李文良:中国国家安全体制研究

选择字号:   本文共阅读 6806 次 更新时间:2015-12-06 18:03

进入专题: 国家安全体制  

李文良  

【内容提要】为了应对日益复杂多样的国内外安全形势,中共中央明确提出“完善国家安全体制”战略要求,并把“建立集中统一、高效权威的国家安全体制”作为总目标,这充分体现国家安全体制在国家安全工作中的重要地位。中国国家安全体制是指国家安全管理具体制度和行为规范的总和,其目的是为确保国家拥有安全状态和能力提供制度支撑。国家安全职能划分、国家安全机构管理制度、国家安全人力资源管理制度、权责机制和法律保障等构成中国国家安全体制的基本要素。对中国国家安全体制进行历史追溯,可以明晰不同时期的特点,把握国家安全体制发展的脉络。另外,我们必须清醒地认识到,对国家安全体制研究严重不足、国家安全职能划分模糊、国家安全机构建设乏力、国家安全法制建设滞后等问题制约中国国家安全体制功能的发挥,这些问题得不到及时解决将不利于化解中国国家安全面临的各种挑战。因此,科学合理界定中国现阶段国家安全职能、发挥中央国家安全委员会的功能、打造一支高水平的国家安全队伍等举措是完善国家安全体制的有效途径。

【关 键 词】国家安全体制/国家安全职能/国家安全法制/国家安全管理


习近平总书记在《关于“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”的说明》中指出:“当前,我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要”。因此,建立和完善中国国家安全体制势在必行。本文将对中国国家安全体制的内涵、历史沿革、存在的问题和完善举措等问题进行探讨。

一、中国国家安全体制的界定

在中国,大多数学者把“安全”看作是某一主体“没有危险、不受威胁”的状态。但从管理视角来看,“安全”还应有某一主体“免除危险、威胁”的能力。也即是说,某一主体只有“没有危险,不受威胁”的状态,而没有“免除危险、威胁”的能力,只能称作“半安全”或“准安全”。因为形成这种安全状态的内外因素一旦发生变化,而主体又没有免除这种威胁的能力或这种能力不足,则主体原来的安全状态就会失衡,立刻就会出现“危险、威胁”的状态。相反,当某一主体具有“免除危险、威胁”的能力,就会尽最大努力去消除这种隐性的或显性的不安全因素,确保其“没有危险、不受威胁”的状态得以维持。因此,“安全”具有状态和能力的双重内涵,二者互相影响、相互作用,互为因果。

从以上逻辑出发,我们可以把国家安全界定为“一个国家免受各种干扰、侵蚀、威胁和颠覆的状态和能力”。①深刻理解“安全”和“国家安全”的含义,对于我们界定中国国家安全体制具有一定的裨益。

中国国家安全体制是指国家安全管理具体制度和行为规范的总和,其目的是为确保国家拥有安全状态和能力提供制度支撑,主要包括国家安全职能划分、机构管理制度、人力资源管理制度、权责机制和法律保障等内容。

(一)国家安全职能的划分

国家安全职能是指国家安全组织及其工作人员在国家安全管理过程中所具有的责任和功能。国家安全职能在国家安全体制中占有重要地位,它主要解决国家安全目标指向问题,即“干什么”、“管什么”。国家安全职能既反映了国家安全组织及其工作人员的价值取向和基本任务,也是它(他)们活动内容的全面概括。同时,国家安全职能也是构建国家安全机构和配置国家安全工作人员的基础和依据,没有科学的国家安全职能划分,就不可能有完备的国家安全机构体系设置和合理的国家安全工作人员规模配备。就中国国家安全职能内容和范畴而言,既有一般性职能如军事安全职能、政治安全职能、国土安全职能、经济安全职能、文化安全职能、社会安全职能、信息安全职能等,也有运行性职能如决策职能、组织职能、协调职能和监督反馈职能。

(二)国家安全机构管理制度

国家安全机构管理制度是指有关国家安全机构设置、运行、效率等规则、程序和方式的制度性规定。国家安全机构的使命就是向社会提供国家安全产品。因为,国家安全产品属于公共物品,具有非排他性,国民个人不会花钱来购买,这种物品只能由政府或国家安全机构免费提供给社会所有的人,而不是社会中的某些人或某个人。因此,对作为国家安全管理主体和国家安全职能承担者的国家安全机构进行制度化建设,不仅是完善国家安全体制的重要内容,也是关系到国家安全体制是否高效的直接因素之一。目前,中国国家安全体制中的许多具体制度建设都是针对国家安全机构设置、运行、效能等的管理制度。当前,中央国家安全委员会、中央军事委员会、国防部、安全部、公安部、武装警察部队总部以及涉及国家安全有关方面的其他国家机构构成了中国国家安全管理机构体系。

(三)国家安全人力资源管理制度

国家安全人力资源管理制度是指有关国家安全人力资源规划、获取、维持和开发等规则、程序和方式的制度性规定。作为一种特殊的人力资源,国家安全工作人员既是国家安全机构的驾驭者,也是国家安全职能的具体实施者,没有他们的存在,国家安全机构只是空壳而已,国家安全职能也只能是纸上谈兵。为此,加强国家安全人力资源管理制度建设,是国家安全体制的重要组成部分。主要包括以下制度建设:第一,推进国家安全工作人员录用制度建设,坚持公开原则、平等原则、竞争原则和择优录取原则,把那些有志于从事国家安全工作又符合岗位条件的社会人才吸收到国家安全机构。第二,逐步完善国家安全工作人员的任免、升降、交流、回避、辞职和辞退等制度,把国家安全工作人员与工作任务有机地结合起来,实现人与事的最佳结合。第三,加强国家安全工作人员工资保险福利制度建设,为提高国家安全工作人员生活水平和战斗力提供强大物质保障。第四,加强国家安全工作人员培训制度建设。通过职前培训、任职培训、业务培训和知识培训等方式,不断提高国家安全工作人员的国家安全知识和业务技能,增强战斗力。

(四)权责机制

权责机制是指一系列有关国家安全职权、责任的规则和程序的有机结合。事实上,在国家安全体制中,无论是安全机构建立还是和国家安全工作人员的配备,除了依据承担什么样的安全职能外,都是遵循权责一致的原则进行的。国家安全机构及其工作人员在国家安全体系中的性质、地位不同,拥有的权力(职权)不同,承担的责任也就不同。这就意味着,国家安全权责不仅要分明还要对等。权责分明是指在国家安全权力体系划分中,要对不同层级、不同部门以及每个职位的职权以及相应的责任加以厘清;权责对等是指对于国家安全机构及其工作人员而言,没有无责任的权力,也没有无权力的责任,二者相辅相成,缺一不可。一般来说,国家安全工作人员因故意或失职而导致损害国家安全后果的,应承担责任,主要有政治责任、工作责任、法律责任和道德责任。

(五)法律保障

法律保障就是本着“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的准则为国家安全体制的建立、完善和实施提供法律制度支撑。第一,有法可依。国家和各级政府部门要与时俱进,追踪国内外安全形势,制定反映国家安全体制相关内容的法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规,使国家安全体制的建立、运行和完善等工作法律化、制度化。在中国,目前有关国家安全方面的法律有《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国武装警察法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国国家安全法实施条例》等。第二,有法必依。在国家安全体制相关工作中,如国家安全机构设置、国家安全人力资源管理等工作有法律规定的,必须按法律规定执行,不能任意主观臆断。也就是说,一切国家安全机构及其工作人员都必须守法,遵守有关国家安全的法律规定。第三,执法必严。如前所述,国家安全机构及其工作人员是国家安全职能的履行者,因而它(他)们被国家法律赋予一定的执法权。然而,当国家安全机构及其工作人员为了维护国家安全而行使执法权时,必须有法律上的根据,不得超出法律规定的范围行使执法权,更不允许滥用执法权,损害公民的合法权利和利益。第四,违法必究。在国家安全工作中,只要存在违法、犯法的事实,任何人,不管地位多高、功劳多大,都应依法承担应有的法律责任。

另外,中国国家安全体制的目标是为确保国家拥有安全状态和维护安全能力提供制度支撑。一般来讲,安全状态和能力主要表现在免干扰状态和能力、免侵蚀状态和能力、免威胁状态和能力以及免颠覆状态和能力等四个方面。也就是说,只有当国家安全体制功能发挥使干扰、侵蚀、威胁、颠覆中国国家安全的国内外因素都不存在或虽然存在但不足以影响中国国家安全时,我们才可以说中国国家安全体制为确保国家安全处于“免干扰、侵蚀、威胁、颠覆状态和能力”之中提供了制度保障。

二、中国国家安全体制的历史沿革

改革开放以来,1983年,中央政府首次在第六届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中使用了“国家安全”一词。1986年,中共中央首次在《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中提及“国家安全”。1992年,中共十四大报告《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》中首次出现“国家安全”术语。

20世纪90年代,随着中央政府对国家安全工作的关注度越来越高,“国家安全”出现的频次也越来越多。如1993年第八届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告出现2次“国家安全”。本届人大期间,此后四次会议上的政府工作报告,出现“国家安全”的情况是:1994年2次,分别是“保卫国家安全”、“维护国家安全”;1995年2次,分别是“国家安全部门”、“维护国家安全”;1996年4次,分别是“维护国家安全”、“保卫国家安全”、“社会稳定和国家安全”、“维护国家安全”;1997年3次,分别是“维护国家安全”、“国家安全部门”、“危害国家安全”。②另外,这一时期,我们也看到,中共中央和中央政府也用“安定团结”、“社会政治安全”、“祖国安全”等术语来表述“国家安全”的内涵。如中共十一届三中全会的“安定团结的政治局面”、“保持必要的社会政治安定”,中共十二大报告中的“保卫祖国安全”以及中共十三大报告中的“维护安定团结尤为重要”,等等。

事实上,中共中央和中央政府无论用什么术语来表述“国家安全”的内涵,都凸显了对国家安全工作的重视,特别是中共十一届三中全会、中共十三大分别把国防工作概括为“加强国防”和“国防现代化”,1992年中共十四大报告和1997年中共十五大报告提出“要继续加强人民武装警察部队和公安、安全等部门的建设”的要求,极大地推动了国防、武警、公安和安全等部门工作的发展。其中,国家安全体制也在这些部门得到确立并随着时代的变化而不断得到完善。如1977年,中共十一届一中全会通过了“由63人组成的中央军事委员会”。1982年,中共十二大通过的新党章规定:“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定”,这些都标志着中国国防体制得到了完善。1995年,中央政府、中央军委对武警部队实行“两统一分体制”,标志武警体制发生重大调整。1983年,中央政府把原中共中央调查部、公安部、统战部、国防科工委等部门中涉及微观国家安全的职能进行统合建立国家安全部。这一时期,由于中共中央和中央政府还受传统安全观思维的影响,因此,推动国家安全体制的建设还局限于国防、武警、公安和安全等部门。

2002年以后,中共中央的国家安全观发生了很大变化。中共十六大报告明确指出中国面临的安全形势是“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”。这表明非传统安全因素纳入中共中央和中央政府的视线。2004年,中共十六届四中全会再一次提出“经济安全、文化安全和信息安全”等非传统安全问题,中共十八大又把非传统安全问题扩展到“粮食安全、能源资源安全、网络安全”,这标志着中共中央国家安全观逐渐由传统安全观向非传统安全观转变,正是有了这种国家安全观的转变,2013年11月,中共十八届三中全会提出“设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略”,把“完善国家安全体制”与建立“国家安全委员会”、“国家安全战略”等同起来,充分表达了中共中央对国家安全体制建设的高度重视。

这一时期,中共中央和中央政府在非传统安全观的指引下,推动中国国家安全体制的建设主要表现在:一是把国家安全体制建设由国防、武警、公安和安全等强力部门深入到与非传统安全相关的政府部门。二是采取有效措施不断“完善国家安全体制”,如重新组建国家海洋局,对原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,特别是设立中央国家安全委员会,大大充实了国家安全体制的内容,对于进一步完善中国国家安全体制具有重大意义。

2014年4月,习近平在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观,并明确提出“建立集中统一、高效权威的国家安全体制”的总目标。这意味着今后中国国家安全体制构建将在总体国家安全观的指导下,以“集中统一”、“高效权威”为目标,在涉及国家安全的所有中央和政府部门全面展开。

三、中国国家安全体制存在的问题

可以说,在中共中央和中央政府的重视下,特别是通过国家安全机构及其工作人员认真履行国家安全管理职责,中国国家安全体制建设已经取得了一定成绩,如完善国家安全机构体系和制度建设、推动有关国家安全人事改革、改进国家安全权责机制、强化国家安全法律保障,等等。但实事求是地讲,中国国家安全体制的确还存在许多不足,如当前国家安全职能划分的科学性有待提高,特别是国家安全机构之间的职能划分重叠、模糊现象严重;国家安全法治建设严重滞后,等等。正确认识存在的这些问题,对于我们进一步完善中国国家安全体制具有重要意义。

(一)对国家安全体制认识和研究严重不足

众所周知,改革开放初期,中共中央基于对国内外形势的科学判断,及时把全党工作重心由“以阶级斗争为纲”转变为“经济建设”。至此,在中国很长一段时间内,以经济建设为中心成为中国共产党和中央政府统领一切工作的主线。随着改革开放的深入,党和政府的工作重心又实现了两次转变,即由经济建设向社会管理的转变以及由社会管理向公共服务的转变。党和政府三次工作重心的转变对于中国经济发展、社会和谐、民主公正等都具有重要意义。但是,在这三次工作重心转变过程中,中共中央和中央政府对于国家安全管理认识却略显不足,因为只有在第二次工作重心由经济建设向社会管理的转变过程中,中共中央把做好社会管理工作与“保护国家安全”联系起来。也就是说,在处理发展与安全关系时,中共中央和中央政府明显偏向发展。因此,当看到2013年中共十八届三中全会才明确提出“完善国家安全体制”的要求时也就不足为奇了。这充分表明中共中央和中央政府对国家安全体制重要性的认识长期以来存在一定程度的盲区。

同样,广大理论工作者紧紧围绕党和政府工作重心开展他们的研究工作,因而也出现了对国家安全工作特别是对国家安全体制研究不足的现象。主要表现在到目前为止几乎没有学者对国家安全体制的基本理论进行探究,使中国国家安全体制理论研究大部分呈现空白状态。即便有的学者对国家安全体制进行研究也只是侧重于某个具体问题而不是从整体上探究国家安全体制。

正当国家安全体制没有被中共中央和中央政府以及学界重视的时候,中国国家安全形势发生了重大变化,正如2013年国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》所言:“中国仍面临多元复杂的安全威胁和挑战,生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,维护国家统一、维护领土完整、维护发展利益的任务艰巨繁重。有的国家深化亚太军事同盟,扩大军事存在,频繁制造地区紧张局势。个别邻国在涉及中国领土主权和海洋权益上采取使问题复杂化、扩大化的举动,日本在钓鱼岛问题上制造事端。恐怖主义、分裂主义、极端主义‘三股势力’威胁上升。”③由此可见,对国家安全体制的认识和研究严重匮乏,对于中国有效应对严峻的国家安全形势造成了隐患。

(二)国家安全职能划分模糊,国家安全机构建设乏力

近年来,在行政管理和国家安全管理过程中,中国政府发挥什么作用即履行什么职能问题,在党和政府自身以及理论工作者之间的重视程度截然不同。一方面,学界普遍认为,在行政管理过程中,政府应履行政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等。特别是现阶段的政府职能也被科学地界定为“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”和“公共服务”四个方面,这是学界、党和政府达成的共识。另一方面,除2004年中共十六届四中全会较明确提出国家安全职能即“确保国家的政治安全、经济安全、文化安全和信息安全”外,学界对此几乎没有回应,更谈不上对政府在国家安全管理过程中履行的职能加以详细阐述。特别是在国家安全管理过程中,现阶段政府的安全职能除在中共中央和中央政府的相关文献零星地被提及外,无论中共中央和中央政府及学界同样都亟待进行认真的梳理和深刻的论述。

可以说,由于对政府在行政管理和国家安全管理过程中履行职能的认识和重视程度不同,导致政府在这两个领域中发挥的作用和取得的成效也大不相同。在行政管理领域,正是有了党和政府及学界的对一般意义上的政府职能和现阶段的政府职能的科学界定,不但使政府明确其基本的职责和权力覆盖范围,而且能够更加清晰明确其当今工作重点,进而有效配置资源,极大推动了中国各项事业的发展。在国家安全管理领域,同样也正是因为国家安全职能特别是现阶段国家安全职能缺乏科学的界定,政府对其自身履行国家安全职责不清,对当今国家安全形势和国家安全工作重点研判不准,在一定程度上不能有效地化解中国国家安全所面临的问题。

另外,国家安全职能划分模糊甚至缺位是导致中共中央和中央政府长期以来对于国家安全机构建设乏力的重要原因之一。改革开放以来,中共中央和中央政府两次决定增设国家安全机构:1983年,中央政府决定成立国家安全部;2013年,中共十八届三中全会决定设立国家安全委员会。两次国家安全机构的增设整整相距30年,这充分证明国家安全机构的建立严重滞后于国家安全形势的需要。这种现象之所以发生,其主要原因就是中共中央和中央政府没有随着国内外安全形势的变化与时俱进,厘清国家安全职能尤其是现阶段国家安全职能的基本内容,导致不能同步增设国家安全机构。

国家安全职能划分模糊甚至缺位也会导致国家安全机构之间职责不清、互相扯皮、效率低下,严重制约了国家安全体制的完善。

(三)国家安全法制建设滞后

改革开放以来,中国国家安全法制建设取得了很大成绩。然而,随着国内外安全形势的变化,国家安全法制建设滞后性越来越凸显,无法适应国家安全工作的需要,主要表现在如下三个方面:

第一,国家安全立法过于缓慢。2010年,全国人大及其常委会共制定法律5部,修改法律8部。国务院共制定行政法规8部,修改行政法规6部。其中,涉及国家安全的有《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国无线电管制规定》,占总数的7.4%;④2011年,全国人民代表大会常务委员会(以下称“全国人大常委会”)共制定法律3部,修改法律8部;国务院制定或修改行政法规25部;其中,涉及国家安全的有《中华人民共和国刑法修正案(八)》和《反恐怖决定》,占总数的5.5%;⑤2012年,全国人大及其常委会共审议38件法律和有关法律问题的决定草案,通过了其中的31件;国务院制定了16件行政法规;其中,涉及国家安全的有修改《刑事诉讼法》和《关于加强网络信息保护的决定》,占总数的4.2%。⑥

另外,虽然“2013年我国制定法律20部,有关法律问题的决定2项,行政法规22部”,⑦但本年度在国家层面涉及国家安全的立法为零。由此可见,国家立法的滞后,必然影响国家安全工作的法律保障,造成国家安全工作无法可依的后果。

第二,个别国家安全法律法规内容陈旧,无法满足国家安全新形势的需要,如《国家安全法》和《国家安全法实施细则》是国家安全领域较为系统的法律和法规,但已历时21年未曾修改过,并且二者全部条文相加仅仅62条,导致内容涵盖不全,尤其对于国家安全机关职责分工规定模糊不清,加之法律条文过于原则、抽象,使《国家安全法》和《国家安全法实施细则》在国家安全工作中难以被有效贯彻执行。

第三,在国家立法层面,中共中央和中央政府尚未对立法方向达成明确共识,未来的改革方案是制定宏观的国家安全法律制度与组织机构,还是在微观层面逐个单独立法?⑧这些问题在没有得到解决之前国家安全立法工作较难有大的进展。

四、完善中国国家安全体制的举措

可以预测,在中国相当长的一段时间内,在习近平总书记“总体国家安全观”战略思想的指导下,进一步完善中国国家安全体制将是中共中央和中央政府甚至全国人民的重要任务。

(一)科学合理界定现阶段中国国家安全职能

如前所述,国家安全职能是国家安全机构建立和国家安全工作人员配置的基础和依据,是国家安全体制的重要内容,为此,科学合理界定现阶段中国国家安全职能是完善国家安全体制的关键因素。为了有效应对复杂的国内外安全形势,现阶段中国国家安全职能主要表现在以下三个方面:

1.捍卫国家主权和领土完整

一般来说,这是世界各国国家安全的重要职能之一。然而对于近代曾遭受鸦片战争、甲午战争、八国联军入侵等一系列侵略,主权沦丧、领土被瓜分的中国和蒙受巨大屈辱的中华民族来说,“捍卫国家主权和领土完整”具有特殊含义。尤其在当今国际国内安全形势持续复杂、严峻,中国国家安全面临严重挑战的情况下,更是如此。因此,党和国家领导人持续发声,表达“捍卫国家主权和领土完整”的意志和决心。中国改革开放的总设计师邓小平坚持把“国家的主权、国家的安全始终要放到第一位”,⑨并庄严宣告“不要指望中国会吞下损害我国利益的苦果”。⑩江泽民总书记也强调“国家主权神圣不可侵犯”。(11)2013年1月,习近平总书记在中共中央政治局第三次集体学习时再次重申“任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易,不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果”。(12)因此,履行“捍卫国家主权和领土完整”职能,就是要坚持“人不犯我,我不犯人,人若犯我,我必犯人”的原则,“坚决采取一切必要措施维护国家主权和领土完整”。

2.确保社会有序和国民安康

中国《国防白皮书》对于确保“社会有序”安全职能进行了详细描述,如2004年《国防白皮书》把这一安全职能表述为“保持正常社会秩序和社会稳定”;2006年《国防白皮书》则把“反对和遏制‘台独’分裂势力及其活动,防范和打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义”作为该职能的基本内涵表述,凸显恐怖主义、分裂主义和极端主义对中国社会秩序的危害;2010年《国防白皮书》“把维护社会大局稳定作为重要任务”与“坚决打击敌对势力颠覆破坏活动,打击各种暴力恐怖活动”联系起来,强化了履行确保“社会有序”安全职能的重要性。另外,习近平总书记在总体安全观中提出的“以人民安全为宗旨”和“以民为本、以人为本,坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民”,揭示了“确保国民安康”安全职能的核心内涵。

3.推动周邻和睦与世界和平

2013年1月,习近平在中共中央政治局第三次集体学习时再次强调:“我们绝不做损人利己、以邻为壑的事情,将坚定不移做和平发展的实践者”。(13)这是“推动周邻和睦与世界和平”安全职能的最好阐述与说明。中国现在和未来都将一如既往地“奉行独立自主的和平外交政策,坚持互信、互利、平等、协作的新安全观,争取较长时期的良好国际环境和周边环境”,“维护世界和平稳定”。

(二)积极发挥国家安全委员会的作用

目前,完善中国国家安全体制的重中之重就是发挥中央国家安全委员会的功能。因为造成中国国家安全体制存在诸多弊病的主要原因之一,就是过去没有一个像中央国家安全委员会这样的机构存在,因而没有机构载体对于国家重大安全问题进行顶层设计、部署,对于关系国家核心利益的重大安全行动进行协调、沟通。作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,中央国家安全委员会应该在以下三个方面发挥作用:第一,发挥国家安全领导机关的作用。所谓国家安全领导机关,是指在依法进行国家安全管理过程中,有权做出国家安全战略决策或决定的机关。(14)因此,作为国家安全领导机关,中央国家安全委员会主要履行“制定和实施国家安全战略,推进国家安全法治建设,制定国家安全工作方针政策,研究解决国家安全工作中的重大问题”的职责。第二,发挥国家安全咨询机关的作用。所谓国家安全咨询机关,是指在国家安全管理过程中,收集、整理、反馈安全信息,为国家安全领导决策机关提供参考意见和建议的机关。(15)面对复杂的国内外安全形势,中央国家安全委员会发挥咨询机关作用,不但能够及时有效收集、整理、反馈安全信息,为中央政治局和中央政治局常务委员会提供高水准的咨询报告,而且能够改变目前国家安全信息零散、碎片化给国家顶层决策带来的不利影响。第三,发挥国家安全协调机关的作用。所谓国家安全协调机关,是指在国家安全管理过程中,帮助国家安全领导决策机关就国家安全事务问题协调国家安全组织之间的职能、方法和态度,提高国家安全管理效能的机关。(16)长期以来,“国家安全各职能机关之间缺乏有效沟通协调,导致我国国家安全管理无法预防、减少或消除危害国家安全和社会稳定的‘压力’和‘风险因素’”,(17)因此,中央国家安全委员会发挥“协调”作用迫在眉睫。

我们必须清醒地认识到,虽然中央国家安全委员会在中国国家安全管理体系中处于核心地位,但这并不意味着中央国家安全委员会是中国国家安全决策唯一的机关。我们只有充分地认识到这一点,才能更好地发挥中央国家安全委员会的功能。按照《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)的有关规定,全国人民代表大会及其常务委员会和中华人民共和国主席“有权做出包括决定战争和全国紧急状态等在内的涉及国家安全的重大决策。《宪法》第六十二条第14款规定,全国人民代表大会有权‘决定战争和和平的问题’;《宪法》第六十七条第18款规定,全国人民代表大会常务委员会有权‘在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布,决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态’。《宪法》第八十条规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,有权‘宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令’”。(18)为此,那种把中央国家安全委员会看作是中国唯一的国家安全决策机关不但是错误的,也是有害的。因为,这种看法与中国《宪法》背道而驰,严重危害中国的法治理念和法治建设,对国家安全工作贻害无穷。

(三)打造一支优秀的国家安全工作队伍

国家安全工作人员素质能力如何直接关系到国家安全体制完善的程度。因此,打造一支政治素质高、业务能力强的国家安全队伍对于完善国家安全体制具有重要意义,主要体现在以下几个方面:

第一,忠于党。“对党绝对忠诚”既是党中央对广大国家安全工作人员的殷切希望和高标准要求,同时也是由中国共产党的性质和在社会主义革命和建设中的作用所决定的。由于共产党具有先进性、无私性和核心性,维护国家安全的首要任务就是维护中国共产党执政地位的安全,这是总体国家安全观所规定的“政治安全是根本”的基本要求。为此,广大国家安全工作人员就要具有对共产党绝对忠诚的政治态度,并始终把这种政治态度落实到自己维护国家安全的行为之中。

第二,忠于人民,忠于国家。国家安全工作人员不但要忠于党,还要忠于人民,忠于国家。根据总体国家安全观要求,“人民安全是宗旨”,因此,国家安全工作人员应树立对人民忠诚的政治理念,做人民公仆,全心全意为人民服务。对国家忠诚就要求国家安全工作人员服从国家利益的需要,自觉维护国家利益。另外,我们必须认识到,对党忠诚、对人民忠诚和对国家忠诚并不是互相矛盾、抵触的,而是三者融为一体,即党是代表人民利益、全心全意为人民服务的党;国家是以党为领导核心、人民当家做主的国家。

第三,奉公。在国家安全工作中,工作人员对党、人民和国家的忠诚必然表现在维护国家安全过程所表现出来的奉公这种优秀道德品质。这种优秀道德品质在国家安全工作人员处理局部与整体、个人利益与公共利益关系时具有重要导向作用。

第四,开拓创新。为了应对中国国家安全面对的种种挑战,维护国家安全,就迫切要求广大国家安全工作人员冲破旧的国家安全观念,树立总体国家安全观,勇于开拓创新,不断探寻国家安全工作的新思路、新主张、新方法。

五、结论

国家安全体制作为国家安全管理制度化的表现形式,其目的是为保障国家安全提供制度支撑。虽然国家安全体制事关国家安全和社会稳定,理当得到中共中央和中央政府及学界的高度重视,但由于种种复杂原因,特别是人们对管理在国家安全工作中的地位和作用缺乏正确认识,导致国家安全体制处于较尴尬的局面,一定程度上损害了中国国家安全。

建议国家高度重视,从战略高度关注国家安全体制的完善,并研究其对国家安全的影响。特别要发挥中央国家安全委员会在完善国家安全体制过程中的核心作用。可以说,国家安全体制的完善程度与中央国家安全委员会的作用成正关联。同时涉及国家安全的国家机构应积极参与到国家安全职责梳理、内部机构设置和人员配备及依法行政等过程中,为完善国家安全体制创造有利条件。学界更应以高度的责任感和使命感,对国家安全管理领域的难点、热点问题进行深刻阐述,为完善国家安全体制提供理论支撑。

坚信以习近平总书记提出的“总体国家安全观”和“建立集中统一、高效权威的国家安全体制”总目标为契机,中国国家安全体制一定会得到较好的完善。

(感谢《国际安全研究》杂志匿名评审专家对本文提出的修改意见和建议,文责自负。)

注释:

①李文良:《国家安全管理学》,长春:吉林大学出版社2014年版,第2页。

②刘跃进:《中国官方非传统安全观的历史演进与逻辑构成》,载《国际安全研究》,2014年第2期,第117页。

③《中国武装力量的多样化运用》,新华网,2013年4月16日,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-04/16/c_115412057.htm。

④翟国强、孔昊:《2010年中国立法发展报告》,法制网:http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2011-02/24/content_2483007.htm?node=27772。

⑤《2011年度立法特点》,中国国情网:http://guoqing.china.com.cn/2012-12/20/content_27467035.htm。

⑥《中国法治建设年度报告(2012)》,中国政府法制信息网:http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/201306/20130600388281.shtml。

⑦毕雁英:《国家安全法治问题研究》,北京:法律出版社2014年版,第5页。

⑧毕雁英:《国家安全法治问题研究》,北京:法律出版社2014年版,第4页。

⑨《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社1993年版,第348页。

⑩《邓小平文选》第3卷,第3页。

(11)《十四大以来重要文献选编》,北京:人民出版社1997年版,第1555页。

(12)《更好统筹国内国际两个大局 夯实走和平发展道路的基础》,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/29/c_114538253.htm。

(13)《更好统筹国内国际两个大局 夯实走和平发展道路的基础》,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/29/c_114538253.htm。

(14)李文良:《国家安全管理学》,长春:吉林大学出版社2014年版,第85页。

(15)李文良:《国家安全管理学》,第97页。

(16)李文良:《国家安全管理学》,第99页。

(17)李文良:《如何定位中央国家安全委员会》,载《学习时报》,2014年1月29日。

(18)李文良:《如何定位中央国家安全委员会》,载《学习时报》,2014年1月29日。




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文章来源:本文转自《国际安全研究》(京)2014年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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