黄小虎:把土地管理的重心转到存量土地上来

选择字号:   本文共阅读 1070 次 更新时间:2015-11-06 21:47

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黄小虎 (进入专栏)  


目前,因征地引发的矛盾成为社会关注的焦点。现行征地制度的主要问题,一是被征地农民不能分享土地增值收益;二是不允许集体建设用地进入市场,剥夺了农民自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的社会矛盾越来越尖锐。

改革征地制度这一问题已经研究、探讨了20多年,地方在摸索过程中也产生了一些经验,但国家层面上却没有实质性进展。深层次原因在于政府经营土地,既管地又卖地,既是裁判员又是运动员。其实政府在土地管理问题上也是困难重重,土地供应约40%是基础性、公益性用地,是净投入;30%是工业用地,大多是低价供应,要赔钱;30%是经营性用地,用“招、拍、挂”收入来平衡资金。实际上,东部发达地区勉强可以平衡,中西部地区就平衡不了。在这种情况下,如果按市场价补偿,政府的收入会减少;如果允许集体土地进入市场,政府可卖的地就少了,甚至无地可卖。资金窟窿怎么补?建设怎么搞?确实是个很现实的问题。在这种情况下,征地制度改革迟迟迈不出步子。

摆在眼前的问题是,这套制度还能不能维持下去?恐怕不能说一天也维持不了了,但是维持的代价太大,而且越来越大。

——低价征地,自然会受到农民强烈抵制。低价征地以后,农民生计有问题,就会不断地上访。政府成了矛盾的一方,但最终还是要负无限责任。而且,现在发达地区的征地成本已经很高了,但具体操作的做法五花八门,很难规范。

——不让集体建设用地进入市场很难。有研究表明,珠三角、长三角地区的企业用地,70%是集体土地。这些土地定为“小产权”,就不可能出台管理办法,其实无异于放弃管理。这样自发发展的结果,只能是乱象丛生。

——现行政府经营土地制度的一个显著特点,是立足于增量土地,要不断征地才能筹集所需资金。其后果很严重:一是保护耕地的国策得不到落实;二是城市外延扩张,土地粗放利用、浪费严重。经过多年的外延发展,不少地方已经无地可征了。

——不允许集体建设用地开发房地产,迫使普通城市居民的自住性需求与投资、投机需求混在一起,城市居民的住房问题得不到解决。

——目前的地方债,主要是政府以土地抵押向银行贷款形成的,积聚了巨大的金融风险。

——目前的征地制度使政府行为扭曲,干部队伍易受腐蚀。

以上这些矛盾和问题,是现行有关土地管理制度的内在逻辑引发的,不是哪个人凭空捏造出来的。这些矛盾和问题,仅靠完善现行制度,不可能得到根本解决。如果不对相关制度进行比较彻底的改革,其产生的矛盾还会进一步积聚、发展,甚至危及社会的和谐与稳定。

现行土地管理工作的重心是在增量土地上做文章,如指标管理、基本农田划定、占补平衡、“招拍挂”等,都是围绕征地展开的。这些着眼于增量土地的办法费了很大心思,管理成本很高,效果并不好。所以,应当调整思路,把管理重心转到存量土地上来。

第一,调整国家税制,在精简、归并相关税收基础上,对无论城市还是农村的建设用地(含建筑附着物),开征不动产税(财产税或地产税)。政府应组织人员定期评估,规定权利人按年缴纳税费。税收收入纳入地方财政,并按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅,应免征税。

第二,基础性、公益性建设项目,国家可以继续向农民征地,但补偿标准应参照改变用途后的市场价格与农民协商确定,不能政府单方面说了算。补偿费超过一定额度的部分,可以发行长期土地债券。对于不接受土地债券的农民可以征收所得税。

第三,凡经营性项目,原则上国家不应再征地。需要使用集体建设用地的,由用地单位与农民协商用地方式(出让、租用、入股、联营等)和价格。在符合规划前提下,集体土地可以发展各类二、三产业,包括面向自住性需求的房地产。

第四,城市发展特别是拆迁改造涉及集体土地的,可以把土地转为国有,但经营使用权长期交给农民;可以保留集体所有性质不变,但要拿出部分土地用于公益建设;也可以部分保留集体性质,部分转为国有用于公益建设。具体采取哪种方式,由农民自主选择。政府制定拆迁改造规划,所需资金则由集体自筹或向社会融资。广东“三旧”改造(即广东省特有的改造模式,分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造)之所以成功,其核心经验就是在承认集体和农民的土地财产权前提下,平衡各方利益关系,并且尊重农村、农民的选择,因而调动了农民和社会参与改造的积极性。我国台湾地区的“市地重划”,也属于类似经验,而且把利益分配关系制度化了。

第五,相关的投融资政策、抵押担保政策、公共服务政策、土地登记办法、建设用地指标管理,乃至户籍政策等,都要相应改变。

这样改革以后,政府征地数量大幅减少,也不再经营土地了;地方财政主要依靠存量土地,存量土地面广量大,能充分保障税源;各项建设和经济发展也主要在存量土地上做文章,充分利用社会资金。这是发展方式的根本改变,现行制度引起的问题都能够较好地解决。围绕征地产生的矛盾,将更多地表现为农村内部的矛盾,主要通过村民自治方式化解,农民不会再把政府当作对立面。至于农村集体、农民与用地单位的矛盾纠纷,政府也主要承担协调、监管责任。由此,政府的公信力也可以大大增强。

经济发达地区的土地级差收益高,土地交易活跃,将首先获益。从长远考虑,还应建立土地发展权制度,开放土地发展权市场交易,以平衡城市化地区和非城市化地区的利益关系。城市化地区的土地权利人,要想加大土地的开发强度,必须到非城市化地区购买土地发展权。这样,非城市化地区也能享受国家城市化的成果,有利于耕地、资源和环境的保护。美国在这方面有比较成熟的经验,值得借鉴。

以上设想,属于综合性改革,牵动面比较大,单靠某一政府部门难以推动。因此,需要国家统筹考虑,做出通盘部署。

(作者:中国土地学会副理事长)


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文章来源:本文转自《红旗文稿》 2013/17,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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