黄卫:我国公民受教育权的法治保障

选择字号:   本文共阅读 380 次 更新时间:2016-01-06 23:00:24

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黄卫  

  

   引言

   在国家全面建设小康社会和实践科学发展观的发展战略下,民生问题已经成为国家和社会关注的焦点问题。从现实意义上看,教育于个人,于社会,于国家都是至关重要的。教育是民生之基,从民生的角度看教育问题,实质是公民的受教育权保障问题。长期以来,理论上对公民受教育权存在诸多争议,认识不够深入,没有将公民受教育权提升到应有高度;我国的法治建设始终侧重于民主法治,忽视了民生法治的重要性,对受教育权的地位没有予以足够重视。问题重重的教育问题已经成为民生之结症,正确认识公民受教育权,完善受教育权的保障制度便成为了刻不容缓的民生大事、法治焦点。

  

   一、公民受教育权的一般认识

   (一)公民受教育权的由来

   公民受教育权是教育和法治发展的结果。先于受教育权概念出现的是人们内心对公民接受教育的认同,我国古代便不乏公民接受教育的理念。从孔子的“有教无类”到“建国君民,教学为先”,从唐代繁盛的官学到明清私学的推广,都从一定程度上反映了特定时期的理念。严格地讲,我国古代的教育并没有得到足够的重视,国家投入的力度不够,教育的定位失当,“直到十九世纪末,教育还没有固定在制度化的学校系统之中”。[1]长期以来,古人都把公民接受教育看成进入仕途和修身的一种手段,没有将其上升到 “权利”的高度。

   公民受教育权源于西方,是伴随生产力发展、资产阶级政治权力的扩张而产生的。工业革命之前的生产,依靠的基本是经验,知识在生产过程中的作用并不突出。随着工业革命的到来,各种技术日新月异,日常的经验已经满足不了社会的生产,专业知识成为生产的必需,受到专门教育的技术人才成为了社会的需求。资产阶级登上政治舞台依靠的是强大的经济和长期斗争获得的普选权,在选举过程中,资产阶级需要民众对自己推行的民主和政策与传统专制区别理解,投出关键的一票,这需要民众受到一定的教育。此时,教育的普及得到了重视,而一旦教育得到普及,如同其他社会现象(选举、言论、结社等)的出现,人们便会在其中寻求有利于自身的东西——权利。

   公民受教育权是教育思想和人权思想不断进步的表现。启蒙思想奠定了近代资本主义思想的基础,平等、自由、民主等观念深入人心,尽管公民受教育权并没有被视为天赋之权利,但是其却深深地蕴含在平等和自由等思想之中。免费教育,全民教育这些教育理念也被诸多思想家提倡。应资本主义发展的要求,教育国家主义成为了主流。康德、狄德罗等都极力拥护教育和公民在教育中享有的固有权利。柏林大学之父费希特(Fichte)认为,“国家使人民皆可凭其工作而生存,则教育是达成此目的所不可或缺的制度,故人民应拥有(受)教育权。”[2]这是“公民受教育权”作为一个概念最早被提出来。

   在社会本位思潮的影响下,公民受教育权引起了宪法的关注。“德国《魏玛宪法》第145条规定:‘国民小学及完成学校之授课及教育用品,完全免费’。此处规定,间接性地肯定了公民的受教育权。而1936年苏联宪法《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》更是首次将‘公民受教育权’写入宪法。”[3]1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》将受教育权确定为基本人权,1966年通过的《经济、社会及文化权利国际公约》更是详尽地规范了受教育权的内容。

   (二)公民受教育权的涵义

   一般认为,公民受教育权是属于宪法范畴的基本权利,然而公民受教育权的定义极富争议,学界尚未形成统一的认识。谢鹏程教授认为“公民受教育权是指公民有通过学校和其他教育设施和途径,学习科学文化知识和专业技能,提高文化素质、政治素质或者业务水平上的权利。”[4]肖蔚云、姜明安教授认为“公民受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受智力教育时进各级各类学校或通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。”[5]秦惠民认为,“现代社会的所谓受教育权,是指公民作为权利主体,依照法律规定,为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利。”[6]笔者认为秦惠民的观点更能揭示受教育权的本质,即公民受教育权的核心主要体现在两个方面:一是公民的学习自由不受干涉的权利,公民有通过学习提升自己思想认识的权利;二是国家的帮助义务,国家有义务为公民的学习创造条件。[7]

   有关公民受教育权的内容,在1966年联合国通过的《经济、社会及文化权利国际公约》作了详尽的阐述。该公约第13条规定,“本公约缔约国承认,人人有受教育的权利。并且本公约国认为,为了充分实现这一权利起见:(1)初等教育应属义务性质并一律免费;(2)各种形式的中等教育,包括中等技术和职业教育,应以一切适当方法,普遍设立,并对一切人开放,特别是要做到逐渐免费;(3)高等教育应当根据成绩,以一切适当方法,对一切人平等开放,特别是要做到逐渐免费;(4)对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进;(5)各级学校的制度,应积极加以发展;适当的奖学金制度,应予设置;教员的物质条件,应不断加以改善。”[8]从该条文可以看出,公民受教育权内容有以下四个层次:一是公民有接受教育之权利;二是公民所接受之教育应尽可能免费;三是公民接受之教育应平等;四是公民所接受之教育须是合格的教育。

   (三)公民受教育权的特点

   1.公民受教育权是受益权

   受益权是指公民积极的基本权利,是相对于消极的基本权利而言的。一般的财产权利和人身权利不需要国家积极参与,只要能通过制度有效救济即可,这种被动性权利即是消极的基本权利。受教育权是相对于一般消极性基本权利的更高层次的权利,它的实现要求国家完善的立法保障和有效的政策支持,需要国家权力的积极作为和特别保护。离开国家的积极参与,教育的基础设施便无法兴建,教育的公平性便只能是空谈,公民受教育权也没有实现的可能,因此,公民受教育权是一种受益权。

   2.公民受教育权是社会权

   社会权是相对于自由权而言的。公民自由权设置的主要目的是为了摆脱国家权力的干涉,而公民社会权要求国家权力积极介入私人自由领域以促使个人的健康成长。可以说,自由权体现了公民对国家的不信任,而社会权则体现了公民对国家的依赖。公民受教育权无法脱离了国家的积极扶持而运行,相反地,公民受教育权的存在和实现不仅需要国家权力的介入,而且需要国家的立法保障和政府的政策的切实帮助。因此,公民受教育权是一种社会权。

   3.公民受教育是一种义务

   在我国,公民受教育除了是一种权利外,还被视为公民的一种义务。这种权利义务而的二元性所隐含的是公民个体接受教育对国家发展大计的重要性。时至今日,各国已经达成了一个共识:无论是富国强邦战略的实施,还是法治建设的推进,都离不开坚实的国民教育。国民素质已经成为衡量国家实力的重要标准。正是如此,国家极力运用自己的公权力强制公民接受国家教育,积极推进科教兴国的发展战略。公民按照国家规定接受教育便成为了公民不可推卸的义务。

   4.公民受教育权需特别保护

   尽管公民接受教育是权利和义务的统一,但从本质上讲,公民接受教育更是一项权利,“权利是一种观念,也是一种制度。无人承担和履行相应的义务,权利便没有意义。所以一项权利的存在,意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在,意味着一种文明秩序的存在。”[9]作为宪法层面上的受教育权,其义务对象是国家,而有关权利的理论证明,国家的权力是权利的最大威胁。理论上,宪法意义上的公民的受教育权的实现基础是作为义务主体的国家的积极支持和保护,这便构成了一种法律上的悖论。因此,在突出公民受教育权的价值的同时,应采取必要措施,对公民的受教育权予以特别保护。保护公民受教育权需要国家、社会和公民的积极配合,需要强有力的法治保障。而在当前特殊的背景下,公民受教育权的保护基本上只有通过行政诉讼和民事诉讼两种途径,因此,宪法途径的保护应该被制度化。

  

   二、我国公民受教育权的现存问题及原因

   (一)我国公民受教育权的立法规定

   经过三十年的改革开放,我国在立法上对公民受教育权有了很大的进步。我国在对公民受教育权的立法上,借鉴了国外的先进经验。当前国际上有关公民受教育权的法律运行状态是“成文法日益占据主要地位;教育法律体系日趋完善;法律法规的执行、监督制度日益成熟。”[10]单从立法数量及种类而言,我国有关公民受教育权的立法已经达到了相当的高度。我国《宪法》第46条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条第2款规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的教育机会。”第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”除此之外,“全国人大及其常委会还制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《国家通用语言文字法》、《民办教育促进法》共7部专门的教育法律,以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等与教育密切相关的法律;国务院制定了《学位条例暂行实施办法》、《全国中小学勤工俭学暂行工作条例》、《高等教育管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《高等教育自学考试暂行条例》、《幼儿园管理条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《扫除文盲工作条例》、《教学成果奖励条例》、《残疾人教育条例》、《教师资格条例》、《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等十多项教育行政法规。教育部在法定权限内,制定了《中国汉语水平考试办法》、《中外合作办学条例实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》、《民办高等学校管理若干规定》、《独立学院设置与管理办法》等部门规章。”[11]这些立法为公民受教育权设立了坚实的法律之盾,为公民的受教育权的实现起到了一定的促进作用。随着立法的进一步深入,义务教育得到进一步普及,职业教育、高等教育迎来了新一轮发展的契机。然而,我国公民受教育权的立法还是存在这一些固有缺陷,首先,这些法律制定的基础基本上是国家教育的需要,而绝非是公民受教育权的需要;其次,这些法律中零星涉及的有关公民受教育权的规定过于笼统,没有针对性,缺乏实施的可能。因此,现实中的公民受教育权还是没有得到妥善的保护,教育的不平等、教育的高消费和教育的低质量等问题相继出现,民间已经把教育形象地喻为的“新三座大山”( 教育、医疗、住房)之一。

   (二)我国公民受教育权的现存问题

   1.经费投入不足

教育经费是教育得以运作的基础,也是公民受教育权得以保护的根本因素。胡适先生曾就教育经费问题引述了亚丹的精辟论述,其言“教育最先在筹款,得款后乃可择师。”[12]教育于国之战略作用十分显着,然而“只讲把教育放在优先发展的战略地位,没有实际行动,所谓的提高认识也只是一句空话。教育优先发展必须具备必要的物质条件,教育投入应当增加。”[13]教育经费不足的后果非常严重,农村教育滞后,教育乱收费激增,教育水平低下,这些都与教育经费不足有莫大的关系。教育经费主要来源于国家拨款和社会捐赠。社会捐赠依赖于人的道德水准,具有不确定性。国家的教育拨款是最主要的经费来源,同时也是最稳定的,因此是最重要的。1993年《国务院关于教育改革和发展纲要》规定:逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:北大法律信息网

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