程方平:中国部分地区实行教育券制度的现象、问题及相关争论

选择字号:   本文共阅读 4271 次 更新时间:2006-03-09 18:28

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程方平  

「内容提要」教育券在中国的实践已有多年,相关的争论也比较多,甚至有些大牌的学者不屑一顾地认为在美国的教育券实验都失败了,在中国自不必提及,本文在考察和研究的基础上对相关问题作了初步的分析,并试图传递一个理念,中国的教育改革应该基于自身的问题与实际,应该走适合自己的发展之路。

「关键词」教育券/制度/现象/问题

自2001年浙江长兴县首先进行教育券实践至今已经3年多了,到目前为止,据不完全统计又有湖北的监利、山东的沾化、云南的大理、山西的左权等地也开展了相关的实验,并已经有了一定的效果。然而,对教育券的实践和理论探索并不是没有异议的,其前前后后的争论依然激烈而广远,引起了政府部门、教育界、各类研究机构、媒体、学生家长等的深度关注,也触动了政府管理教育的传统方式,更引发了民众对教育选择的种种思考,可见,教育券不仅是值得关注的教育实验和改革实践,其中也牵涉到许多相关的教育和管理问题。

对教育券的关注和相关的实验,最初主要是受到国外的影响。1995年获诺贝尔经济学奖的美国货币经济学派的代表人物米尔顿·福里德曼(Milton Friedman )曾在其1955年所著的《资本主义和自由》(Capitalim and Freedom )一书中最先明确提出教育券的概念,试图以有价证券的形式直接补助给家长用于儿童教育的一定数额的钱,家长可用此代金券通过付学费的方式自由地为孩子选择公立的和私立的学校。一方面可以将政府对国民教育的最基本投入更加公开化,将受教育的部分选择权交给民众;同时,可以在公立学校之间及公私立学校之间展开竞争,促进学校持续有效的发展。

然而,直到上世纪的80年代之前,米尔顿·福里德曼的设想并没有进入到教育实践层面;此后,在使用英语国家中进行的一系列教育改革都带有明显的教育去中心化(decentralisation)、市场化(marketisation )和私有化(privatisation )的倾向,其中最令人关注的是“择校问题(school choice )”,为了促进求学者的跨区跨界就学,在部分国家开始尝试使用“教育代金券”,民众可以持券择校,体现了受教育者维护自己权利的选择。在一定程度上打破了教育垄断,体现了均衡、公平等最基本的教育原则和补偿原则,较好地处理了教育平等中自由选择和扶助弱势的关系,在澳大利亚、肯尼亚、荷兰、瑞典、新西兰等国家,也都有相关的尝试或实验[1].当然,在这些国家的教育券实验过程中,一般都目标明确,教育券的功能也相对单一,因此,效果也会因具体的地方情况而有明显的差异,难以在更大的范围内推广。

教育券之所以能在中国能较快的拓展,一个主要原因是因为中国在教育资源方面存在着严重的不足,而有限教育资源在分配上又有许多不透明、不公平,以至众多体制上的干扰[2].因此,一些地方教育主管部门希望作一些改革尝试,试图促进教育投入方面的全面改革。

另一个重要原因是,中国政府和民众都曾有过使用有价证券的历史和经验,感觉有价证券是在资源短缺时对民众最为公平的做法。就在20世纪50-70年代,民众普遍使用的全国性的和地方的粮票、布票、油票、肉票、工业券,以至手表票、自行车票、缝纫机票、大衣柜票等等,都使物质匮乏年代的民众直接感到了政府的努力和关怀,甚至至今还有人怀念当时的“票证年代”[3].甚至在今天,一些单位和商业机构仍然采用饭票、代金购物券、礼券、折扣优惠券等来促进消费、体现福利,仍然有效地运用了代金券的多种功能。

教育券在中国,最初实验的并不是条件最优越的大城市,也不是经济特别落后的地区,而是在经济和社会改革,以及政府和民众观念都比较活跃的地区。起初,在2001年,笔者曾希望北京的海淀区率先利用北京市给予的“教育实验区”的特殊政策,通过推行教育券实现义务教育的高水平普及,以及教育的均衡化、民主化、公平化、投入公开和大众参与等。在当时笔者还明确提出:“在教育代金券具体推行的过程中,可以考虑根据我国地区间经济文化发展极不平衡的特点,将代金券分为若干层次;”“在各地区间建立教育补助代金券的承认和转换机制”,考虑到了在教育券实施中的许多中国的实际问题。同年8月,北京的《现代教育报》将此设想刊登出来,[4]但依然没有得到政府主管部门的积极反响。

在中国最先推行教育券的是浙江湖州的长兴县,该县的教育券实践始于2001年,正值各级政府和教育主管部门在教育投入和教育改革中缺少思路、缺少作为的大背景之下。据说2000年底长兴县的教育局长熊全龙在带队到美国加州考察教育时,在洛杉矶市附近的罗斯密学区,了解到当地正在发起一项在全州实施“教育券”制度的全民共决提议,在深入了解后熊局长有了一些改革的想法。而正在此时,长兴县也在寻求实现省“教育强县”的途径和思路,要将义务教育的入学率、巩固率、普通高中和职业高中的比例,以及民办教育的办学积极性等都作为推进工作的重要方面。而借鉴和实施“教育券”正好可以从多方面推进这些目标的实现,整合或打破原有的地方教育发展模式,激活教育资源。

在调查研究和周密策划之后,长兴县教育局提出了他们的设想,并在两个月后得到了县委县政府以及浙江省教委的积极肯定和大力支持,随之县教育局便出台了《关于使用“教育券”办法的通知》。2001年9月,该县就读于民办学校义务教育阶段的新生和职业类学校的初中毕业生便分别领到了面额500元和300元的教育券,不仅促使民办学校进入良性发展轨道,使其生源有了明显增加;也使普通高中和职业类高中的比例在短期内达到1:1,职业学校的招生人数从2000年的1403人增加到2002年的3306人。当年,该县共向1800名发放了约65万元的教育券,有限的和透明的教育投入受到了多方面的改革效果。

2002年长兴县继续拓展教育券的其他用途,开始实行“贫困助学教育券”,对全县361名贫困生每学期发放面值200元(小学)和300元(初中)的教育券,使贫困学生的杂费得以免除。在全国率先解决了义务教育中主要的经费问题和诸多相关问题。

2003年初,浙江省教育厅在长兴召开了全省教育局长和全国专家的教育券问题研讨会,及时通报了情况、总结了经验。虽然人们认为在浙江全省推行教育券制度的条件还不成熟,但对长兴教育券实践的经验确实充分肯定的。

2003年9月,长兴县根据自己的实践经验和探索感受,在提升义务教育水平的改革大潮中,在地方经济和社会发展的促进下,在当地党委和政府的持续支持下,又将教育券的发放推展到当地的两所普通高中,为当地早日实现高中普及奠定了重要的基础。这年,该县共发放三类教育券592张,总计金额151万元。[5]

进入到2004年,教育券的实验在全国范围内又有了不少充满活力的增长点。年初,《南方周末》的记者就报道了湖北监利的教育券实验,认为,对比三年前浙江长行的教育券改革,无论是从深度还是广度上,监利人走得更远,甚至可以说它打破了原有的整个基础教育管理模式。早在2002年底,该县就将教育的困境写成报告向省市反映,随即便出台了有关文件,认为《关于基础教育综合改革的实施意见》的核心是“教育服务的市场化”,而“义务教育卡”制度则是撬动市场的关键。

根据监利的设想和措施,2004年开始实施的教育卡,发放的对象是所有接受九年义务教育的学生,政府要把投入义务教育的经费均摊到每个学生,使学生自主择校,同时避免了以往教育投入(主要是上级政府的转移支付)过程中的截流和挪用现象。

与此制度相配套的还有教师医疗养老保险制度,使教师的学校所有和教育部门所有的束缚和教师职业的“铁饭碗”特色被打破,促进了教师的流动和地位的提高。同时,教育主管部门还将学校教育的管理权移交到新组建的学校民主管理委员会,使之成为名副其实的独立法人和办学主体。而教育局则成为“行业主管部门”,地方人事、编制、财政、物价、劳动及社会保障部门对教育的限制也推出具体领域,退居更为宏观的方面。[6]不可否认,在监利的教育改革棋盘中,教育卡是重要的环节,将发挥教育体制改革方面的许多作用;但是否真能将义务教育阶段的教育“市场化”,其中的争议会更加激烈。

根据《云南日报》载,大理白族自治州2004年秋季首推教育券制度,在确保正常办学经费的同时,在公办、民办和职业高中首次推行教育券制度,鼓励各类学校努力挖掘教育资源,真正形成政府和社会力量共同办高中,提升办学规模和质量的新体制。如此,该州有望在2010年实现高中教育发展的目标,并有望促成公私立学校教育协调发展的新格局。在教育券制度方面的主要做法是:公办普通高中和职业高中以2003年招生计划为基数,每增招一个学生每生每年由地方财政分别补助给学校600元和700元;民办普通高中和职业高中以当年在校生人数为基准,分别补助600元和700元,与公立学校额度相同。对民办学校的补助由县市政府以教育券的形式发给学生,以此抵减学费,学校从教育主管部门换回的经费主要用于改善办学条件。根据该州的相关政策,他们还将对考核认定合格的公私立学校给予一次性补助200-300万,相关市县还应再给相应补助。对民营机构或个人出资建校的,政府允许其税前列支,给予其鼓励和支持。[7]在山东省,教育厅也规定,从2004年起在九年义务教育阶段的中小学贫困生,可持教育券免费上学,并确定以该省的滨州市沾化县作为先期实施的试点县。其免费范围包括义务教育阶段的杂费、课本费和住宿费等,教育券由印制,每学期由教育行政部门发给贫困生。贫困生标准是:享受最低生活保障家庭的子女;依法由社会福利机构监护的未成年人;革命烈士子女;列入农村五保供养范围的未成年人;因受灾、疾病等原因造成家庭经济困难的学生等,其中少数民族学生优先资助。试点所需资金由滨州市、沾化县两级财政筹集,省财政安排专项资金补助,并鼓励社会企事业单位、社会团体和个人通过认购形式捐资。[8]在相关实验中比较稳健和目标人群比较明确和有限,主要突出解决义务教育中的难点问题,并有省市县三级政府和社会提供保障。

在山西省的左权山区,教育券的实验也开展起来。从2004年秋季开始,左权县将向被撤并的山区中小学校(已由400所并为200所)的学生发放“AB教育券”,据此学生可免除书费、杂费,得到生活费补助。所谓“AB教育券”是指在并校之后,对寄宿生政府将发给A 券——补助书费、杂费160元和生活费100元;对走读学生政府则发给B 券——只发补助的书费、杂费160元。在择校中,生活费仍然不足的还可以用粮菜折抵,[9]基本上与当地学生的实际需求情况相吻合,在政策把握上也符合当地的实际情况和水平。

据不完全统计,除上述地方外,还有一些地方不同程度地开展了教育券实验,或正在进行相关的准备。在各地经济和社会整体发展水平的差异基础上,这些地方政府和教育主管部门都进行了积极的尝试和探索,为相关的研究和实验提供了丰富的经验和案例。

从上述情况看,我国实施的各地各类教育券实验,其设想和效果都远远超出了教育经费使用的具体问题和范围,其着眼点也多在促进当地的教育整体改革和教育体制创新的问题上。显而易见,这些尝试多是只有教育创新意义和价值的,是新一轮教育改革更加务实、更注重体制问题的突出体现。从浙江的长兴开始,对教育券的研究和争论便此起彼伏,相关的理论研究和实证研究从多方面对教育券问题加以了全方位的审视。由此,相关的理论和经验更需要认真地反思和回顾。

在中国现有的教育券研究中,北京师范大学比较教育研究所的曲恒昌教授及其学生在国外教育券理论和实验研究方面,较早地作了许多基础性的全面研究工作,曲教授指出:“我们不应该仅仅把‘教育券’看作是一种辅助贫困学生的做法,而应该放在当前整个世界范围教育改革的大背景下看待这个问题。”“进入90年代,人们尝试用新的途径来改革教育,这就是教育民营化,既教育的私营化。‘教育券’正是重建教育结构的一种重要途径,是教育改革的一个突破口”。[10]曲教授的分析有两点值得注意,第一,教育券实验不应该是单一功能的;第二,所谓的“民营化”不仅是指民间机构经营教育,也包括民间教育需求者对学校教育的选择和评价。

一贯支持长兴教育券改革的浙江大学的吴华教授和北京大学周其仁教授一直非常关心教育券的实验,并从教育和教育以外的多个角度论证教育券实验的积极作用和意义。其中周教授指出,在中国的教育投资体制中存在着许多问题,而“教育券提供了一种可能的出路。在教育券制度安排下,增加的财政性的教育经费,将转为居民家庭的教育购买力,可以向包括民间教育在内的一切机构用于购买教育服务。这样,政府追加更多的财政教育经费,可能刺激民间办学投资的增加,有助于在全社会动员更多的资源投资于教育。”[11],在他看来,教育券的实施将促进国家教育投入体制的改善,调动全社会的积极性,实现全社会对教育的关注和支持,为现实的教育经费不足的窘境提供一个“可能的出路”和选择。

除此之外,还有不少学者认为,教育券的实验具有多方面的积极意义。如周海云、赵洪斌、刘丽红等人指出,教育券的实验是对公共教育财政运作模式的制度性创新,对教育均衡发展战略和布局调整有积极作用,体现了创新精神和开放意识,在现有体制难有作为的情况下,探索了有实际意义和效果的创新途径。[12]对于长兴教育券实验,一般人开始都简单地认为是学习国外的做法;也有人强调这是长兴自己的创造和在中国的文化历史背景中具有土壤;甚至有的专家指出,长兴的实验严格来说不算是“引进”福里德曼的理论,不过是将改革开放后消失多年的“代金券”重新用在了新时期的教育领域。[13]后者的议论虽有不屑之嫌,似乎是说教育券的实验是用“旧瓶装新酒”,但却从一个侧面明确了长兴教育券的本土基础和独创价值,它决不是简单的“舶来品”。

由此可见,对教育券实验的关注和研究正在从教育实践第一线拓展到理论研究界,包括教育研究、经济研究、管理研究、体制研究等诸多领域和诸多层面,并在与相关实践的结合中不断丰富自身的内容。

尤其值得注意的是,在教育券问题的实验和探讨中,中央教育主管部门始终没有表示明确的支持或反对。这使有些人产生了疑惑和不安,因为得不到上级主管部门的首肯,一些人甚至怀疑起自己的感觉和判断。其实,教育主管部门的态度是正确的,教育券的实验还没有成熟到可以向全国推广的程度,中国区域发展不平衡的现实也不可能仅用一种模式就可以包打天下。国家教育主管部门的态度已经为教育券的进一步实验和探索留下了充裕的探索实验的回旋空间,这也正是各地方教育行政部门应该珍惜而不是疑惑的地方,应该积极地探索适合本地特点的教育发展之路,而不是消极地等待上级的批示。

更值得欣慰的是,虽然在相当一段时间内对教育券实践的研究评价几乎一边倒的肯定声中,近来也有一些学者提出了反面意见,其中比较典型的是华中科技大学教科院的两位硕士生吴晓莉和黄芳。她们认为从教育观念、学校系统、政府监管和资助、具体实施等角度看,教育券计划都不适合目前我国的国情,在“大范围推广是不足取的。无论是从教育券计划在美国实施的效果来看,还是就我国的教育现实来看,教育券尚存在许多亟待解决的问题”。其主要理由是:(一)教育券实验者以“私营化”、“市场化”等为理论支撑,则不仅冲击传统的教育,制约教育的终极目标,还会造成社会和教育界价值迷失和民主迷失的不良后果,甚至会通过短期的民众参与、选择和表面的公平引发新的不公平;(二)实施教育券不一定能促进现有学校的优胜劣汰,反而会出现“经济隔离”的教育现状,使现有的学校系统面临危险,因为相关的政策、机制和质量观的改变等都难以到位;(三)在政府财政投入状况没有大幅度变化的情况下,对教育券实验能否成功制约较大,同时政府在投入和监管中都会遇到困境,民众的知情权依然有限影响其选择的准确性,难以通过加大政府投入力度从根本上改变现状;(四)在具体实施中,由于学校质量评估制度尚不完善,民众难以判断,一些学校会出现危机,实施教育券需要很强的经济支撑,过分倚重教育券会加大政府教育经费的支出,限制社会的投入。从现有实施效果看,并没有证据证明教育券与教育质量之间有相关性。[14]有了这些反面的意见和研究,可以帮助我们的实践者和研究者从线性的思维和感觉中跳出来,从更广泛的联系和领域更深刻地思考问题。尽管面对教育券的问题,不同观点的争鸣和对立依然有许多错位和误解,但其都同样具有建设性的价值,以往对教育券的研究多滞留在宏观的教育经济、经费投入和管理、民众参与和选择、投入体制的改善等宏观层面,而对学校发展、学校体制、教学质量、学校社会的融合等中观和微观的连带问题的研究较为薄弱。为此,多元化、多角度的相关研究应该是关注教育券在不同地区实验的重要参照。

笔者认为,中国现在进行的部分地区的教育券实验是有价值的和有前景的,当然,这并不意味就可以在全国或一个地区普遍推广。因为,教育券的问题不仅是充满争论的理论问题,也是极有差异的实践问题。2003年初我曾就这一问题与浙江省教育厅的黄新茂厅长有过探讨,即便是经济较为发达的浙江省,也有明显的地区经济和社会发展的差异,为此,在浙江推行教育券的设想没有形成。

尽管如此,笔者依然认为浙江长兴的教育券实验和方兴未艾的其他地区的教育券实验是在做着重要的贡献,而且其中蕴涵的创新价值和创新精神与消极地等待全国性的统一政策的作为相比,无疑是更应该提倡的。

笔者虽然较早提倡在部分地区实施教育券制,但基本上是依据教育均衡、教育公平、教育民主等基本的和世界公认的教育理念。但自从长兴真正实施了教育券制度,笔者的思想也被打开了。其实在教育券实施的过程中,在诸多因素的影响下,变化的可能性和影响的多元性是存在广阔空间的。从一定意义上说,同样是实施教育券,中国和外国、浙江和其他省市、不同的市县和地区都会存在较大的差异,在甲地没有成功的实验在乙地可能会取得极大的成功,反之亦然。再有,教育券实验不可能是在真空中进行,因此必然会与教育及社会的方方面面发生关系,并在磨合中不断协调和完善。

2003年笔者在考察长兴的教育券实验之后提出了四方面的问题,包括:(一)教育投入需要落实,而民众“看得见的福利”更能体现国家推进义务教育的努力;(二)给民众择校的权力可以促进学校间的竞争,激发其内部活力;(三)可以促进公私立学校平等竞争,同时促进教育的多元发展,为民众提供多元化的教育服务;(四)在现有教育体制的约束下,推行教育券应该明确(1)教育券的来源要有法律保证,是由何种税收保证,还是多元的渠道保证?(2)必须注重地方差异和特点,因地制宜地开展实验,促进管理体制创新,使制度为教育实际服务,而不是束缚实际工作者的手脚;(3)地方实验必须有地方党和政府的整体协调与支持,转变政府的职能,树立服务意识,使有限的改革收到多方面的积极效果。[15]此后,笔者一直关注教育券实验的持续效果,并对随之出现的其他地区的实验给予了更多的关注。既然我们费了几十年的时间确立了“实践是检验真理的标准”这样一个基本的研究原则和做事原则,我们就应该前去探索,并在探索中不断丰富和发展理论。

另外,笔者一直认为,教育券虽然不一定能在全国推开,成为一种普遍适用的模式,但在经济条件好的地方和经济条件差的地方同样可以有效的运用。长兴并不是全国最富裕的地方,但其模式可以说适用于那些经济较发达的地方;而大理、左权等经济欠发达的地方则可摸索出相关的经验。既然“代金券”的最初功用是解决资源短缺时分配的相对公平问题,那么,在乡村和中西部的部分地区就有实施的必要和可能。笔者相信,教育代金券仍然只是一种阶段性的教育投入形式,随着经济和社会的发展还将再次消失,但是,在现阶段的中国,在现有教育投资体制不完善的情况下,仍不失为一种充满活力的选择。

在参照国外教育券问题上的价值取向和基本经验之后,我们还可以更实际地考虑我国不同地区实施教育券制度可能带来的教育发展的综合性变化。从常理来看,实施教育券制度只是创造了一种地方教育发展的良好环境和基础,还不能解决地方教育发展所面临的所有问题和困难,如教育质量的问题、民众教育选择的实际问题、学校发展和竞争的问题、教育投入的多元化多渠道问题、地方社会和教育管理体制的问题、教育的客观和公正的评价问题等,这些问题还需通过相应的政策法规、方式方法和渠道途径配合加以解决。教育券只是地方教育整体发展体制中一种因地制宜的有效方法或教育投入制度,还必须与地方的财政制度、人事制度、税务制度、经济制度、社会保障制度等相配合和协调。因此,关于实施教育券制度的成败不只取决于教育券制度本身,而更在于地方的整体发展思路是不是向着“学习型”社会的大方向走,是不是将“科教兴国”作为地方整体发展的决策依据。教育券的实验需要有这些基础性的社会需求,同时,教育券制度的有效实施也会使地方教育和社会的发展建立在更加合理和稳固的基础之上。

我们不排除还会出现不同于教育券,甚至优于教育券的其他教育投入制度的实验和选择,但正因为如此,我们要为方兴未艾的地方教育券的实验提供多方面的支持,因为这些积极的也许是尚不成熟的探索确实代表了中国教育改革的精神和方向。

「参考文献」

[1]苏舟子。中国教育流行病[M].南京:江苏文艺出版社,2004.

[2]程方平。农村义务教育遭遇体制障碍:安徽、江西、四川三地教育行[N].人民政协报,2003-4-30.

[3]北京晚报,2004-8-25.

[4]程方平。中国:可借鉴凭单计划[N].现代教育报,2001-8-17;程方平。尝试使用教育代金券,促进地区学校教育整体发展[C].海淀发展战略研究,2001年12月海淀政协编印。

[5]李梁。长兴实验:“异国种子”的新生存[N].南方周末,2004-1-29.

[6]易颖等。监利教育变法[N].南方周末,2004-1-29.

[7]罗霞。大理州今年首推教育券制度政府与社会共办高中[N].云南日报,2004-3-26.

[8]何勇。山东:贫困中小学生可持“教育券”免费上学[N].人民日报,2004年载济南4月5日。

[9]杨文。“AB教育券”让左权山区学生读书无忧[N].山西日报,2004-5-26.

[10]曲恒昌。“教育券”怎样,究竟怎样[N].中国教育报,2003-2-24.

[11]周其仁。教育券的中国意义。中国教育先锋网,2004-2-25.

[12]赵洪斌。教育券:基础教育财政资源配置的制度性创新[J].教育与经济,2003,(3);周海云。对长兴试行教育券制度的认识和思考[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2003,(6);刘丽红。浙江长兴教育券的实践、影响及思考[J].国家教育行政学院学报,2003,(5)。

[13]李梁。长兴实验:“异国种子”的新生存[N].南方周末,2004-1-29.

[14]吴晓莉、黄芳。教育券计划应该缓行[J].江苏高教,2004,(1)。

[15]程方平。教育创新的实践[N].中国教育报,2003-2-24.

来源:《当代教育科学》2005年第7期

程方平,中央教育科学研究所学术委员会主任,教育与人力资源研究部研究员。

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