陈卫东:刑事申诉制度改革研究

选择字号:   本文共阅读 2075 次 更新时间:2006-04-28 22:23:01

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陈卫东  

  

  一、改革申诉制度的必要性及思路

  

  (一)改革申诉制度的必要性

  我国1979年刑事诉讼法仅以一个条文规定申诉制度,现行刑事诉讼法在此基础上增加了一个条文,尽管如此,我国申诉制度还是很不完善。由于没有形成一套完整有效的程序机制来规范申诉的提出与处理,因此在实践中存在诸多问题,使得一些正当的申诉投诉无门,一些不正当的申诉又无法抑止,既无法充分保护公民申诉权的行使,又影响了司法机关的正常工作秩序。笔者认为,申诉制度在以下方面存在问题:

  1.申诉主体方面。原刑事诉讼法规定,当事人、被害人及其家属或者其他公民对已经发生法律效力的判决、裁定不服,都有权申诉,这就无限制地扩大了申诉主体的范围。现行刑事诉讼法将申诉主体限制在与原裁判相关的人,即当事人及其法定代理人、近亲属。应当说法律规定的申诉主体的范围是恰当的,有利于司法机关及时处理申诉,保护申诉权人的利益。但是,申诉主体之间没有主次与先后之分却是明显的不足。其结果可能是当事人及其法定代理人、近亲属数人同时申诉。笔者以为,这方面不妨借鉴别国的做法。法国刑事诉讼法规定,被定罪人享有再审申请权,如被定罪人无能力时,可属于其合法代理人。在被代理人死亡或宣布缺席后,则属于其配偶、子女、家属、全部财产继承人,或其明确委托的全权代表。日本刑事诉讼法则规定,再审的请求,可以由受宣判有罪的人或其法定代理人、保证人提起,受有罪宣判的人死亡或处于心神丧失的状态时,其配偶、直系亲属及兄弟姊妹可以提起。申请再审首要地是当事人的权利,因为他是生效裁判的直接利害关系人,只有当当事人没有能力提起时,其法定代理人、近亲属才有权提起再审的申请,这是法国和日本刑事诉讼法关于再审申请的规定的共同特点。其意义在于尊重当事人的个人意愿,同时兼顾法定代理人及近亲属的利益;既有利于保护申诉权,又有利于保障再审申请提起的严肃性。与之相比,我国刑事诉讼法的有关规定则尚待改进。对此,后面还要述及。

  2.申诉管辖方面。现行刑事诉讼法第203条规定,当事人及其法定代理人、近亲属,对已经产生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。根据这一规定,申诉人对生效裁判不服,既可向法院申诉,也可向检察院申诉,但是没有明确规定向哪一级法院或检察院提出申诉。高法、高检虽然有规定,但过于笼统,不够明确、具体。例如对法院已经发生法律效力的判决、裁定不服的案件是向法院申诉,还是向检察院申诉?提出申诉是不是受级别管辖的制约,可以向几级法院或检察院提出?在监狱及其他执行机关执行刑罚及监外执行的犯人的申诉都由哪些单位接受?这样在实际工作中出现三个问题:一是原判基层法院,申诉人不服法院判决、裁定,而向任何一级法院或检察院提出申诉,申诉人可以从基层法院逐级申诉到最高法院,使申诉的最终焦点集中到最高法院。由于无申诉管辖的限制,有的申诉人认为申诉的机关级别越高越好,因此越级越部门申诉,造成重复申诉、滥申诉的混乱局面。二是因为法律没有规定法院和检察院受理申诉的分工,所以申诉人向检察院提出的申诉,也给转来法院,这不但增大了法院工作量,也使申诉人往返奔走于各机关之间,增加了讼累。三是由于管辖界限不清,往往对申诉案件不是相互依赖,就是互相推诿,谁都有权管但谁都不管,形成申诉者投诉无门,而又申诉不止的恶性循环。

  3.申诉期限方面。我国现行法律对申诉的期限没作规定,申诉人可以对任何时与日的判决、裁定提出申诉,这是造成申诉案件积压多、重复申诉率高的重要原因之一。有关统计资料表明,我国基层人民法院的信访重复率30%左右,有的甚至达到60-70%,中、高级人民法院平均每年也接待来访37000多人次,收到来信17万件左右。不少人多次申诉,申诉多年。重复申诉使司法机关陷入大量的审查申诉的工作之中,也给申诉人带来了精神上的痛苦和物质上的损失。

  4.申诉理由方面。我国刑事诉讼法规定,当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定可以提出申诉。虽然刑事诉讼法第204条规定了几种产生法院重新审判效力的申诉的情形,但并未规定为申诉的理由,即申诉可以不附理由。因此,不管有无正当理由,或者理由充分不充分,只要不服法院的判决和裁定,申诉权人都可以提出申诉,要求重新审判,这就给无理申诉的人开了方便之门。申诉作为一种诉,必须有理由,即必须符合条件才能提出。申诉没有理由限制也是造成滥申诉、申诉质量不高的重要原因之一。

  5.审查申诉的期限方面。现行刑事诉讼法对人民法院、人民检察院接受申诉后审查处理的期限没有作出规定。实践中,由于部分申诉迟迟得不到处理和答复,影响了当事人及时、有效地得到救济。法律没有对审查申诉的期限予以明确规定,是司法机关接受申诉后出现办事拖拉现象的一个重要原因。当然,最高人民法院的有关司法解释已对人民法院受理申诉后的审查期限作了规定,即人民法院受理申诉后,应当在三个月内作出决定,至迟不得超过六个月。但是它并没有被吸收进刑事诉讼法成为立法规定并为包括人民检察院在内的司法机关在审查申诉时一体遵守的法定期限。

  以上几方面的问题,突出地反映了刑事申诉制度不健全带来的种种弊端。因此,要解决这些问题,从根本上改变申诉难、滥申诉的状况,就必须改革现行刑事申诉制度,完善立法,把申诉纳入诉讼轨道。

  

  (二)改革申诉制度的思路

  目前,申诉在我国刑事诉讼法中还不是一个法定程序,当事人及其法定代理人、近亲属不服人民法院生效判决、裁定的申诉,仅仅是作为人民检察院、人民法院提起审判监督程序的材料来源之一。当事人等的申诉既无法定程序可以遵循,又无诉讼上的约束力。这种状况对于及时纠正人民法院错误的判决、裁定,保障公民的民主权利十分不利,造成了申诉工作中存在种种问题。针对现状,笔者认为,将申诉纳入诉讼程序,建立申诉再审程序和申请抗诉程序,是改革申诉制度,解决申诉工作中的问题的一个有益的思路。

  我国宪法第41条规定,公民有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,有关国家机关必须查清事实,负责处理。但是,把刑事申诉仅仅作为一项民主制度来确定是不够的。因为刑事申诉不同于其他民主权利,它是对产生在诉讼过程中司法机关的错误裁判要求重新审理的权利。确保当事人的这样一项权利的真正实现,没有诉讼程序的保证,则只能成为一句空话。当前,人们普遍反映申诉难、无人管,恐怕与此有很大关系。在笔者看来,申诉不能仅作为民主制度来确定,同时也应作为诉讼制度来确定。这里需要说明的是民主权利与诉讼权利的关系问题。一般说来,民主权利的外延广于诉讼权利,诉讼权利是民主权利的一种表现形式,是民主权利在具体诉讼程序中的体现和运用。从这一前提出发,不难明了,不把申诉作为一项诉讼权利来规定,申诉的民主权利不诉讼化,就不能以诉讼制度的形式,落实到具体的程序上,就不能确定与之相适应的适合诉讼特点的具体解决办法,当事人的申诉权利仍然是空中楼阁,其诉讼的民主权利也无法得到真正实现。

  前已述及应将刑事申诉作为诉讼制度来确定,不仅如此,从诉讼理论上看,申诉属于诉讼的一种,亦应把申诉纳入诉讼程序的范畴之内。传统的诉讼理论认为,诉,就是当事人向法院提出的保护其合法权益的请求。诉有以下三个特征:(l)是当事人获得司法保护的一种请求;(2)是用来保护当事人合法权益的一种诉讼手段;(3)是法院行使审判权的前提和基础,只有有了诉,人民法院才能进行审判,所以,诉是开端,诉是起点。这三个特点是一种行为作为诉所必须具备的构成要件。考察申诉是不是一种诉,同样也须以此作为衡量的标难。

  首先,申诉是当事人获得司法保护的一种请求。如前述,申诉就是指当事人等对已发生法律效力的判决、裁定认为有错误时,依法向人民法院、人民检察院提出的重新处理的请求,这种请求构成了申诉作为诉的第一个要件。那么,什么是申诉请求呢?申诉请求就是当事人对人民法院业已确定了的诉讼关系提出异议,要求人民法院或人民检察院重新审理或审查,以撤销、变更原裁判,作出有利于自己的裁判。这种请求与起诉请求不同,它有自己的特点,即请求的形式客体是人民法院的判决、裁定,请求的实质客体是被判刑人或被作其他处理人的刑事责任问题,当事人欲实现自己的实质客体所指向的权益,必须通过变化形式客体的方式来实现,换言之,只有人民法院撤销或变更了自己的原裁判,才能变更当事人双方之间的法律关系。而起诉请求与此不同,起诉请求是当事人对业已形成的双方权益之争直接诉诸法院,要求法院确认并作出裁决,它没有中介的环节。申诉请求与上诉请求有相似之处,即都是在人民法院对案件已经作出实体裁决的基础上提出的,都是通过变更法院裁判的形式来实现自己的请求,但上诉请求所要变更的法院裁判是未生效的判决、裁定,申诉请求所要变更的法院裁判是已经发生法律效力的法院判决、裁定。

  其次,申诉是国家保护当事人合法权益的一种诉讼手段。为了保护当事人合法权益设立了多种多样的诉讼手段,不同的诉讼手段有不同的功能,起诉手段是最基本最重要的诉讼手段,这是其他诉讼手段的前提和基础,没有起诉,就没有人民法院的审判,整个案件就不能纳入诉讼轨道中,其他的诉讼手段就无从行使。上诉手段是起诉手段的继续,旨在通过二审程序这道防线纠正一审法院错误的判决、裁定,保护当事人的合法权益。反诉手段是通过对被告人提起反请求的方式来保护被告人的合法权益。而申诉则是当事人通过对已结案件请求再次审查处理的方式,引起司法机关对案件的重新审理或审查,从而获得司法的再次保护。可见,这种诉讼手段具有对一审、二审程序的后控力,是一种特殊诉讼手段。需要强调指出的是,这里的申诉不同于一般行政意义上的申诉或向国家权力机关的申诉,我们所说的申诉是指同案件有关的当事人或其他利害关系人向司法机关提出的申诉,正是在这种意义上才视其为诉讼手段;而行政申诉或向国家权力机关提出的申诉,由于受诉机关不是司法机关,申诉人的请求亦不是要求取得司法保护,所以,它是公民的民主权利并非诉讼权利。从而也就是民主的手段而非诉讼手段。

  第三,申诉是导致法院行使审判权的一种前提和基础。根据我国刑事诉讼法第205条的规定,有权提起审判监督程序的机关是最高人民法院、上级人民法院、最高人民检察院、上级人民检察院和各级人民法院院长。申诉并不直接引起审判监督程序的开始。但是,申诉是提起审判监督程序的最经常的材料来源。司法实践中,最高人民法院、上级人民法院、最高人民检察院、上级人民检察院和各级人民法院院长提起审判监督程序主要是依据申诉人的申诉要求。当然,提起审判监督程序还有其他材料来源,如其他机关、团体、企业、事业单位和新闻媒介等对生效裁判提出的有关意见,各级人民代表大会提出的议案,司法机关对已决案件所进行的定期或不定期的检查、复查等。但是,仅就因申诉而引起的再审而言,不能不说申诉是引发再审程序的一种前提与基础。在此种案件中,没有申诉人的申诉,就没有司法机关的再审审查,没有司法机关的再审审查,也就不会有再审程序的开始,这里,考察申诉是导致法院行使审判权的一种前提和基础,必须把某一申诉和该申诉引起的某一再审程序放在特定的环境中去审视,在事物的相对独立中求得统一。

  鉴于前述申诉属于诉的一种的结论,笔者认为,应将申诉纳入诉讼程序,用完善的程序机制来规范申诉。所谓完善的程序机制,应包括申诉权人范围、申诉理由、申诉期限、申诉的级别管辖、申诉的审查处理及期限等内容,唯有如此,才能保证程序的健康、有序地运作。那么,应建立怎样的程序机制呢?笔者以为,不妨从民事诉讼法的有关规定以及外国刑事诉讼中吸收借鉴某些切实可行的做法。在1991年民事诉讼法施行以前,有关对人民法院已经生效的民事判决、裁定的申诉中,存在着目前刑事申诉中类似的种种问题,导致申诉难、滥申诉等弊端。基于改变“申诉难”的状况、依法制止滥用申诉权利,调动法定机关提起再审和当事人申请再审两个方面的积极性,为纠正错误的生效裁判提供程序上的保障以及使宪法规定的申诉权在民事诉讼中实现程序化,1991年民事诉讼法增加了当事人申请再审制度,使这一当今世界多数国家民事诉讼法规定的发动再审的方式在我国法律中得到确认。毋庸讳言,民事诉讼法中规定的当事人申请再审程序仍不够完善并存在一些问题,但这一程序的确立无疑发挥了积极的作用,(点击此处阅读下一页)

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