质。


二是对美国在事件进程中无所作为的失望。美国为打击IS组织了60多个国家的联盟,但打击效果有限。美国国家安全委员会虽然在人质被杀后迅速开会发表声明以安抚盟国,但对日本并无切实帮助。3年前,日本政府追随美国制裁叙利亚,迫使叙撤回驻日外交官。如今叙政府成为抵抗IS的中流砥柱,当日本想通过外交途径解决人质危机时,在东京已经没有叙外交官了。安倍好大喜功,低估了IS的恐怖袭击能力,高估了美国对中东局势的掌控能力,使日本轻率卷入美国主导的反恐战争,日本国民看到政府对美国的中东政策亦步亦趋而导致人质被害,又质疑日美同盟的有效性和支持美国反恐政策的必要性。日本的中东外交因此在两大恐惧中煎熬[9]。


三是对日本的中东外交以及经济投资和援助政策的失望。中东地区对于日本的能源安全具有重要意义,日本的中东外交主要通过经济援助改善与中东产油国的关系。对伊拉克,伊拉克战争后总共提供了4700亿日元贷款,对伊朗,只是在原则上支持美国的制裁,但并未完全放弃对伊投资项目。据日本外务省2013年10月统计,在中东地区投资的日本企业有,阿联酋273家,土耳其121家,沙特105家,埃及51家,卡塔尔47家,伊朗32家,以色列25家,巴林20家,约旦18家,科威特16家,黎巴嫩6家,叙利亚2家[10]。此次人质事件的发生让很多日本国民感到这些经济投入并为产生足以使日本免于恐怖主义袭击的政治外交效应。特别是当IS把交换人质的条件从2亿美元赎金变成约旦飞行员后,日本几乎成了局外人,让日本政府深切地感到经济外交的投入再多也难以转换为国际政治的资源和能力。


上述失望情绪的交织和蔓延,实际上反映了日本安保政策能力和国际政治现实之间的巨大落差,促使日本不得不重新考量现行安保政策究竟能否有效应对非传统安全威胁的现实问题,安倍内阁于是利用日本国民的安全忧虑和失望情绪推进解禁集体自卫权等安保法制。


四、聚焦反恐:战后日本中东外交的再转型


战后日本的中东外交聚焦于能源供应安全,一切外交政策皆围绕这个出发点和归宿,对于中东地区的政治混乱、安全动荡、军事纷争都采取保持一定距离的态度。但日本自认为其中东外交有两大心理认知优势:一是日本没有侵略中东的历史,不像在东亚地区要背负侵略战争的历史责任;二是中东的伊斯兰国家与日本都有着反抗西方殖民者的历史经历。因此日本一直以中东国家·伊斯兰世界的朋友自居。但反恐却是高度相关政治、军事的领域,积极参与反恐标志着战后日本中东外交的再转型。为何安倍要如此耸动视听地高调宣布直接参与中东反恐并为之提供资金呢?除了“积极和平主义”、“俯瞰地球仪外交”的战略需要之外,更大的谋略就是利用外部危机,修改和平宪法,加速日本“正常国家化”的进程。2015年3月8日的自民党大会通过行动方针,明确写入“推进赞同修宪者扩大运动”,争取实现修宪。安倍强调说,政府“有责任保护日本人的生命与和平,将坚决守护日本的领土、领空和领海”,为此希望迅速完善安保法制。[11] 2015年,自民党制定修改宪法草案,并为修宪大造舆论,完成安保法制相关法案的修订,并为此将国会会期延长了3各月。


1、通过 “反恐外交” 再次“紧跟美国”,依托日美同盟构建“俯瞰地球仪外交”的大战略。2014年以来,美日同盟内部矛盾重重。外交安全方面,随着中国实力的加强,美国“重返亚洲”的战略布局和策略有所调整,美国不希望过度刺激中国,日本坚持强硬对抗和遏制中国,日美两国对华政策产生了“温度差”;经济方面,美国主导的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)谈判中,日本坚持保护本国经济的“几大圣域”,奥巴马亲访日本都未能签署协议,致使美国“重返亚洲”战略的经济进程受阻,日美区域经济产生了“利益差”;两“差”并存致使美日之间龃龉不断。值此IS攻城掠地活动猖獗,不仅将美欧多国人质“撕票”,且在欧洲各国大肆进行恐怖袭击之机,追随美国加入“反IS”国际联盟积极参与反恐战争,将有助于调整对美关系、弥补美日间的“小裂痕”,使美日关系再上一个新台阶。这对安倍顺利推进“俯瞰地球仪外交”和“正常国家化”进程是至关重要的。


2、保障能源供应安全,争取国际石油市场“话语权”,有效参与中东地区事务。作为能源消费国,日本的能源对外依存度达80%,其中石油的对外依存度达95%,而大部分石油又是从中东地区进口的。因此,日本的中东外交,从战略目标、策略方针到政策行为,都无法摆脱“能源外交”的思维模式和利益导向。近年来中东地区的政治动荡和国际油价的剧烈波动,严重影响到日本的能源供应安全。2011年福岛核电站事故后,日本政府被迫关停了所有的核电设施,电力供应的紧张导致进口海外原油的增加,中东地区作为世界能源供应地的战略意义再次突出,成为安倍推进中东外交的动因之一。安倍访问中东不仅带去25亿美元的经济援助,而且首次公开宣布为反恐提供资金援助,更是要向中东各国宣布日本的“存在”。


2009年,日本政府基于《海盗应对法》,以应对索马里海域、亚丁湾地区频发的海盗问题为由,向吉布提政府租借毗邻吉国际机场的一片土地建设自卫队据点。2011年7月扩建成为首个海外军事基地。该基地占地12公顷,建设费47亿日元,拥有能停放3架P-3C侦察机的停机坪和能容纳一架侦察机的机库等基础设施。2015年年初,日本政府决定将位于吉布提的军事据点扩建成为日本自卫队在非洲和中东的多用途基地。[12]作为世界第三大石油消费国,日本从中东地区大量进口石油满足国内需求,而日本船只也经常在亚丁湾附近遭到索马里海盗袭击。虽然日本在吉设立军事基地的初衷是保护石油运输安全,但谋求红海沿岸建立一个长期的有综合作战功能的基地,显示出日本政府的中东外交重心正在从经济援助转向军事安全,不能不是一个重大的转换。加入美国为首的“反IS”国际联盟积极参与反恐战争,无疑将大大增加日本的“石油话语权”,有助于日本通过主动外交、介入中东地区事务来保障能源供应安全。如果能因此而获得“反IS”的沙特、阿联酋、科威特等中东产油国的“青睐”,扩大和深化能源合作,对日本的能源供应安全自然利多弊少,当然符合日本的国家利益。


3、为“安保政策大转型”先声夺人,拉开日本修改和平宪法以及安保相关法制的行动大幕。人质事件对日本的中东外交与反恐政策会造成多大的影响尚待观察。但几乎可以肯定的是,日本政府一方面会趁机强化与美国的中东政策的协调与配合,甚至不排除参加打击IS的军事行动;另一方面在国内全力推进解禁集体自卫权,修改和平宪法,为日本海外派兵扫除法律和政治的障碍。安倍上台后一直大力推进解禁集体自卫权等安保法制,于2014年7月宣布内阁决议解禁集体自卫权,颁布了新的“武力行使三条件”。国会通过了“防卫装备出口三原则”,解禁武器出口。但解禁集体自卫权和修改宪法却遭到国内和平力量的强烈反对而不得不放缓节奏。国际恐怖主义的日益猖獗和日本人质的被害,为安倍政府引导国内舆论和民意支持修改宪法,极力宣传把“自卫队派到地球另一边”的客观必要性,提供了新的契机和动力。两名日本人质被绑架后,安倍在1月25日的NHK节目中强调,自卫队拥有的能力不能够充分发挥以应对人质危机,所以需要修改相关法律解救日本人。人质被害后,安倍在参议院预算委员会上表示,推进自卫队在海外解救日本人的安保相关法律的目标不变,并考虑派海上自卫队前往波斯湾进行扫雷活动,发出向中东地区派出作战部队的信号。[13]安倍鼓吹的“积极和平主义”“俯瞰地球仪外交”,早已不满足于仅仅以“维和行动”“警察活动”的名义向海外派兵,利用人质事件推进修改安保相关法律,让自卫队以“解救人质”之名堂而皇之地主动介入海外军事冲突,改变日本外交“冲击--反应”的被动应对模式,是安倍之流梦寐以求的。


安倍政权的“安保政策转型”、“安保法制修改”主要包括:


(1)安保法制相关法案的修订。2015年是日本的“安保之年”,本年度国会最大的议题就是讨论修改安保相关法案。安倍政府将借力人质事件,不失时机地加大推进解禁集体自卫权等安保法制的步伐。现行《自卫队法》规定的自卫队“主要任务”是:在发生针对日本的来自外部的武力攻击时、或遭遇将受到武力攻击的明显危险时,可以行使个别自卫权抵御侵略。而2014年7月的内阁决议更改了现有的宪法解释,提出当发生针对与日本关系密切的其他国家的武力攻击时,只要满足(1)日本存亡受到威胁,存在国民生命、自由和追求幸福的权利被彻底剥夺的明显危险;(2)没有其他合适手段;(3)行使武力仅限于所必须的最小限度;这三大条件,就允许行使集体自卫权。


2015年2月16日,安倍首相在众议院全体会议上举例强调制定永久性海外派兵法案的必要性:如霍尔木兹海峡被封锁、海湾能源外运通道被切断,“可能对日本的生命线造成重要影响,因为日本进口原油的80%通过这一海峡”“日本将发生严重的能源危机”,这将“与日本遭到武力攻击一样,属于日本会受到重大危害的危机事态。”[14]安倍把开展中东外交维护能源供应安全,提升到与日本遭受武力攻击同等重要的地位,实际上混淆了能源运输通道受到威胁与日本本土受到攻击这两种本质和形式都截然不同的状态。值得注意的是,虽然能源依旧是日本中东外交的重要考量,但维护能源安全的行为方式却从友好+援助改为派兵+武力,而且使用了“生命线”这样百年前日本对外侵略理论的核心概念,以军事力量扩展政治影响、维护经济利益、实现外交目标的战略构想呼之欲出。17日,自民党确定新的安保政策方针,决定修改《自卫队法》、《周边事态法》、《武力攻击事态法》、《联合国维和行动合作法》(PKO)、《船舶检查活动法》等10部现行法律,并制定新的永久性海外派兵法,为自卫队的海外活动强化法律保障。18日,防卫省决定讨论《防卫省设置法》修正案,增设防卫装备厅,负责对外军事技术开发合作与输出的事务。[15] 19日,内阁提出永久性海外派兵法案概要,规定自卫队海外活动时的派遣方式和武器使用等新原则,主要内容有:空间范围扩大,将“和平时期,日本有事(战争状态),周边事态”的三分法改为两分法,删除“周边”一词,自卫队海外活动的地理空间范围不再受“周边”的限制,将原来未涵盖的中东和印度洋发生的事态纳入自卫队介入干预的范畴;只要日本政府认为国家的生存、国民生命和自由受到威胁,即可行使集体自卫权。[16] 支援对象扩大,自卫队出动支援的对象扩大为美军以外的其他国家军队。支援内容扩大,自卫队将不仅进行搜救、监视、巡逻、物资补给,还将取消以往不得提供武器弹药的禁止性条款。行动自由度扩大,即使没有联合国决议,自卫队也可以依据国内法出兵海外参与多国部队的国际维和活动。[17] 4月24日,执政两党磋商会议通过了安保法制的修改法案,新设《国际和平支援法案》与前述10部法律的修订部分一起提交国会。安倍内阁决定5月11日执政两党就所有条文达成共识,然后启动党内审议程序,14日提交内阁会议通过,20日举行党首讨论,然后提交国会全面审议。[18]为此特意延长国会会期到9月底,以确保完成立法程序所需要的时间。


2014年5月,日本和欧盟同意“探索加强与(欧盟)共同安全与防务政策相关行动协作的规模”,研究(自卫队)能以多深的程度参与欧盟部队行动。日本政府为此准备出台永久性法律,考虑向在欧盟共同安全与防务政策框架下展开国际和平合作行动的欧盟部队(欧盟部队的行动范畴涉及裁军、冲突干预和非军事行动。)派遣自卫队,以便在联合国维和行动框架之外随时可以向海外派遣自卫队。日本自卫队此前曾与欧盟国家部队进行过联合演习,但没有在共同安全与防务政策框架下派遣过自卫队。鉴于向欧盟派遣自卫队有别于参与联合国维和行动的相关法律框架,日本和欧盟的外交和防务官员将在东京举行高级别对话,探讨向欧盟行动派遣自卫队的活动范围及其相关法律问题。[19]安倍首相提出所谓“积极和平主义”以来,致力于解禁集体自卫权,扩大自卫队活动范围,提升日本的国际影响力,向欧盟行动派遣自卫队的计划与上述政策意图一脉相承。


由于以往缺乏永久法律,日本政府只能通过向国会提交有关具体任务和计划的“特别措施法案”,在法律有效期内授权自卫队参与海外行动,大大限制了自卫队介入海外冲突的时间和行动。一旦解禁集体自卫权相关法案获得国会通过,日本政府自我认定有必要时可随时出动自卫队,决策进程明显快于通过特别法案的程序,而且不受任何时间约束。因此安倍力推2015年国会审议通过解禁集体自卫权的安保相关法案。


注释:

1.媒体将伊斯兰极端组织称作"伊斯兰国",但准确的说,"伊斯兰国"不是国家,所以媒体用引号将其标注。其英文名为"IslamicStateofIraqandtheLevant",中文名为"伊拉克和黎凡特伊斯兰国",简称作"IS"或"ISIL"。美国的《纽约时报》、《华盛顿邮报》,英国的BBC则用"IslamicState"表示。2015年1月29日,驻东京的阿拉伯外交使团代表召开紧急记者会强调说,"ISIL是恐怖组织,称之为'伊斯兰国'完全是误解"。"巴勒斯坦有1200万人,但迄今尚未被称为国家。不过20万人左右的这个ISIL绝对不是一个国家"。

2.后藤是在2014年8月被伊斯兰国极端组织扣留,其妻子曾经通知日本政府与媒体,自己的丈夫去叙利亚确认汤川遥菜的安危时,可能被极端组织扣留,希望获得帮助。而日本政府与媒体都置之不理。

3.外务省的英语翻译是:"eshalldotohelpcurbthethreatISILposes"。实际上这2亿美元包括:支援埃及为防范IS渗透加强边境管理的50万美元;给予空袭IS的约旦1亿美元日元借款,通过国际机构支援2800万美元物资。

4.首先,土耳其与日本关系良好,土耳其总理埃尔杜安访问日本时建立了日土特殊伙伴关系。其次,土耳其去年曾解救49名人质,有成功的经验。三是土耳其不允许美军使用境内军事基地轰炸IS,所以与IS保有特殊沟通渠道。四是土耳其国境一直开放,与IS之间的消息传递、民间交往都很顺利,许多情报是当地居民的直接见闻,更具可信度,IS提出在土耳其边境交换人质,说明IS对当地安全状况比较信赖。五是土耳其与IS有相当密切的政治经济联系。

5.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/国際組織犯罪に対する国際社会と日本の取組

6.日読売新聞,2015-2-8.

7.日《每日新闻》2015年1月29日。

8.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/外交政策>ODA(政府開発援助)

9.国际关系学有"同盟困境"的理论,系指组成同盟之每一成员国之间均存在两种恐惧:"被拋弃的恐惧(fearofabandonment)"和"被卷入的恐惧(fearofentrapment)"。

10.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/index.html.国別地域別政策?情報

11.日共同社2015年3月8日。

12.日产経新闻2015-5-19.

13.《朝日新闻》2015年1月26日。

14.村田纯一:"自民党元老担心安保政策出现重大转变",日《金融财政商贸》周刊2015年4月2日。

15.日《读卖新闻》2015年2月18日。

16.日本政府的正式见解是,"周边事态"不是一个地理概念,而是一个事件性质与发展程度的概念,中东和印度洋发生的事态,基本不作为"周边事态"的现实问题予以考虑。

17.日产経新闻2015-2-20.

18.日共同社东京2015年4月24日电。

19.日共同社东京2015年3月4日。

20.日《读卖新闻》2015年3月5日。

21.为了扩大国际影响力、增加军火出口、获取防卫资源,2015年5月13日在横滨国际和平会议场(PacificoYokohama)举行了为期三天、名为"TheMASTAsia2015"的海上防务会议及军备展。出席这次活动包括政府人士及军人在内的代表团人数约1000人,参观人数达2000人,在3000平方米的展厅里参展单位多达100余家。

22.日《朝日新闻》2015年6月10日。

23."日本防卫省武官要求文官大幅转让作战计划制定权限",《产经新闻》2016年2月29日。

24.由安倍首相、菅义伟官房长官、首相首席秘书官今井尚哉、内阁官房副长官加藤胜信、世耕弘成、杉田和博6人组成。

25.参见,田崎史郎:《安倍官邸的真面目》(东京,讲谈社,2014)

26.日《外交学者》网站(thediplomat.com)2015年2月13日。

27.日読売新聞,2015-2-11.

28.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/国際組織犯罪に対する国際社会と日本の取組

29.马格里布国家:阿尔及利亚、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、突尼斯。塔利班:巴基斯坦的伊斯兰恐怖主义组织,制造了诸多恐怖袭击事件。博科圣地:尼日利亚的伊斯兰教原教旨主义组织,主张在全国推行伊斯兰教法,有尼日利亚的"塔利班"之称。

30.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/日本の国際テロ対策協力-国際組織犯罪対策?テロ海上の安全保障?情報セキュリティ国別地域別政策?情報

31.外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/日本の国際テロ対策協力-国際組織犯罪対策?テロ海上の安全保障?情報セキュリティ国別地域別政策?情報

32.日本自卫队和警视厅拥有专司反恐的特种作战部队,如:总部设在千叶县习志野的中央快速反应部队特种作战群和第1空降团,警视厅特种攻击部队(SAT)。

33.这项调查每3年进行一次,每次调查对象3000人。

34."105名专家联名发表声明,要求政府撤回安保法案",《东京新闻》2015年8月11日。联合声明指出,美国主导的针对中东地区的大规模战争是错误的政策,扩大对美合作无法保证日本能与美国保持政策距离。由于日本不行使武力,所以中东各国对日本深怀好感,这是日本与中东各国友好信赖的基础。新的安保法案将严重危害日本与中东各国的关系,并粉碎世界民众对日本的信赖,使日本人的生命和尊严面临危险。日本应与伊斯兰宗教领袖对话,致力于调停内战、缓和纷争。

35.村田纯一:"自民党元老担心安保政策出现重大转变",日《金融财政商贸》周刊2015年4月2日。


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