杨东平:中国留守儿童之殇

选择字号:   本文共阅读 799 次 更新时间:2015-07-09 16:32:49

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​杨东平  

  

   2015年6月9日,在贵州省毕节市七星关区田坎乡发生了举世震惊的4名留守儿童自杀身亡事件。毕节留守儿童的悲剧,其意义远远超过了自然灾害和一般的突发事件,也远远超过了毕节市和贵州省。它揭示的,是我国儿童权益保护的缺位,是乡村教育、乡村治理和社会治理的失败。

  

   四兄妹的悲剧:真相还没有到来

   留守儿童的四兄妹,14岁的哥哥张启刚就读于田坎小学6年级,三个妹妹分别为10岁、8岁和5岁,为小学2年级、1年级和幼儿园小班的学生。所有人都在追问,是什么让他们走上绝路?贫困被首先排除,他们并不缺吃少穿,但只有吃穿是不够的。他们的生活面貌逐渐浮现:母亲出走、持续的家庭暴力、辍学、孤僻。四兄妹基本不出门,不仅不跟大人打交道,也不跟同龄的孩子玩耍。杀害他们的,是家庭的破裂、亲情的丧失和社会的撕裂。

   警方披露的张启刚的遗书揭示了一个14岁儿童冰冷而变异的童心:“谢谢你们的好意,我知道你们对我的好,但是我该走了。我曾经发誓活不过15岁,死亡是我多年的梦想,今天清零了!”遗书的另一个版本是“谢谢你们的好意,我们知道你们对我们好,可我们该走了,我曾经发过誓,我活不过15岁,可中间的意外让我活了这么多年,我现在14岁多,死亡是我多次的梦想,可是我从没有实现过,今天,终于实现了。”遗书出现两个版本是有些奇怪的,更奇怪的是遗书的实物从未出现过。同样没有出现的农药的物证,没有解释的是最小女孩屁股两边的四处刀伤。

   地方政府迅速查处了基层官员:七星关区人民政府副区长杨黔、教育局局长叶荣和田坎乡茨竹村领导薛廷猛被停职检查;七星关区田坎乡党委书记聂宗献、乡长陈明福被免职。这种处理“替罪羊”的方式引起人们的同情;但后来的事态,人们意识到也许他们真的负有某种责任。因为就在四兄妹自杀的当天夜晚,地方政府、学校老师十余人来到家中。劝说孩子复学是我们仅能听到的一面之词了。人们怀疑为什么在政府官员、老师走后不久就出事了?孩子究竟在逃避什么?有人“不惮以最坏的恶意来揣测”,压倒孩子最后的“催命符”,可能是催缴子女超生的“社会抚养费”。

  

   留守儿童问题的治理之难

   毕节四兄妹自杀是一个巨大的社会群体令人不安的悲催缩影,是整体性社会治理失灵的一个爆点。

   在近些年大规模的人口流动和城市化进程中,出现了两个新的教育边缘化群体。这就是被称为“流动儿童”的进城务工农民工的随迁子女,以及他们留在农村家中的孩子——“留守儿童”。据2010年人口普查数据,全国17岁以下流动儿童为3581万,农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,这两个群体总数约一亿人。据教育部统计,2013年底,全国义务教育阶段在校生中流动儿童1277.17万人,农村留守儿童共2126.75万人,合计为3403.9万人。

   最近,民间组织“上学路上”发布的一个调查,留守儿童家庭的基本情况是:父亲外出的占 30.2%,母亲外出的占 6.4%,父母都外出的占18.6%。29.4%的学生一年能见父母1~2次,15.1%的学生一年都没有见过父母。按照留守儿童的总数测算,全国约有1793万农村留守儿童一年只能见父母1~2次;约有921万孩子“一年到头见不到父母”。

   需要认识,留守儿童是中国特有的现象。世界许多国家都有移民、难民问题,全世界共有1500万难民,时间最长的难民营已经存在60多年;但是,无论在难民营还是贫民窟,他们的家庭是健全的,没有骨肉分离、儿童被“遗弃”留守的问题。我国出现巨大规模的留守儿童,有违基本的人伦和社会公平,主要是城乡分治的户籍制度、排距外来人口的城市管理体制造成的。如果说北上广这类特大城市,由于历史的原因,需要对流动人口进行某种控制;那么珠三角深圳、东莞等完全靠移民在近30年建设起来的新兴城市,将大多数建设者排距在外,户籍人口仅占二三成,是完全不人道和令人不能容忍的。

   与流动儿童相比,留守儿童的问题只是近年来才得的一些关注,全国妇联似乎成为了主管部门。各个政府部门、社会组织、农村学校做了许多对农村留守儿童的支持帮扶工作,如建立留守儿童之家、热线电话、送温暖活动等等,教育部等五部门发文要求建立16岁以下留守儿童登记制度。在2012年5名流浪儿童死亡的悲剧之后,毕节地区设立留守儿童关爱基金,市、县(区)财政每年拿出经费约6000万元用于保障留守儿童的学习和生活,对生活困难的留守儿童进行补助,为他们购买学习用品,维修房屋,并提供医疗救助;乡里采取了“一对一帮扶”的措施,等等,但这些努力并未能阻止悲剧的一再发生。各地以留守儿童为对象的性侵案件频繁发生。这一切凸显了留守儿童问题治理之难。与流动儿童的问题完全不同,留守儿童处于家庭离散、骨肉分离的状态,缺乏监护人,母爱和家庭环境,从而失去了有效教育最基本的前提。据说全国妇联有一个说法:根本解决留守儿童的问题,就是要让他们成为流动儿童!

  

   流动儿童的问题解决好了吗?

   打破城乡壁垒,让更多的农民工成为新市民,让留守儿童至少成为流动儿童,的确是破解留守儿童困局的根本之道。然而,流动儿童的问题究竟解决得如何?

   国家对进城农民工随迁子女接受义务教育,是实行“以流入地为主,以公办学校为主”的“两为主”政策。据教育部数据,流动儿童在城市公办学校就读的比例,2011年为79.2%,2013 年达到了 80.4%,有两成的流动儿童未能进入公办学校,享受有质量的教育。

   之所以说流动儿童问题并没有得到制度性的解决,是因为随着流动人口的增长,地方财政和土地压力增加,流动儿童的义务教育政策很不稳定;流动儿童的学前教育、初中后教育缺乏有效的制度安排,异地高考问题突出。随着特大城市加强对人口规模的控制,从2014年起,北京、上海、广州等城市明显收紧了流动儿童入学政策,高筑门槛,许多适龄儿童被挡在学校门外。

   以北京为例,非京籍儿童入学要求“五证齐全”才有接受初审的资格。所谓“五证”,即适龄儿童少年父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明等。然而,在今年的操作中,“五证”竟然变成了难以想象的二十八证!具体分为几类:(1)父母身份证明证件,包括父母双方身份证、父母双方暂住证、全家户口本、儿童户籍所在地无人监护证明;(2)父母工作证明证件,包括父母双方劳动合同、社保权益记录、在职证明、双方所在单位营业执照、组织机构代码;(3)父母婚姻生育证件,包括结婚证、生育证、流动人口婚育证、孩子医学出生证明;(4)家庭在京住所证明,包括租房合同、房租完税证明、房租完税发票、居住期间的电费单据、水费单据、房东夫妻的身份证、房产证。若没有房产证,还需要村委会开的证明,加盖镇政府公章,并需要有村委会开具的居住证明。

   应当看到,大城市人口控制与给非户籍人口提供教育公共服务,是两个性质完全不同、相对独立的问题。保障流动儿童接受义务教育是政府依法行政的基本责任,不能将人口管理失控的问题转嫁给流动人口。这说明尽管大规模人口流动已经持续了十几年,城市化早已成为国家最重要的发展战略;但我们仍然囿于城市人的既得利益,对人的城市化没有做好准备。当前,迫切需要构建新的顶层制度,在快速城市化这一新的社会发展中,建立以常住人口为依据的公共服务体制,有效扩大政府公共服务的覆盖范围,面向全体居民提供基本均等的公共服务,统筹安排流动儿童的学前教育、义务教育和初中后教育。这需要强化各级政府、尤其是中央政府的教育责任,建立中央、省级和地方政府分担的流动儿童义务教育经费分担机制。

  

   顶层制度设计:制定《儿童福利法》

   当然,我们不能坐等人的城市化实现的那一天。我们也不能止于围观,在微博点蜡烛,大发“一路走好,天堂没有灾难”的善心。我们必须从现在起就采取行动,共同解决留守儿童、流动儿童的问题。

   首先,是顶层制度设计。在儿童权益保护方面,我国已经有许多立法和管理部门。1991年3月,中国政府签署了世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》,作出庄严承诺。同年,全国人大常委会正式批准签署《儿童权利公约》,并配套出台了《中华人民共和国未成年人保护法》。1992年颁发的《九十年代中国儿童发展纲要规划》,要求切实执行《儿童权利公约》,切实执行《未成年人保护法》,各省市区出台执行《未成年人保护法》的实施细则。2001年,国务院颁布了《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》。2011年,又颁布了《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》,提出“坚持儿童优先原则,保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利,缩小儿童发展的城乡区域差距,提升儿童福利水平”的指导思想,提出“扩大儿童福利范围,推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变,”“基本满足流动和留守儿童基本公共服务需求”的目标。中国目前约有二十多个具有儿童权利保护职能的机构,包括国务院妇女儿童工作委员会、全国青联和共青团少年部、全国妇联儿童部、民政部儿童福利处、文化部未成年人文化处、卫生部妇幼保健司、教育部基础教育司以及国务院各部委相应的儿童工作部门。不难看到,在妇幼保健、儿童疾病防治、普及义务教育等职责明确的领域,发展和改善较为显著。而在那些跨部门、跨行业和比较“软”的问题领域,诸如预防和控制儿童伤害、保障儿童食品用品安全、减少流浪儿童数量和反复性流浪,满足孤儿生活、教育、医疗和公平就业等基本需求,基本满足流动和留守儿童基本公共服务需求等等,问题就较难以解决。

   后者突显的是“儿童福利”的概念。广义的儿童福利是针对全体儿童,促进儿童生理、心理及社会潜能发展的各种措施和服务;而狭义的儿童福利重点指向的是对弱势儿童的关怀照顾,如对孤儿、残疾儿童、流浪儿童、被遗弃儿童、被虐待或被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等特定儿童的救助、保护、矫治和服务。这正是我们的制度设计中最薄弱和混乱的,显现了政府职能和管理的缺位。

   我们需要借鉴其他国家的治理经验,将《儿童福利法》的制定提到重要议事日程,通过公开讨论、科学决策,将儿童安全和福利建立强有力的法制基础上。为此,需要设立统一的儿童安全与福利管理机构,监督法律的实施,协调各部门工作,改变“九龙治水”、“齐抓共管”之类陈旧粗陋的管理。当然,这并不意味着构建一个无限责任的“大政府”;相反,需要在治理体系现代化的新框架中,通过简政放权,促进公众参与,建立基层和社区自治的体系。也就是说,政府要做的,一是法律保障,二是释放社会力量,建立以弱势儿童为中心、自下而上的监管和救助机制。

美国3个失踪儿童改变救助体系的实例,发人深省、可为借鉴。1979 年5月25日,6岁的艾坦在上学路上失踪。1983年,里根总统宣布艾坦失踪的5月 25日为“国家失踪儿童日”,国家开始真正重视失踪儿童问题,开启了为期近10年的“牛奶盒寻人活动”。1981年7月27日,另一名6岁儿童亚当的失踪,启动了《失踪儿童法案》的制定。亚当的父亲在听证会上的一句话打动了众人:“一个能发射航天飞机并让它回到地球的国家,竟然没有一个为失踪儿童设立的信息搜集和服务中心?”1996年1月13日,9岁的安伯在骑车时被绑架并杀害,媒体为破案帮上了大忙。经过一系列打造升级,一个接驳美国紧急警报系统,(点击此处阅读下一页)

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