刘占虎:巡视监督:当代中国过程防腐的主导机制

选择字号:   本文共阅读 1374 次 更新时间:2016-02-12 23:32

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刘占虎  


摘要:巡视监督是一种自上而下的党内监督方式。在当代中国反腐倡廉工作格局中,“党纪反腐”与“司法反腐”构成“制度反腐”的“两翼”。为有效解决我国当前反腐倡廉工作中存在的横向监督乏力、纪检监察体制吸纳社会监督力量不足等问题,应充分发挥巡视监督的“高位优势”。要以“高位优势”彰显“独立性”,增强巡视监督的威慑力;以巡视监督的网络结构带动着其他监督力量的实施力;以“过程防腐”推进“常态化”,增强巡视监督的聚合力;以“制度反腐”加强“制度化”,增强巡视监督的持久力。


关键词:巡视监督;党内监督;过程防腐;制度反腐


与运动式反腐、权力化反腐、思想教育式反腐等相比,制度反腐是一种更为治本的反腐策略。针对制度反腐实践中的局限和问题,有的论者引入现代政府过程理论分析制度反腐的过程机制,将过程防腐作为制度反腐向更深层次推进的重要途径。[1]过程防腐旨在通过对公共权力的制衡与监督来预防可能发生的腐败行为。制衡侧重于权力横向配置中的权力制约和制度规制,监督则需要“体制内”与“体制外”多方监督力量的协同作用。如何有效解决横向监督乏力问题和纪检监察体制吸纳社会监督力量不足问题,是当前中国过程防腐亟待破解的理论问题和实践课题。根据当代中国“党纪反腐”与“司法反腐”的逻辑一致性,本文试图通过探析巡视监督带动过程防腐的协同机理和突出作用,进一步探讨如何构建由巡视监督主导的权力监督与制衡机制,推动当代中国过程防腐的有效开展。


一、制衡与监督:过程防腐中的核心环节


权力的滥用和失衡是导致权力腐败的重要环节。相应地,对权力的制衡与监督必然是在权力运行过程中实现的。然而,在现实政治生活领域普遍存在着“重视权力的归属,忽视权力的运作”的现象。过程防腐是现代政府过程理论在腐败治理领域中的应用,是制度反腐有效展开的中间环节和过程机制。一般认为,过程防腐是以提高施政透明度为突破口,在推行政务公开的基础上,由专职监督部门和人民群众共同对公职人员和权力部门在权力的运行、制度的落实上进行监督和制约,以防止可能发生的腐败行为。过程防腐的主旨是预防为本、惩治为用,这为有效抑制可能出现的腐败行为提供了一个新的进路。一方面,作为增强制度反腐效力的过程机制,拓展了反腐败法律制度建设的微观领域;另一方面,作为对防止权力腐败的动态规制,明确了实现“惩防并举、标本兼治”目标的着力点。总的来看,过程防腐体现了全面治理腐败的核心精神:一是紧紧围绕公共权力及其运行过程,从源头上预防可能发生的各种腐败现象;二是以过程监督及时发现已经发生或正在发生的腐败行为,通过动态治理来防止其蔓延。可见,过程防腐可以通过与其他反腐败方式相互结合、协同作用,在反腐倡廉工作中发挥其更大效力。


为了使公共权力实现公共利益的最大化,就必须在权力的“授予”与“监督”之间保持畅达、平衡、协调,即“权力体制的设计框架和运行机制都要力求结构合理平稳,运行有序畅达,层次分明简洁,环节啮合协调”[2]。权力监督与权力制约在规制权力上的逻辑差异,决定着二者在过程防腐具体机制设计和策略选择上的特殊性。


首先,权力制衡主要是公共权力系统内的制度化规制。制衡权力的核心方式依然是权力本身,主要是通过权力资源的制度化配置形成不同权力之间的制衡,以此来防止某一权力过于集中或专断而生发滥用。这一意义上的权力监督主要是指政治监督,即作为“政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系,是实现政治分权和权力整合的协调机制”[3]。其逻辑是以权力制约权力的制度规制,在宏观层面如立法权、行政权、司法权之间的相互制衡,在中观层面如决策权、执行权、监督权之间的相互制约等。其核心是通过制度设计形成不同职能属性的权责清单制度,明确不同职权的具体行使边界,以防止公共权力的非公共运用。在现实政治生活中,要对某一具体的职权进行有效制衡,就必须有与此相匹配的制衡性权力。影响权力制衡效力的因素是多样的,如制度设计的完善性、制度执行的可操作性、权力行使主体的自觉意识等。其中某一环节的缺失或弱化,都会影响着整个权力制衡体系的效果。权力的制衡机制内在地统一于中国特色的政治制度体系之中。进一步增强当代中国权力制衡的效力,重在通过全面深化改革,科学分解、合理配置权力,形成科学有效的权力结构和制衡机制。


其次,权力监督包括以权力监督权力和以非权力监督权力两种方式。监督既有以权力监督权力的成分,也有以非权力监督权力的要素。当代中国权力监督的方式众多,诸如党内监督、人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、民主党派监督等,这些共同构成反腐倡廉之协同监督的重要力量。在现实中,对公共权力的监督依然存在诸多困境。因监督机构叠床架屋、制度典章浩繁、社会成本高昂等因素导致“监督体系脆弱、监督机制乏力”[4],不利于形成决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。当然,以权力监督权力与以非权力监督权力是相对而言的。前者集中体现为权力之间的制衡,而后者主要是依靠权力系统之外的监督力量,诸如新闻媒体的舆论监督、人民群众的监督等。从当代中国权力监督的向度来看,主要有三:一是党内监督,即中国共产党的纪检监督和巡视监督;二是体制内监督,主要是立法机关和司法机关的法制监督,人民政协与民主党派的协商监督;三是体制外监督,诸如人民群众和社会团体的社会监督。这些来自不同向度的监督方式在防止权力滥用方面发挥着重要作用。


当代中国的过程防腐就是通过对公共权力的制衡和监督机制来实现的,具体表现为政府层面的政务信息公开和公职人员财产申报,社会层面的人民群众监督、网络反腐等。这些方式在具体实践中面临着不同程度的困境。就政务信息公开而言,公开的内容需要进一步制度化,建立和完善主要岗位权责清单制度;公开的方式依然需要在确保国家机密的前提下进一步透明化、便捷化。就公职人员财产申报而言,全面推进财产申报的配套制度需要进一步完善,社会共识度有待于进一步达成。就网络反腐而言,由于信息不对称、制度规范缺失、网络主体责任缺失等,往往会引起网民的以讹传讹、恶意捣乱等不良现象,网络领域的综合治理,尤其是网络反腐的制度化建设需要进一步加强。事实上,过程防腐与权力制衡和监督是并驾齐驱、相互促进的。基于当前中国反腐倡廉建设和反腐败斗争“成效明显和问题突出并存,防治力度加大和腐败现象易发多发并存,群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存,反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨”[5]的总体态势和实现“惩防并举、标本兼治”的目标,对公共权力具体运行的过程监督亟待加强,过程防腐的相关机制亟待创新和完善。


二、巡视监督:中国过程防腐的牵引机制


巡视制度发轫于西汉,成熟于唐、明,作为中国古代监察制度的重要内容,在官员的考核和督查中发挥着重要作用。一是督查地方官员落实中央政策的情况,二是作为中央政府选拔、考核、任免官员的方式,三是巡查地方官员是否存在贪赃枉法行为。总的来看,巡视制度与自上而下的权力授予逻辑相一致,在一定程度上有利于强化中央集权和改善吏治。当然,也必须看到,“家天下”的权力逻辑决定着它仅仅是政治体系内部的“同体监督”,故而在预防权力腐败中的作用和意义是有限的。


在当代中国的政治语境中,巡视监督是中国共产党党内监督的方式之一。一般认为,巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委,通过建立专门巡视机构,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的规章和准则。从其形成过程来看,1996年1月,中国共产党第十四届中央纪律检查委员会第六次全体会议作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。2002年11月,党的十六大作出“建立和完善巡视制度”的重大决策。2003年8月,中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部联合成立巡视组。2003年12月,中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》将巡视作为党内监督的10项制度之一。2004年,中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部联合发布《中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》,明确要求中央巡视组实行组长负责制。2007年10月,修订后的《中国共产党章程》规定:“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”2009年7月,中共中央发布实施《中国共产党巡视工作条例(试行)》,标志着巡视制度正式确立。2009年12月,中央巡视工作领导小组成立,“中央纪委、中央组织部巡视组”正式更名为“中央巡视组”。鉴于原条例已不能完全适应形势发展的需要,中共中央及时修订并于2015年8月3日起正式施行《中国共产党巡视工作条例》。


“权为民所赋”的政治逻辑决定着“权为民所用”的政治实践。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,是探索和发展中国特色反腐倡廉道路的基本前提。“党纪反腐”体现了“依法从严治党”的原则和要求。共产党没有自己的特殊利益,“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”[6]“司法反腐”体现了依法治国的治理逻辑。前者严于后者,后者强化前者。党的纪律与国家司法在防治腐败的过程中各司其职、协同配合,共同把权力关进制度的笼子里。也就是说,执政党层面的“党纪反腐”与国家层面的“司法反腐”共同构成当代中国制度反腐的“两翼”。巡视监督是“党纪反腐”实践展开的过程机制。当代中国政治体系和国家建设的基本逻辑,内在地要求构建和完善“以政党为中心”的惩治和预防腐败体系。[7]执政党意志与国家意志的一致性,从根本上决定着巡视监督作为当代中国过程防腐主导机制的可能性和必要性。


巡视监督在当前中国之所以被再度重视,源于其在查处“一把手”等大案要案中的突出作用。如2013年度开展了三轮中央巡视工作;2014年度开展的中央“专项巡视”呈现出“小队伍、多批次、高频率”的特点,逐步加大对巡视对象的覆盖率,并以“回马枪”的方式进行回访式巡视,来发现潜在的新问题并督促整改。


其一,巡视监督的权威性体现为监督“一把手”的威慑力。从权力的扩张本性来看,权力之所以滥用,关键在于其得不到有效的制衡和监督。强化权力监督,着力改进对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督,就必须建立有效制衡的保障机制。长期以来,由于行政主导的现实需要和历史惯性,监督权在制度配置中相对弱于决策权和行政权。加上相关过程防腐机制的缺失,一些潜在的腐败行为在“一把手”的庇护下逐步升级,形成了“塌方式腐败”,最终给整个政治生态带来了极大的破坏。中央巡视作为“高位势”的监督权力,在很大程度上影响和决定着“一把手”的任免和晋升。自上而下的巡视监督以其特有的权威性和威慑力,可以对以往因横向监督不力而漏查的腐败行为进行有力地查处。从2012年12月4日中共中央开始实施“八项规定”到2014年12月31日,这两年间受到党纪政纪处分的人数达25975人,省部级3人,地厅级229人,县处级3026人。[8]这些阶段性成效,在很大程度上源于中央巡视监督的权威性和威慑力。


其二,巡视监督有效带动着其他监督力量的监督实施力。巡视监督本身不是直接惩处腐败行为,而是重在发现腐败问题和线索。中央巡视工作是以自上而下的方式进行的,但不是单向性的。《中国共产党巡视工作条例》要求中央和省、自治区、直辖市委员会建立专职巡视机构。专职巡视机构通过多频次自上而下的巡视监督与横向监督力量相交叉,形成与“条块型”的政府机构相适应的网络监督结构。这有助于释放监督权力的空间辐射力。巡视监督的权威性直接带动着“条块”结构中的其他监督力量,尤其是人民群众和新闻舆论的监督。人民群众主要是通过举报、检举、信访等方式来反映问题,并没有直接处理相关问题的权力。事实上,“只有当政府向公众提供关于其行为的信息的时候,这种制约才能发挥作用。”[9]如果在体制内没有“接收”社会监督信息的制度化渠道,那么体制外的监督往往收效甚微。逐步扩大巡视监督的“覆盖面”,有助于为广大人民群众监督腐败行为提供直接而权威的制度化渠道,在有效化解上访困境的同时增强人民群众政治参与的积极性。巡视监督的“常态化”有助于将网络监督的优势融合起来,有力地激发和运用网络反腐的正能量。


其三,巡视监督的动态性与其他反腐倡廉机制相互促进。强有力的巡视监督离不开其他相关反腐倡廉方式(机制)的协同作用。一是巡视监督与制度反腐相互促进。巡视制度本身是党内监督制度之一,同时也是当代中国反腐倡廉制度的重要内容。二是巡视监督与廉政文化建设相互促进。建设社会主义廉政文化,培育社会主义廉洁价值观,是以文化力量“治心”的价值观革命。由巡视监督主导的反腐败“铁腕”行动,在切实遏制腐败蔓延的同时不断优化政治生态。清正廉洁的政治生态为廉政文化建设提供了顺势而上的舆论环境。社会主义廉洁价值观为巡视监督的“常态化”和“全覆盖”提供强大的精神动力和舆论支撑。


三、协同监督:过程防腐机制的本土建构


新形势下加强巡视监督的制度化建设,应进一步彰显巡视监督的独立性,进一步增强巡视监督的威慑力、辐射力、聚合力和持久力,增强当代中国过程防腐的实效性。


其一,以“高位优势”彰显“独立性”,增强巡视监督的威慑力。与一般的监督方式相比,中央和省(直辖市、自治区)级巡视组因为有中央的直接授权而具有明显的“高位优势”。以巡视监督带动过程防腐的效力,依然需要进一步增强巡视组在权力监督体系中的独立性。当前,中央巡视组实行组长负责制,组长一般是从离开一线岗位且年龄未满70周岁的省部级(正职)官员中选任。尽管说“组长人选”已离开了“一线岗位”,在权力和业务关系上具有了独立性,但依然要进一步完善回避制度来避免巡视过程中人情、利益因素的干扰。要进一步完善巡视制度的保障机制,切实保障巡视组成员的身体状况、生活条件、人身安全等,解决巡视人员的后顾之忧,进而确保巡视组把中央的“授权充分”切实转化为“巡视有力”。从巡视人员的行政级别来看,中央巡视组组长一般由省部级干部来担任。基于中央授权所具有的“高位优势”,建议将具有良好政治素质和业务能力的厅局级干部选任到巡视组中来,甚至可以担任组长。事实上,这种“秩轻任重”的做法在历史上也实行过。如“州刺史官秩仅为六百石,但却负责监察二千石级别的郡守国相。”[10]这一定制就是为了发挥秩卑者亟待进取、行事较为果敢、顾虑相对较少等优势。当然,除了考虑到秩卑者的“进取”和“果敢”之外,适当注重巡视组成员的年轻化,有助于形成巡视监督可持续发展的动力机制。此外,巡视组组长根据“一次一授权”的原则,实行“三个不固定”(即巡视组组长不固定,巡视的地区和单位不固定,巡视组与巡视对象的关系不固定),通过弱化巡视组与被巡视对象的对应关系,可以较好地解决工作业务交集等问题。


其二,以“专项巡视”扩大“覆盖面”,增强巡视监督的辐射力。“专项巡视”坚持问题导向,即哪里问题严重,哪些部门问题多,就集中力量发挥最大巡视效力。随着权力腐败日益复杂化和隐蔽化,仅仅依靠单线性的“专项巡视”尚不能充分检举潜在的重大腐败行为。从党的十八以来查处的腐败案件特点来看,除了党政部门以及其他重要领域的关键性岗位潜在着“大老虎”之外,有的地方由于对基层干部的过程监管不力发生了不少令人震惊的“小官巨贪”的案件。坚持“老虎”“苍蝇”一起打,这就在客观上要求通过“点穴式”的“专项巡视”逐步形成从中央到地方的巡视监督网络。这些覆盖领域既包括中央国家机关、中管事业单位和国有重要骨干企业,也包括与民生密切相关的基层单位和领域。据统计,当前中央巡视对象共有285个,省区市巡视对象高达8607个。[11]巡视监督“覆盖面”的扩大和“辐射力”的增强,不仅体现在对相关腐败线索检举上,而且体现在对主要领导干部“德、能、勤、绩、廉”的过程考核方面。一是可以对心存侥幸的领导干部敲响警钟,以防“苍蝇”蜕变成“老虎”,体现了巡视监督“教育个别人、挽救大多数”的威慑和警戒意义,借此来防微杜渐。二是有助于准确研判不同阶段反腐败的形势和任务。各级巡视组深入基层一线,通过“海谈”和“暗访”,给人民群众创造更为安全和便捷的检举渠道。同时,借助“一手信息”分析反腐败的形势以及腐败滋生的制度漏洞,可以为完善反腐败法律制度提供可靠依据。三是有助于通过“群众路线”发现和选拔后备干部。通过巡视监督的“全覆盖”,可以将德才兼备、廉洁奉公的优秀干部“选拔”出来。以这种“向下看”的方式来间接选拔后备干部,有助于规避以往因考察周期短而容易发生“带病提拔”问题。此外,巡视监督的“全覆盖”对巡视人员的业务能力提出了新的要求。对于一些特殊行业和领域,可以根据巡视工作需要选任审计、财政、统计等专业技术人员来处理一些专业性较强的问题。


其三,以“过程防腐”推进“常态化”,增强巡视监督的聚合力。通过扩大“覆盖面”来增强巡视监督“辐射力”的同时,还需要结合过程防腐机制推进“常态化”。党的十八大以来,中央巡视组集中对违法违纪、用人腐败等问题展开巡视工作,通过四轮巡视实现了对31个省区市的“全覆盖”,在436名被调查官员中,省部级官员达23人。[12]中央巡视组通过“回访式”巡视,既可以督查相关部门对上一轮巡视问题的整改情况,也可以进一步发现尚未被检举的腐败行为,体现了“惩防并举”和“标本兼治”的要求。将巡视监督的“全覆盖”与“常态化”结合起来,可增强巡视监督的“聚合力”。一是通过“常态化”形成的威慑力调动体制外社会监督的积极性。来自人民群众和社会团体的社会监督作为体制外的“异体监督”,要求有体制内的“接受”监督信息和处理监督结果的“对接”机制。通过实施巡视工作“五年规划”(目前实施的是《中央巡视工作规划(2013—2017年)》),不仅可以实现巡视监督的“常态化”,而且可以将体制外的社会监督力量有机地聚合起来。二是通过“常态化”形成的“威慑力”来增强体制内权力监督的“执行力”。巡视监督的“高位优势”,可以从权力授予逻辑上直接规避以往横向监督中的掣肘问题;巡视监督独有的“威慑力”和“辐射力”还可以带动地方纪检、监察、司法部门提高对腐败行为检举、调查、处理的进度和力度。


其四,以“制度反腐”加强“制度化”,增强巡视监督的持久力。制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,关键要坚持用制度管权、管事、管人。公共权力既是一种有组织的强制力量,也是一种制度化的力量,以一定的制度的规范和程序作为自己合法性基础。[13]古代中国以刺史制度为核心的监察制度,尽管是一种地方性的反腐败机制,但在很大程度上附带着人治特色和权力反腐的随意性,这种具有“高位优势”的监督权力本身是一种责任和使命。这种监督一旦缺乏制度保障,就很容易蜕变为一种“设租权力”,进而滋生新的腐败。巡视监督尽管是以自上而下的方式进行的,但在本质上依然是一种“制度化”的监督权力。当前,改革和完善巡视监督制度,同样需要在反腐倡廉法律制度的框架内协同进行。一是推进“主体监督责任”的制度建构。二是进行中央巡视组对省、直辖市、自治区的巡视工作从“指导”到“领导”的制度设计。三是建立和完善中央对省、直辖市、自治区巡视工作的考核机制。四是进一步完善在巡视组中选任专业技术人员的制度。五是进一步完善巡视工作“三个不固定”的制度和机制。


注释:

[1]朱光磊、盛林:《过程防腐:制度反腐向更深层次推进的重要途径》,《南开学报(哲学社会科学版)》2006年第4期。

[2]季正矩:《通往廉洁之路》,中央编译出版社,2005年,第139页。

[3]陈国权:《政治监督论》,学林出版社,2000年,第13页。

[4]参见项继权、李敏杰、罗峰:《中外廉政制度比较》,商务印书馆,2015年,第340页。

[5]《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2012年11月20日。

[6]《习近平谈治国理政》,外文出版社,2014年,第388页。

[7]参见林尚立:《建构民主:中国的理论、战略与议程》,复旦大学出版社,2012年,第395—400页。

[8]余飞:《八项规定两年处理8.9万余人 95%问题出在乡科级》,《法制日报》2014年12月16日。

[9][美]苏姗·罗斯·艾克曼:《腐败与政府》,王江、程文浩译,新华出版社,2000年,第213页。

[10]余华青主编:《中国古代廉政制度史》,上海人民出版社,2007年,第91—92页。

[11]参见《创新顶层设计 锻造巡视“利剑”》,《中国纪检监察报》2015年8月22日。

[12]参见《四轮中央巡视436人被调查 省部级官员23人》,《新京报》2014年11月7日。

[13]刘俊杰:《当代中国权力制衡结构研究》,中共中央党校出版社,2012年,第19页。


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文章来源:本文转自《中州学刊》2015年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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