摘要：模式分析方法是推进我国行政法向纵深发展的新方法。构成分析中国行政法发展的模式主要有：国家行政与公共行政、单向与双向、权力与关系、消极与积极、制约与激励。中国行政法发展趋势是：以公共行政作为行政法调整对象、以双向作为行政权力作用方式、以关系作为行政法学研究分析视角、以积极作为行政相对人对行政主体的作用和以制约与激励机制的有机整合作为行政法机制。

关键词：　模式　公共行政　双向　关系　积极　激励

Abstract: The analytical way of pattern is the new way to promote deep development of Chinese administrative law. The patterns constituting the development of Chinese administrative law are state administration and public administration ,one—way and both—way, inactive and active, power and relationship ,constraint and encouragement. The trend of the development of Chinese administrative law is letting public state as the regulation target of administrative law, both—side as the way of administrative power`s action ,relationship as the analytical angel of administrative jurisprudence ,active as the function of private party to administrative body and the union of constraint and encouragement as the mechanism of administrative law.

Key Words: pattern public administration both—side relationship active encouragement

笔者在《对行政法发展的“范式转换论”之商榷》[1]一文指出，运用新的研究方法――模式分析法[2]，是推进21世纪我国行政法发展的有效途径之一。在当代，构成分析中国行政法发展的模式主要有：国家行政与公共行政、单向与双向、权力与关系、积极与消极、制约与激励。本文旨在阐述这些模式的具体内容，以便从积极的角度来分析我国行政法的发展趋势。

一、国家行政――公共行政

揭示中国行政法发展方向，首先必须分析行政法调整对象，这是因为调整对象是决定一门学科存在和发展的决定性因素。借助国家行政与公共行政这对模式，无疑有助于达致此目标。

国家行政模式包括三个要素――主体、行为和救济。在主体要素上，它认为行政法仅限于规范拥有国家法律直接规定行使行政权力的主体或经国家法律、法规授权和行政机关委托行使行政权力的主体，主要是国家行政机关；在行为要素上，它认为行政法仅限于规范上述主体实施国家行政管理和执行国家意志的活动；在救济要素上，则认为上级行政机关或人民法院只受理公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为。一言以敝之，国家行政模式遵循这样一种思路：国家行政机关－国家行政管理事项－国家行政机关的违法行政行为。

长久以来，在探讨我国行政法调整对象时，行政法学界似乎形成了一种定势，即行政法调整对象是国家行政。建国后的第一本行政法学教科书《行政法概要》就认为，行政法上的行政是国家行政机关为了贯彻执行宪法和法律，保证其全部正确实施，而进行广泛的组织管理活动。 [1]即行政法调整对象是国家行政机关在实施组织管理过程中所发生的社会关系。上世纪八十年代末，新的行政法学教科书《行政法学》对行政的涵义进行了进一步分析，指出“行政通常可分为国家的行政和社会组织、私人企业的行政，行政法上的行政是指国家的行政”。“国家的行政可指两种性质不同的事物：一是指执行国家意志的国家行政机关；一是指政府事务的决策、组织、领导和调控，也就是我们通常所说的国家的行政管理”[3]。[2]即行政法调整对象是国家行政机关执行国家意志和进行管理的活动。与第一种观点相比，该观点在行为要素上，将行政法调整范围扩大为执行国家意志的活动。在当代，有学者认为行政法是调整行政关系的法律规范，而行政关系是拥有国家行政权的行政主体（主要是指国家行政机关，另外还包括法律、法规授权组织和行政机关委托组织）为了实现其职能，运用指示、命令及其它手段，同相对人之间所发生的各种社会关系总和。[4][3]与前两种观点相比，第三种观点在主体要素上，将行政法调整对象扩大为其他行使国家行政权力的主体。

但是，无论如何，上述行政法学界不同时期的主流观点都包含着共同要素，即都认为行政法调整对象是国家行政机关实施国家行政管理和执行国家意志的活动，即便是法律、法规授权或行政机关委托的主体，也只能是它们在行使国家行政权力时才属于行政法调整对象。

对于救济要素，自我国行政法创立二十多年来，行政复议和行政诉讼的理论或实务一直没有摆脱以拥有国家行政职权的国家行政机关和其他组织及其工作人员的违法行为作为规范对象的窠臼。[5]

公共行政模式也包括三个要素――主体、行为和救济。在主体要素上，这一模式认为，行政法调整对象除了国家行政机关、法律法规授权组织或行政机关委托的组织外，还包括通过本组织章程以契约形式形成的管理社会公共事务权力的主体[6]。如律师协会等各类行业协会。在行为要素上，则认为除了国家行政机关实施的组织和执行活动以外，行政法还规范包括非以营利为目的，而以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织（如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等）的职能、作用和活动。在救济要素上，则认为行政复议或行政诉讼除了受理具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员实施的行政行为外，还受理事实上行使公共管理职能的组织及其工作人员实施的行为。如足球协会依据足协章程对足球俱乐部作出的处理决定。[7]

行政法学界提出行政法调整对象是公共行政乃是上个世纪末的事。1999年教育部组织编写的“面向２１世纪课程教材”――《行政法与行政诉讼法》对一般行政和行政法学研究的行政作了新界定。该书指出“行政有公行政和私行政之分，公行政又有国家行政与非国家行政之分，而国家行政又有形式行政与实质行政之分。作为行政法学研究对象的行政是公行政。 [4]首次提出，行政法的调整对象除了国家行政外，还包括公共行政。对此，新行政法教科书是这样阐述的，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政， 如基层群众性自治组织（村民委员会、居民委员会等）的行政，公共社团（律师协会、医生协会等）的行政，公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院等）的行政”。[5]也有学者认为，行政法领域的行政是指国家与公共事务的行政，相对社会组织、企业的“私人行政”而言，通称为“公共行政”。现代行政活动已不限于管理国家事务，还涉及广泛的管理公共事务。[8][6]

以国家行政模式作为行政法调整对象，这是由我国自建国40年来，一直实行的全能型政府管理模式为基础的。全能政府在经济上实行公有制一统天下的计划经济体制，政府控制着整个社会发展的绝大部分资源，拥有几乎所有的生产手段――工厂、设备和土地，提供整个社会所需的全部公共物品。在政治上实行以社会公共管理职能集中于中央和地方各级政府、政府组织体制实行严格和繁杂的层级控制、政府过程以命令和服从为标志的政治体制；在思想文化领域，则宣染国家主权主义、集体主义和平均主义，强调国家利益、社会利益至上。因之，“政府自觉不自觉地充当着万能者的角色，社会事务都由政府一手包办，而且政府自身也认为只有将社会事务全部管理起来才是一个好政府。”[7]而“整个社会已成为一个大工厂，所有的人都根据薄记局和统计局的指导从事工作，国家为唯一的雇主，私人没有选择权，不劳动者不得食变成了不服从者不得食。” [8]既然行政法是为解决“行政问题而存在的”，[9]但在全能政府条件下，“只有国家才有权进行行政活动”，[10]那么行政法的调整对象自然仅限于国家行政。

以公共行政模式作为行政法调整对象，这是由我国自改革开放以来逐渐实施的有限政府治理形式作为基础的。有限政府在经济上实行市场经济，生产资料的分配、产品的生产和再生产主要是由市场通过价值规律来进行的。在政治上，强调民主，重视地方政府、社会组织和个人的积极性，“首先是党政要分开，解决党如何领导的问题；第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级政府的权力也要下放；第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。 [11]在思想文化领域，倡导多元主义，鼓励公平竞争，主张科学、理性，个人独立、自立和自主。这就为国家公共管理职能的大量转移，作为国家之外的“第三部门”的公共组织、社会团体的出现提供了经济和政治条件。这正如有学者所指出的那样：“中国政府的权力已经从单一中心的政府走向多中心的自主治理。”。[12]但是，社会公权力毕竟同样是一种权力，既然是权力，如果仅凭社会或自我监督而没有法律和制度的约束，同样会产生腐败和滥用。因此，现代行政法将国家行政以外的社会公行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼，人民法院可对之进行司法审查)就不仅具有必要性，而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而越来越具有迫切性

三、单向――双向

行政权的作用方式是行政权行使主体实现行政法上权利义务的具体形式。从行政权作用方式的变化，可以探明我国行政法发展趋势。借用单向与双向分析模式可以获得较为清楚的认识。

单向模式关于行政权作用方式的基本要素是：不对等性和效力先定性。效力先定性是指行政行为一经作出，就具有法律约束力。即使它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的。 [13]不对等性是指行政法律关系的产生、变更和消灭取决于行政主体的单方行为，行政主体始终处于主导地位，并具有优越权。

单向模式的历史一直可以追溯到行政行为的创立者――德国行政法的执牛耳者奥托﹒迈耶那里。迈耶在1893年出版《德国行政法》时，就将不平等性和效力先定性作为行政行为的基本属性。 [14]然而，迈耶的行政行为理论无非也是他那个时代的产物，“绝对警察国家体制下，接受国库学说的影响，把作为财产权主体的国家（与私人一样受私法约束）和作为公共权力主体的国家相区别，极大地发展了公共权力的、保守的、反民主的行政法理论，这种理论保护君主与官僚的特权”。[15]这说明单向模式的行政行为理论从一开始就是与民主、法治和权利保障无缘。在我国，传统行政法由于受前苏联行政法影响，片面强调国家理性高于个人理性，公共利益优于个人利益，致使单向模式一直成为行政权作用方式的主导模式。至今我国行政法学界仍有许多学者持类似的观点。对这一意思较为经典的描述，诸如：湛中乐教授就认为，行政主体实施行政行为，只要在行政组织法或法律、法规授权的范围内，即可自行决定和直接实施，而无需与相对方协商和征得相对方的同意。行政行为的单方性不仅体现在行政主体依职权实施的行政行为，如行政处罚，还体现在依相对人申请的行政行为，如颁发许可证，即使在行政合同中，也不乏单方意志性的表现。 [16]马怀德教授也认为，行政主体在行政法律关系中始终处于主导地位，行政相对人则处于从属或服从地位，即主体双方所处的法律地位是不对等的。行政主体单方意思表示即可以产生、变更和消灭行政法律关系，无需征得相对人的同意。 [17]

双向模式关于行政权作用方式的基本要素是：对等性、相互性和效力先定有限性。效力先定有限性是指相对人对部分违法行政行为可以直接行使抵抗权，并以相应的法律措施保障抵抗权的实现；相互性是指行政行为的形成是行政主体和相对人意志碰撞、交流和磨合的结果；对等性是指行政法律关系中行政主体与相对人的实体和程序权利、义务的平衡。

对于在单向模式下天经地仪地属于不对等性的行政行为，如行政处罚、行政强制、行政命令。双向模式则认为它们具有相互性和对等性。这是因为，随着现代民主制度的发展完善，行政活动公开、公平、公正以及行政科学化的要求，传统的以强制性和不对等性为特征的行政行为必须与一定的程序监督关系配套才能运行。行政主体在行使行政命令、决定的权力时，必须同时在行政程序上履行对行政相对人表明身份、说明理由以及举行听证等义务，而行政相对人在履行实体服从义务之前则先在程序上有了解、申辩等权利，否则，这些行政行为尚不能合法地形成。也就是说，现代行政法通过赋予相对人了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利，同时要求行政主体履行取证程序、回避程序、听证程序、处理程序、告知程序、说明理由程序，使得相对人能够参与行政法律关系的全过程，将自己的意志渗透到行政行为的最终结果中去，抗衡行政主体的强制性权力，调和与行政主体因法律地位不对等造成的巨大反差，从而使行政权作用方式呈现相互性和对等性。

即使在单向模式下属于行政行为基本属性的效力先定性，在双向模式中也将打折扣。双向模式认为作为行政行为效力先定性立论基础的国家理性高于个人理性、公共利益高于个人利益的观点，在现代社会需要检讨。一方面，个人的主体性价值已得到彰显，个人已不是国家权力的附庸。个人是有理性的，能够趋利避害、独立思考，追求至真、至善和至美，个体的存在是为实现自己的价值，他们能够积极追求自己的目的，并非是他人、权力主体的工具，更不是依附于国家的客体。个人经过理性的判断，认为他人的行为侵犯自己的自由、生命、财产，具有内在反抗的要求。这里的反抗既包括来自其他人的侵害和压迫，也包括来自于权力主体的专横干涉。“拥有近代的人格主体性的人，不仅意识到为了对抗侵害权利而主张自己的权利是问心无愧的正当行为，甚至会感到只有主张权利和为权利而斗争才是肩负维护这种秩序的人为维护法律秩序所应尽的社会义务”。 [18]这种人的趋利避害，追求至真、至善、至美的能力以及反抗一切侵犯个体自由、生命、财产要求的主体性价值观念，反映到行政法中，可以有两种设计：一是规定公民有起诉的资格，借助司法权力来克制、反抗武断的行政权力；二是直接赋予公民抵制的权利，即拒绝权。立法者应当相信公民个人的判断能力，当行政主体违法要求其履行义务时，可以直接行使抵抗的权利。

另一方面，公共利益和个人利益之间不是此消彼长、水火不容的严格对立关系，而是可以互相转化、妥协和共同增长的统一关系，不存在公共利益绝对优于个人利益的情况。庞德指出，每一种主张、要求或愿望并不一定永远只属于一个范畴，基于不同的目的，就会从不同的立场看待同一主张、要求或愿望，公共利益包含着个人利益。 [19]德沃金在其权利理论中认为要处理好个人权利与社会目标之间的关系，关键在于使个人权利与社会目标彼此妥协，强调“选择或折衷是必要的这个观念。”这种公共利益与个人利益之间的新型关系反映到现代行政法中，就要否定一味强调行政行为效力先定性的理论，赋予相对人对某些违法行政行为的直接抵抗权。“行政法存在的原因就在于它能够防止政府以正当理由为借口来掩盖其行使职权中的过错。所以行政法总是把精力专注于保护相对人正当利益方面。” [20]

因此，在现代社会，由于个人主体性价值的生成和公共利益与个人利益已呈现出互动和融合的统一关系，行政行为效力先定性的理论基础已不复存在。 这正如有学者指出的那样，如果一味拘泥于国家意志的至上性和公共利益的优先性，而完全否认公民基于独立的理性判断、为维护个体利益免遭专横权力直接侵害而主张抵制的权利是不足取的。 [21]我国立法也确认了这一点。《农业法》第18条规定，没有法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府规章规范的依据，任何机关因办理公务而收费的，农民和农业生产经营组织有权拒绝；《全民所有制工业企业法》第33条规定，企业有权拒绝任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力；《行政处罚法》第49条规定，行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。这表明，立法已肯定公民对行政主体某些非法作出的侵害其合法权益的行政行为，拥有直接抵制的权利，并且还规定了相应的救济措施。这是对行政行为效力先定性的直接否定。

四、权力――关系

分析视角是行政法学科共同体认知、分析和解释复杂的行政法现象，建构行政法学理论体系和框架（包括行政法的概念、基本原则、功能、价值等）的切入点。行政法学者研究行政法现象的分析视角，与行政法的发展密切相联。考察行政法研究的分析视角，也是我们认识行政法发展的重要途径。借用权力与关系这对模式，能够实现此目标。

权力模式的分析视角是，行政法的定义、体系、性质、理论基础以及历史和发展等都是从行政权力的角度予以展开的。以权力模式作为研究行政法分析视角，一直是我国行政法学界传统观点，至今仍被诸多学者所运用。典型的如：行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和其后果予以补救的法律规范的总称。 [22]行政法正是为了行政权的需要应运而生，脱离开行政权就无从理解和说明什么是行政法，为什么需要行政法，以及行政法应用和发展规律。 [23] 行政法是公法，以国家行政权力为出发点。 [24]

关系模式的分析视角是，行政法定义、理论体系、性质、功能等都应从（行政）关系的角度予以展开。行政法学界提出从关系角度来分析行政法现象，是上个世纪末的事。罗豪才教授在阐述行政法的语义时，首次正式提出，行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系。 [25]之后，以关系作为行政法现象的分析视角，渐渐在行政法学研究中取得相应地位。如有学者认为，行政法是调整行政关系的法，行政关系主要包括行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系和内部行政关系。 [26]行政法的理论基础首先必须紧紧围绕着行政法中最本质的关系，即行政权与相对方权利的配置格局，并对与此相关联的基本问题作出较为系统的回答。 [27]

权力模式的分析视角，从行政权力（也就意味着从国家行政主体）的角度来展开行政法的理论体系，固然可以突出行政法与行政权力密不可分的关系，但容易导致只见树木，不见森林的片面化倾向。因为，其忽视其他主体的权利，特别是行政相对人权利在行政法理论中的应有地位。从表面上看，权力模式的分析视角，似乎不应该成为学者们用以建构行政法理论体系的出发点，但事实上，学者们选择此模式作为行政法学研究的分析视角，是特定历史条件下，我国行政法实际情况之史然。从某种意义上说，具有一定的必然性。这是因为，我国行政法发展一直在全能政府阴影的笼罩下，国家、社会和个人都溶合在强大的行政权力中，相对人无非是行政管理的客体，其独立的行政法地位尚未确立。由此，就不难理解权力模式分析视角一直为传统行政法学者奉为圭臬的事实。

从关系视角分析行政法，就要以辩证方式看待行政权力与行政相对人权利、行政主体与相对人之间的关系，而不是将相对人仅仅视为行政管理的客体。“对于行政法学而言，‘关系’就意味着要辩证地理解行政主体与相对方之间的对立统一性，将行政法视作一个有利于促成双方博弈的‘场域’，而非片面保护某一方主体的僵化结构”。 [28]以关系作为行政法分析视角，也不是学者们凭空设想的，而是以有限政府为立论基础的。因为在有限政府条件下，由于公共管理权力的多中心、思想文化的多元化，资源配置形式的多样化，政府与公民的关系不再是全能政府下单一的命令与服从关系，而是相互支持、帮助、渗透，呈现出互动关系。由此，也就不难理解关系模式分析视角能为诸多学者所尊崇的事实。

五、消极――积极

行政相对人对行政主体的作用，被认为是衡量行政法发展的重要指标。它是指行政相对人作为行政法律关系主体一方，对作为法律关系另一方的行政主体所具有的功能。对这一问题或现象的探讨，需要借助于消极与积极这对分析模式。

消极模式在认知相对人对行政主体的作用上，可以概括为：行政主体制定行政法规范和作出行政决策时，相对人没有参与权；行政主体实施行政决定时，相对人只有服从义务；行政主体对公务人员行为进行评判、奖惩、监督和管理时，相对人没有实质性决定权；相对人对行政主体的行为不服时，只有借助国家司法权力进行消极防卫。行政过程完全是封闭式的，行政行为的形成和作出纯粹是行政主体的意志表示，相对人无非是行政活动的简单对象。

消极模式是传统行政法中相对人对行政主体作用的主导模式。这种将相对人的作用类似于“客体”或“附庸”的观点，与“管理论”行政法将相对人视为行政管理对象的观点是一脉相承的，[29]又与建国后，我国在很长时期内实行全能政府的管理模式相匹配，具有根深蒂固的历史渊源。“管理论”行政法片面强调行政权力的优越性，行政主体意志的至上性，将行政法视为是管理行政相对人，维护国家权力的工具。行政法无非是“自上而下由特权官僚为维护其‘臣民统治’而制定的法律便览文集”。 [30]而在全能政府面前，相对人“被变成了不完整的、片面的工具，人是‘零件’、‘螺丝钉’、‘砖瓦’、‘蜡烛’、‘筷子’、 ‘小河’……。私人被彻底客体化，行政权的高尚性被凸现出来”。[31]“管理论”的影响与全能政府的现实相结合，也就不难理解传统行政法将相对人视为行政主体管理对象的事实。对一现象较为经典的阐述，诸如：相对人是行政主体被管理一方，它具有被动性和无直接强制性的特点。 [32]

积极模式在认知相对人对行政主体的作用时，则认为“公共权力并不总是作为社会成员权利的‘敌对者’而存在的。凡是在公法权利发达的地方，公共权力通常是作为‘友善的合作者’而存在。更为重要的是，一切公法权利皆需借助公共权力来创设推行和实现。”[33]亦言之，相对人对行政主体已不仅仅是消极防卫作用，而具有多方面的积极功能。诸如：能在无需借助司法权等其他国家权力的情况下，直接以个人的实体和程序权利监控并阻止违法行政行为的发生或生效，成为行政主体依法行政的一种重要约束力量。如行政相对人的听证权利以及一些程序性的抵抗权利（行政主体对受行政罚款的人不出具法定收据的，受罚人有拒绝缴纳的权利等），可以直接阻止违法行政处理决定的发生；能以其权利参与行政主体行政决定的形成，在很大程度上形成了“协商”、“听取意见和建议”的态势，形成权利与权力的交溶，避免行政决定作出的独断性、片面性，保证其合法性、正确性和科学性，从而成为行政主体依法行政的合作力量；通过积极主动的遵守行政立法、行政决定，能对行政主体顺利执行行政法的内容产生积极的配合作用[9]。通过对行政公务人员的评选和职权性监督，形成与行政主体对公务人员的合作管理。可见，在积极模式下，行政相对人已摆脱了全能政府下无所不在的约束，由政府的附庸成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动地位” [34]的主体，行政行为的决定和作出是行政主体意志和相对人意志互相沟通、合意和碰撞的结果。

六、制约与激励

行政法机制是指行政法的构成、结构、以及运作原理。它以行政法律制度为载体，体现着整个行政法律制度的历史发展脉络，用于解释特定历史阶段具体行政法律制度之间的逻辑联系。 [35]分析行政法机制，亦可发现我国行政法发展进程。这就需要借助于制约与激励这对分析模式。

制约模式机制的要素是：行政主体应严格依法行政，约束行政权膨胀和违法行政；相对人必须遵守行政法规范和行政主体决定，约束其滥用权利和行政违法。激励模式机制的要素是：倡导行政主体积极行政，突出行政能动性；倡导相对人参与行政，突出相对人的作用。

立基于命令经济、集权政治和单一思想文化形态上的传统行政法，制约模式机制与激励模式机制从来就是残缺不全，也从未得到有效整合。这是因为，行政权作用方式主要是通过计划和命令的方式来运作的，计划的制定或命令的发布，更多的是依赖于领导者个人的意志，而绝不是法律，即使有所谓的法律，只不过是领导者行使权力的一个装饰而已。“法治与正在推进的更高的社会目标及其计划经济体制是相互冲突的，后者要求的制度应当具有更大的灵活性和适应性，并突出领导者个人的权威和感召力，即国家的理性重建应当是‘卡里斯马’式的统治，而非法理型的统治。”[36]“立法应以党的政策为基础，法律实施亦应以党的政策为指导。……政策居于主导地位……法律帮助实现政策。”[37]既然行政就是法，政策就是法，政策与行政已经吞噬法，那么如何约束行政权力的膨胀？所谓行政法制约机制只是片面的强调约束相对人，限制相对人的权利罢了。而行政法激励机制对行政机关也毫无用武之地。这是因为行政机关早已天然地获得了在规模、职能、权力和行为方式上无限扩张、不受有效法律和社会制约的良好土壤，根本不存在激励问题！对相对人而言，由于已经淹没在行政命令的汪洋大海中，即使是参与行政，参与国家管理，也是在无限信仰、无限忠实、无限热爱和无限崇拜的敬畏、迷信和扭曲的心理支配下开展的。

建立在市场经济、民主政治和多元思想文化基础之上的现代行政法，实现制约模式机制和激励模式机制的有机整合应是题中之义。现代行政法通过行政组织法、行政程序法、行政法制监督法、行政责任法和行政救济法，编织成一张绵密的规则之网，从事前、事中和事后控制、制约和规范行政权，遏止行政权恶性膨胀，阻却违法行政的发生；通过依法赋予行政主体制定行政法规范、发布行政命令和措施，实施处罚、强制、许可、征收、确认、裁决等各式类型的强制性行政权力，敦促行政相对人遵守行政法规范和履行行政法义务，约束其滥用权利和行政违法；通过行政实体法、行政程序法与司法审查关于职权（责）、权利（义务）的排列组合，赋予相对人了解权、要求回避权、申请补救权、辩论权等程序性权利，构筑良性互动行政法律关系，实现行政权体系与相对方权利体系的结构性平衡；通过行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励和行政救助等非强制性行政行为，通过听证制度、说明理由制度、审裁分离制度、信息获取制度、案卷制度等现代行政程序制度，激励相对人参与行政，发挥相对人在行政立法、行政决定过程中的积极作用；通过赋予行政主体裁量权，确定司法审查成熟原则、有限原则、法律审和事实审相对分离原则，激励行政主体积极和能动行政。从而，形成既制约行政权非理性膨胀、保护相对方合法权益，又制约相对方滥用权利、维护行政秩序；既激励行政主体积极行政、为公众谋求更多的公益，又激励相对方积极实践法定权利、参与行政，以实现私益的递增的良好态势。 [38]

七、余语

“在探索的认识中，方法也同样被列为工具，是站在主观方面的手段，主观方面通过它与客体联系。”[39]即方法是人们认识，观察和分析行政法现象的桥梁，而方法每前进一步，我们的认识就更提高一步，随之在我们面前也就展现一个充满着种种新鲜事物的、更辽阔的景象。可见，方法的创新对于研究社会现象的意义极为深远。笔者运用模式分析工具，通过建构反映中国行政法发展的五对模式：国家行政与公共行政、单向与双向、权力与关系、积极与消极、制约与激励来解释中国行政法的发展趋势，就是要为行政法的研究提供更为新鲜、活泼的想象空间，从而推动行政法发展。

作者简介：戚建刚（1976――），男，浙江省杭州市人，北京大学法学博士，中南财经政法大学法学院讲师。

[1] 参见拙文：《对行政法发展的“范式转换论”之商榷》，《法律科学》2003年第6期。

[2] 模式分析法是研究者有意选择复杂多变的社会现象中若干重要特征加以抽象，在此基础上建立分门别类的概念模型，以此作为整理和规范社会现象的工具。模式是一种思维建构的抽象概念，它是由互有联系的要素所组成，它不会以纯粹形态存在于现实之中，也没有完全的经验例证与其相对应，但它绝非是随研究者的主观意志想象出来。它是研究者透过对具体问题的经验分析，参考对现实因果关系的了解，予以的高度抽象。其目的不是单纯拷贝社会现实，而是作为比较和衡量社会现实的手段，以便成为引导人们达到认识社会现象的指示。模式具有相对性和暂时性的特点。这表明，模式是研究者从某些观点和经验材料出发形成的一种理想构想，决不代表唯一可能的观点。随着研究者实际认识的获得和实践的新发展，原有模式可能不再有效，为了更有效地认识社会现象，就需要建构新模式，通过模式不断代替，促进对社会现象认识的进展。参见[德]马克斯﹒韦伯：《社会科学方法论》，韩水法等译，中央编译出版社2002年版，第19页。

[3]同时期的如姜明安教授在其所著的《行政法与行政诉讼法》，中国卓越出版社1990年版；张尚鹜在其所主编的《行政法学》，北京大学出版社1990年版；张树义主编的《行政法学新论》，时事出版社1991年版；杨海坤主编的《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1991年版；张焕光、胡建淼合著的《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版等行政法学界主要的教科书都持相同的观点。

[4]同时期的胡建淼在其所著的《行政法学》，法律出版社1998年版；方世荣主编的《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版；马怀德主编的《行政法与行政诉讼法学》，中国法制出版社2000年版；王连昌主编的《行政法学》，中国政法大学1997年版等行政法学界主要教科书都持相同的观点。

[5]《行政诉讼法》第2条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条，《行政复议法》第2条。

[6]有学者将此类主体称之为非政府组织。与国家行政机关和法律法规授权组织相比，非政府组织具有以下几个基本特点：从行使公共管理的资金来源来看，非政府组织的经费来源具有多个途径，如国家的财政资助，组织成员交纳的费用，甚至还包括因开展服务活动而取得的收入；而行政机关的经费来源于国家的财政资助。从成立的依据来看，非政府组织的成立依据是组织内部的章程或契约；而行政机关和法律法规授权组织则是依宪法和行政组织法的规定而设定的。从权力的来源来看，非政府组织的权力来源于章程和契约，从本质上讲来源于组织间成员的让渡；而行政机关和法律法规授权组织的权力直接来源于宪法，组织法，行政法律、法规和规章。参见石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第173页下。

[7]显然，以国家行政模式为调整对象的传统行政法，是无法接受的。在实践中，较为经典的案件如：长春亚泰俱乐部告中国足协案。北京市第二中级人民法院以“不符合中国法律的规定，根据中华人民共和国行政诉讼法的有关规定，裁决予以驳回”而告终。参见罗璇、曹斌：《面临尴尬：长春亚泰状告中国足协》，《中国律师》200年第3期。

[8]认为行政法的调整对象是公共行政的观点主要集中在北京大学宪法与行政法学专业的教师和博士研究生。黎军博士的博士论文《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版；石佑启博士的博士论文《论公共行政改革与行政法学范式转换》；沈岿博士组织的准政府组织专题，《行政法论丛》（第5卷），罗豪才主编，法律出版社2002年版；张永伟博士的论文：《行政观念更新与行政法范式的转变》，《法律科学》2001年第2期；姜明安教授的论文：《新世纪行政法发展的走向》，《中国法学》2002年第1期，《行政的‘疆域’与行政法的功能》，《求是学刊》2002年第2期等都持相同的观点。

[9]在实践中，行政相对人可以反馈行政立法的内容是否正确、科学，是否符合实际情况，行政主体职权配置和运用是否恰当。这对于行政主体修改、完善行政立法的内容，行政主体改进、完善执法方式具有重要作用。

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