邵峰:进退失据——奥巴马反恐战略评析

选择字号:   本文共阅读 727 次 更新时间:2015-12-20 09:29

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邵峰  

2015年11月,连续的大规模恐怖袭击震动世界,全球反恐形势持续恶化,自恃世界领导者的美国政府难辞其咎。本文对奥巴马执政七年的反恐战略进行了初步的梳理,力图对其得失给予客观的评价,最后对奥巴马反恐战略失败的原因从战略学视角进行了深入的分析。

2015年11月13日晚,一场连环爆炸、激烈的枪声打破了巴黎夜空的宁静,恐怖主义的血腥和残暴再次震惊了世界。巴黎恐怖袭击当晚造成至少129人死亡,352人受伤。如果说“9?11”事件是“基地”组织对西方展开大规模恐怖袭击的标志,那么此次的巴黎系列恐怖袭击事件毫无疑问将成为“伊斯兰国”(IS)对西方世界展开恐怖战争的标签。

巴黎恐怖袭击案也让奥巴马政府在世界舆论中面临难堪的局面。美国广播公司12日曾播出对奥巴马的采访,他不认为IS在发展壮大, 其已经没有能力在伊拉克和叙利亚扩大势力范围。没想到,节目播出一天之后,IS就袭击了巴黎,使他饱受各方舆论的批评。

巴黎并不是孤独的受难者,此段时间恐怖主义像瘟疫一样爆发,攻击或者威胁到多国的安全。11月17日,俄罗斯确认10月31日在西奈半岛坠毁的俄罗斯客机是被IS恐怖分子用自制炸弹炸毁,造成224人遇难。11月20日凌晨,西非国家马里的巴马科市中心的丽笙酒店又发生了人质劫持事件,造成27人死亡,其中包括3名中国公民。

奥巴马的任期还剩下一年时间,依照美国政治的传统,在任总统这会儿多半已成了“跛脚鸭”,已经开始规划离开白宫后的生活蓝图了,然而最近欧洲接连出现的难民危机和一系列恐怖袭击事件,都使作为西方盟主的奥巴马如坐针毡,无所适从。

此时,我们需要切实反思、总结一下以美国为首的西方的反恐战略的得失?问题出在什么地方?

奥巴马政府对反恐战略的调整

回首奥巴马的七年任期,其在反恐战略上与小布什政府相比较,经历了比较大的调整,并根据对形势的判断不断进行微调。总体来看,奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线,避免大规模的反恐战争,把更多的资源用于防范中国的崛起。

奥巴马在2008年的总统竞选中以“变革”为主题,强调结束伊拉克战争、在国际上重建同盟关系、恢复美国领导地位。2009年10月9日,上任不到一年的奥巴马便意外获得诺贝尔和平奖,这可以看作是西方舆论对其主张变革、反对战争的褒奖,同时也反映出国际社会对奥巴马为世界和平有所作为的殷切希望。

一、上台伊始的初步调整

奥巴马上台后,美国民众草木皆兵的恐慌心理渐渐消散,小布什“反恐战争”的口号也失去了市场,奥巴马开始逐步调整美国的反恐战略。上任之初,奥巴马便下令全面改革美国对待恐怖犯罪嫌疑人的政策体系,将海外反恐的战略重点从伊拉克转移到阿富汗,试图告别小布什时代的“暴力反恐”战略,转向军事、外交、政治和经济等手段多管齐下的“综合反恐”模式。

尽管面临政局动荡、安全形势难以好转的困难,美国还是于2010年8月18日从伊拉克撤出了最后一批美军战斗部队。与此同时,奥巴马政府开始谋划如何从阿富汗“体面撤出”的问题。然而事与愿违,由于阿富汗持续动荡的局势,塔利班出现复兴的趋势,加上“伊斯兰国”势力的介入,美国从阿富汗撤军的时间表一再推迟。

二、对反恐战略的正式调整

2011年6月29日,美国公布了新版《国家反恐战略》。该战略的出台正值本?拉登被击毙不久,可以说体现了美国对“后拉登时代”如何反恐的筹划。新战略认为“反恐仅仅是美国国家安全战略的一部分,制定反恐战略的目的是为了确保国家安全利益,它并不具有定义外交政策的作用”。这一变化表明,在美国的安全评估中,恐怖主义的总体威胁呈下降趋势。

虽然“基地”及其分支仍然对美国本土安全构成威胁,但已难以从根本上冲击美国的全球领导地位。对美国面临安全挑战判断的变化,导致奥巴马政府降低了反恐在国家安全战略中的相对地位,对反恐的性质、路径和手段等进行重新定位,摒弃了“全球反恐战争”模式,反恐重心回归美国本土。同时,奥巴马开始了对其全球战略的再平衡,具体说就是战略重心东移,从反恐战争中脱身,把更多的资源用于防范中国的崛起。这一战略调整使得美国的反恐进入了“后9?11时代”。

2011年版的美国《国家反恐战略》有四个要点:一是强调反恐不再决定美国整体安全战略;二是首次将本土列为反恐最重要“战场”,战略重点由“域外反恐”转向“境内防恐”优先;三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象;四是在反恐手段上强调运用“巧实力”。根据新战略,美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐,转而采取精确定位打击的方式,依靠无人机攻击、特种部队作战等手段,实施“手术刀式”打击。[1]

2013年5月23日,奥巴马总统在美国国防大学发表了一场关于调整美国反恐政策的演讲。他宣称,“今天的美国,正处在历史的十字路口,我们应该为美国旷日持久的反恐战争画上一个句号了”。奥巴马准备结束为期12年的全球反恐战争,使反恐战略回归“9?11”前的常态。

三、用兵“伊斯兰国”左右为难

面对“伊斯兰国”的异军突起和其令人发指的反人类暴行,2014年9月10日,奥巴马在“9?11”事件13周年前夕全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。该反恐战略有两个明显特点:美国不派地面部队,只进行空中打击;组建由美国主导的国际反恐联盟,让更多国家分担反恐责任。可以看出,奥巴马仍然延续了固有的反恐战略,只是对局部进行了微调。奥巴马下决心重新用兵伊拉克,后来又扩展至叙利亚,是不得已而为之,实际上处于左右为难的境地。这主要表现在两个方面。

第一,再次出兵与奥巴马先前做出的结束反恐战争的承诺背道而驰,而且也等于证明了自己反恐战略的失败。对于“伊斯兰国”的崛起,奥巴马是否负有责任,这在美国已经引起了很大的争论。

第二,打击“伊斯兰国”对美国的叙利亚战略乃至整个中东战略造成不确定性影响。显然,对于“伊斯兰国”,美国还没有也不可能有一个两全其美的方案。

对于“伊斯兰国”的猖獗,美国如果放手不管,其继续壮大对美国乃至整个世界的威胁都是灾难性的;美国如果全力打击“伊斯兰国”,必须打到叙利亚去,因为它的“根”在叙利亚,而这就等于客观上支持了叙利亚的巴沙尔政府,这与美国推翻巴沙尔政府的目标南辕北辙;单凭伊拉克政府军很难取胜,美国就只能借助于库尔德人的武装去打地面战,但这也为日后库尔德的独立问题埋下隐忧,从长远看这又跟美国维护伊拉克统一的目标相背离。

所以,在犹豫不决中,美国现在的政策是矛盾百出。

2015年10月30日,奥巴马宣布将向叙利亚北部派出少量特种部队士兵,以训练和协助叙反对派武装成员。这是美国开启打击“伊斯兰国”行动以来首次向叙利亚派出地面部队。此举被媒体解读为美国在打击“伊斯兰国”战略上的一次重要调整。


对奥巴马反恐战略的评估

一、奥巴马反恐战略的成功之处

客观地讲,奥巴马执政七年,在反恐问题上并非一无是处,还是有一些成功的地方,甚至在某些微观层面取得了不小的战果,主要包括两个方面。

第一,美国的本土安全基本得到保障。奥巴马政府非常重视境内防恐,采取多种措施确保本土的安全。尽管也曾经发生过2013年4月15日波士顿马拉松赛爆炸案,以及一些小规模的恐怖袭击和未遂袭击案,但是总体来说,美国本土的反恐还是比较成功的。

第二,特种作战行动击毙本 拉登,无人机毙伤多名“基地”组织领导成员,重创“基地”组织。2011年5月1日,美国“海豹”突击队在巴基斯坦将“9?11”事件元凶本?拉登当场击毙。本?拉登的死亡实质性地重挫了“基地”组织,因为其后再也没有出现一位像拉登那样富有“精神感召力”的领导人物,“基地”的威胁还在,但其发展基本上处于停滞的状态。

二、奥巴马全球反恐战略的失败

2013年以来,全球恐怖主义发展迅猛、反恐形势恶化,恐怖主义事件数量上升,受影响的地区扩大,“伊斯兰国”的异军突起引起全球关注,国际反恐斗争面临严峻挑战。从最近接连发生的以巴黎为代表的恐怖袭击来看,奥巴马的全球反恐战略称得上是彻底的失败。

第一,从权威数据统计来看,全球反恐形势严重恶化。根据美国的《2013年全球恐怖主义报告》,[2] 虽然“基地”组织遭到重创,但2013年全球恐怖威胁发展迅猛,2013年全球发生了大约9707起恐怖袭击,比上一年增长43%,造成超过17800人死亡。与2013年相比,2014年全球恐怖袭击次数增加了35%,死亡人数增加了81%。

第二,从地理范围来看,恐怖主义肆虐和威胁的地区持续扩大。前几年,国际社会关注的反恐重点区域除伊拉克、阿富汗、巴基斯坦三国外,主要是也门和索马里的局势发展。但是,自2013年开始,出现了一个非常明显的趋势,中东、北非长期政治动荡的后果开始显现,一些国家成为恐怖主义的肆虐之地。因此,从世界地图上看,过去所说的恐怖主义弧形地带变成了一个从整个北部非洲——中东地区——中亚和南亚——东南亚连成一片的广袤地带。

第三,从恐怖主义的猖狂程度和发展势头来看,“伊斯兰国”异军突起,风头已经盖过了“基地”组织。2014年7月,巴格达迪宣布“建国”,并自封“国王”。据估算,现在“伊斯兰国”的国土面积达到了25万平方公里,人口达到了一千万以上,石油资源丰富,从实力上看已经俨然是中东一个重要的“国家”。2014年国际安全领域的一个最显著的特征就是国际社会反恐的焦点由“基地”组织转为“伊斯兰国”。

第四,从对国际社会的危害性来看,四大恐怖组织成为威胁世界和平的四大毒瘤。国际智库经济与和平研究所发布的2014年《全球恐怖主义指数》报告指出,“伊斯兰国”、“博科圣地”、“基地”和“塔利班”四大恐怖组织制造的恐怖袭击最多,它们对2013年66%的恐怖袭击负责。

第五,恐怖主义的意识形态在持续扩散,特别是对西方国家中的穆斯林裔激进分子产生了巨大的影响。“9?11”事件后,本?拉登成为全球恐怖主义的“精神导师”和“形象代言人”。许多新生的恐怖集团是自发形成的,而将这些人凝聚在一起的便是“圣战”(Jihad)意识形态。“伊斯兰国”也非常重视利用现代化的网络媒体宣传自己的意识形态和主张,并且有一套自己的组织和宣传系统。

奥巴马反恐战略失败的原因

与前几任美国总统相比,奥巴马并不是一个好战的总统。小布什总统以反恐的旗号对阿富汗和伊拉克两个主权国家发动了战争。反观现在,当“伊斯兰国”这个号称以国家政权形式存在的恐怖主义组织肆虐的时候,奥巴马政府竟然一直表现得反应迟缓、被动应对、意志不坚、行动无力、效果不佳。于是,国际国内都出现了对奥巴马政府反恐战略及政策的质疑和批评。

最近两年,国际恐怖主义出现了大力度的反弹,究其原因,美国负有不可推卸的责任,奥巴马政府的反恐战略难辞其咎。有学者指出,“时至今日,美国历经 13 年的反恐战争,呈现出本土反恐巨大成功与国际反恐深陷困境两种截然相反的状况。造成这种状况的根源是:在国内,联邦反恐机构目标明确,工作高效;而在国际上,反恐战争缺乏战略部署,战线过长,目标混乱”。[3]

从战略学来讲,任何战略在制定的过程中,必须根据当时的环境变化和对自身资源、实力的恰当评估确定适当的、明确的战略目标。另外,在制定战略和执行战略的时候必须遵守一些必要的原则,其中最重要的有两个:其一是目标与手段相适应的原则,这是实施任何战略的基础。如果目标超出手段能力的范围,有可能造成巨大损失,甚至是灾难性后果。其二是战略重心的原则,即在战略实施的过程中把握战略重心,推动全局发展,这是一切战略的共同要求。[4]下面我们就从战略学的视角对奥巴马的反恐战略进行初步的剖析。

一、有意将反恐目标扩大化和反恐工具化

为了取得反恐斗争的胜利,反恐斗争的目标必须明确,不能在反恐的同时追求其他的战略利益,导致战略目标的扩大化和反恐的工具化。而自“9?11”以来,小布什政府一方面展开对国际恐怖组织的反恐战争,另一方面,借反恐之名行全球战略扩张和推广美国的政治制度、价值观之实,引起很多国家的不满。奥巴马政府虽然在手段上与布什政府不同,但是在追求过高的战略目标这一点上没有任何的改变。

自2010年12月开始的西亚北非政局动荡,与全球反恐问题交织在了一起。在这个大变局中,反恐的旗帜成为中东地区政治强人维护个人统治地位的手段,同时也成了以美国为首的西方国家在判断和介入相关国家的政治进程时畏首畏尾、投鼠忌器的牵绊,因为它们认为这些恐怖组织对当权的政治强人是一种反对的势力,因而不愿发力去剿灭。美国等西方国家仅仅从自身利益考量,刻意引导中东变局,反而造成更大动荡,给中东地区留下一个又一个乱局,并使得该地区成为恐怖主义的重灾区。[5]

在巴黎恐怖袭击事件后,“伊斯兰国”对国际和平与安全的威胁已成为国际社会的共识。联合国安全理事会11月20日一致通过由法国提交的决议,促请“有能力的会员国根据国际法??采取一切必要措施,加倍做出努力并进行协调”,防止和打击“伊斯兰国”、“支持阵线”和“基地”组织等的恐怖行径,摧毁其在叙利亚和伊拉克的庇护场所。事实上,在法国之前,俄罗斯也提出过决议案,呼吁在遵循国际法和尊重国家主权的基础上,联手打击恐怖势力,在叙利亚境内打击“伊斯兰国”,需要先征得叙政府同意,但是遭美、英、法等国的反对。可见,在面临如此巨大的现实威胁面前,以美国为首的西方国家仍然不愿意放弃追求与反恐无关的、过高的政治目标。

二、顽固坚持双重标准,严重掣肘国际反恐合作

美国为首的西方国家在反恐问题上搞双重标准,长期以来就是国际社会诟病的靶子,严重妨碍了国际社会的反恐进程,即使到了奥巴马政府,也丝毫没有改变的迹象。

在反恐战略的实施过程中,美国出于国家利益的考虑,在反恐问题上顽固坚持双重标准的做法,违背了战略重心的原则。美国政府的决策者在反恐斗争中,既想消灭反美的国际恐怖势力,又想利用其他国家的民族分裂主义和恐怖主义势力牵制其他大国的崛起,还想借反恐之机推进美国的全球霸权。最明显的例子就是美国对待俄罗斯车臣恐怖分子和中国“东突”恐怖分子的态度上。美国的这种实用主义的做法,分散了反恐的战略资源,破坏了全球反恐联盟的团结,严重影响了全球反恐的进程。

2015年9月底,俄罗斯强势介入叙利亚局势,普京曾主动提出与美国就打击“伊斯兰国”和推动叙利亚局势政治解决进行高层协调,但美国拒绝与俄罗斯在叙问题上的合作。巴黎恐袭案后,法国与俄罗斯作为两个受害国,已经在一些具体的打击“伊斯兰国”的军事行动上进行协调合作。奥朗德总统希望在俄罗斯和美国参与下组建一个“大联盟”,然而美国表示眼下不打算与俄罗斯展开打击“伊斯兰国”的协同作战。

高举反恐大旗的美国,在反恐过程中的双重标准严重影响了国际社会对恐怖主义的有效打击。如果美国出于国家利益的考虑,抱着双重标准不放,那么它也很难在反恐问题上得到其他国家真心实意地支持,国际社会的反恐斗争只能在低效率的、被动的、各自为战的状况下无休止地进行下去。

三、过于依赖军事手段,过于迷信军事科技和高精尖武器

当代国际恐怖主义具有的跨国性、网络化等特点,使单个国家根本无法有效应对恐怖分子的袭击。在达成反恐战略目标的途径和手段问题上,小布什政府选择了政治上的单边主义和操作上的以军事手段为主,违背了目标与手段相适应的战略原则。奥巴马政府虽然相比小布什政府有改进,宣称重视多边主义与国际合作,但由于某些具体的因素,只能流于形式和口号。

恐怖主义产生的根源包括政治上的不公正、经济上的不平等以及历史、社会、文化、宗教、种族等多种因素,同时恐怖主义活动所具有的非对称性的特点,使单纯的军事手段很难奏效。非对称性意味着任何国家都不可预知恐怖威胁的主体是谁,何时何地将会发生何种恐怖袭击,我们所能认识的只能是恐怖主义产生的根源和诱因。如果仅仅加以军事打击,而无视恐怖主义产生和蔓延的根源,不铲除滋生它的土壤,那么恐怖活动只会有增无减、愈演愈烈。

奥巴马不喜欢大规模的战争,而对特种部队作战或无人驾驶飞行器情有独钟,所谓的隐形行动在美国打击恐怖主义的军事战略中占据着核心地位。然而,这种过于迷信高科技和尖端武器的做法,虽然付出的代价相比大规模地面作战要小得多,但是正如许多有识之士所指出的,恐怕只能对恐怖主义造成破坏性打击,而不可能彻底摧毁它,对付“伊斯兰国”这样的恐怖组织尤其如此。

四、恐怖分子行动无底线,而国际社会的打击行动则投鼠忌器

当今的恐怖分子在展开恐怖活动时毫无底线,可以用军事武器公开屠杀大量的平民,凸显其反人类、反文明的本质。但是,国际社会在打击恐怖分子时不可能无所顾忌,肯定将尽量减少平民的伤亡,避免对民用设施的破坏。以美国为例,由于担心在叙利亚的空袭造成大量平民伤亡,美军此前制定了严格的作战准则,限制空袭力度和范围,也直接导致在长达一年的空中打击过程中收效甚微。在三分之二的飞行任务中,美战机在没有投掷一枚炸弹的情况下返回基地。

总之,当前国际恐怖主义肆虐四方,全球反恐形势严峻。当此危难时刻,各国唯有放弃一己之私的战略追求,摒弃在反恐问题上的双重标准,加强国家间的真诚合作,标本兼治,综合施策,国际社会才能在打击和防范恐怖主义的问题上取得实质性进展。

【注释】

[1] 李岩:《解读美国新版<国家反恐战略>》,载《世界知识》,2011年第15期。

[2] U.S. Department of State, Country Reports on Terrorism 2013, http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/index.htm.(上网时间:2015年11月10日)

[3] 雷少华:《美国式反恐》,澎湃新闻网,2014年12月2日,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1282328.(上网时间:2015年11月20日)

[4] 周丕启:《国家大战略:概念与原则》,载《现代国际关系》,2003年第7期。

[5] 刘睿:《撒手与漠视,加剧利比亚动荡》,载《人民日报》,2014年7月22日。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《当代世界》2015年12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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