王逸舟:发展适应新时代要求的不干涉内政学说

——以非洲为背景并以中非关系为案例的一种解说
选择字号:   本文共阅读 1381 次 更新时间:2015-06-19 13:27


内容提要:不干涉内政原则是中国外交的重要基石之一。针对外交实践中出现的新情况、新问题,结合理论界的探讨成果,作者以非洲为背景,以中非关系近些年的进展为案例,提出了丰富和发展这一原则的大体构想。作者强调,不干涉原则必须坚持,同时要大力创新、适合时代变化与中国需求。全文分上下两部分:上篇分析了中国对非外交实践的某些突破,总结归纳了这些良好先例对于不干涉原则的坚守与创新。下篇则探讨了中国对非洲和平自主能力的援助、对非洲区域组织的支持、对非洲援助的效率及监管、从政府主导的“小援外”向社会全面参与的“大援外”转变、中国外交新思路与内政新动向的对接、发展中非新型战略合作伙伴关系新局面等方面,提出了探索争鸣的若干新思路。


引言 原则的坚守与内涵的创新

国际形势及其发展趋势以及中国自身的变化都表明,中国国际问题研究人员应当适应新的时代发展和情况变化,努力发展出既有中国需求与特色,又符合国际趋势的不干涉内政学说。这方面,不仅西方发达国家对中国有各种“指责”,国际社会有大量不同方向的期许,非洲很多国家也有越来越多的愿望。

传统上,中国在半个多世纪的对外交往中,始终坚持尊重各国主权和不干涉内政的原则,赢得了亚非拉广大新独立国家的支持,也为中国在国际社会的立足和发挥大国作用确定了独特的坐标。笔者认为,这一原则的关键在于,充分相信各国人民及其政治家的智慧与能力,深刻反思旧时期强权政治和霸权主义的恶果,坚决抵制用外部移植的方式把当事国不情愿的方案强加于人。它所以能够长期坚持下来,既和中国的战略远见与耐心坚持不可分割,又与多数国家实际的状况及对中国的需要联系在一起。从根本上讲,这一原则也同当今世界依赖主权民族国家为主体成员的国际体系构造是一致的。没有了主权及对主权的尊重,国际体系将陷于以大欺小、以强凌弱的野蛮丛林逻辑而无法自拔,哪怕是那些经常违背这一原则的西方大国,也不可能完全地、彻底地抛弃它,因为那样同时意味着对外交往中国家利益至上、国家行为体主导外交和国际关系的近代国际关系全套理论与实践的失效。二战以后的历史证明,中国一直是维护这一原则的主要大国之一,也是广大发展中国家在寻求政治独立和外交自主的政治斗争中的重要伙伴。在同样的意义上,中国作为联合国常任理事国和负责任大国,有理由也有可能不仅自己要继续坚持这一原则,而且应当在国际社会全力维护它的合法性、正义性和广泛效用。

从另一个角度观察,中国对这一原则加以丰富和修订、使之更加符合新时代特点,正在成为日益迫切的一件事情。首先,全球化的加速发展和全球性挑战的严峻化,使得信息的传递更加迅速,使任何一个地点的坏消息及其严重后果的扩展超出以往任何时期。如果没有及时地介入和制止一个国家内部的消极事态,很有可能不仅伤害本国、本地区的人民,而且危及周边国家和整个国际社会的利益。内战的外溢就是一个典型事态,从波黑战争到海湾战争直至近期的利比亚战争均属于这类麻烦。据不同的评估数据,最近二十年间,由内战或动荡政局诱发的国际对抗,占到地区冲突和局部热点战争总数量的60%以上。在新的时代,国际安全的保障、各国自身的稳定乃至全球性治理的推进,都要求对传统的不干涉原则做出某种修正,使之允许在保证当事方基本权利的前提下由各国和国际社会参与个别国家内部危机的解决。其次,发达国家早已意识到干预的必要,发达地区的公众和媒体对之有众多的讨论和呼声。在过去一个时期里,形成了大量理论与政策实践,并且竭力将这些东西扩展成国际共同标准与规范。例如,有人道主义干涉学说、人权高于主权学说、保护的责任学说、区域一体化与治理学说、全球分层次干预学说、反恐与先发制人学说、国际组织功能变化学说、联合国维和行动的新使命学说等。应当承认,这中间确有相当多的内容表达了新时期国际社会的共同需要与多数国家的诉求,有一定的进步意义和启发性。然而,这些干预学说往往被歪曲、狭隘使用,首先满足的是发动干涉的西方国家的私利与霸道要求,并且多半是在没有征求国际社会多数探讨与同意、没有得到当事国各国允许和理解的前提下实施的,因而后果往往是顾此失彼,甚至带来更大的灾难与不确定性。从这个角度说,中国作为联合国安理会里唯一来自发展中国家的代表,又是一个强调正义和平等权利的社会主义大国,应当积极参与有关国际介入的最新讨论,认真研究实践中提出的新要求、新机遇,为建立既符合国际安全和全球治理新要求,又能为弱小国家和危机地带民众的多数所接受的介入理论做出自己的贡献。


上篇 国际关系实践的启示

(一)非洲的变化与中非关系的证明

过去很多中国人以为,非洲国家及其学界是高度赞赏中国传统的不干涉内政原则的,是会无保留地继续在双边关系和国际事务中支持中国的这一立场的,毕竟它们有与中国类似的历史遭遇,有寻求政治、经济、外交更大自主性的强烈要求,有对于西方霸权主义和强权政治的敏感痛楚。一般而言,这个判断并没有错。但现实表明,这种认识过于简单化,有时容易造成误判。从笔者参加的各种国际会议上的激烈争执和私下深入交谈中不难察觉,上述认知需要充实和适当修正。

首先,非洲国家的政府与学界及公众并非完全一致,在各国官方大体保持原有立场不变的同时,学者、媒体和百姓有明显的分化。在后面这些群体里,有相当多的人担心,中国的不干涉立场及经济援助会给受援国的“腐败官员”更多以权谋私的机会,而受援国的普通人则受益不多。

其次,冷战结束以来的二十年,尽管非洲国家一度受到西式民主化浪潮的严重冲击,也有不少怨言与批评,但现在来看,除少数国家外,多数非洲国家已采纳了选举产生多党制度和自由、民主、人权等规范,因而在实践做法上要求域外大国及国际社会用更加负责的态度与政策,区别对待发生在非洲大陆的危机事态(军事政变、局部战争和骚乱等),包括必要的强制干预与道义谴责。这方面,一些非洲智库与学者公开或私下里对中国提出了“更高要求”,即支持非洲多数国家及公众的愿望,支持对于非民主、不尊重人权和腐败行为给予更多约束与施加压力。

最后,非洲联盟及各个次区域组织呈现出更加活跃介入本地区事务的愿望与决心,也给中国传统的不干涉内政原则以新的冲击或启示。2012年7月19日,在北京召开的中非合作论坛第五届部长级会议上,中国政府有关加大力度支持非洲国家维护本地区安全与稳定的能力的《中非和平安全合作伙伴倡议》,受到各方广泛的关注与多数好评;2012年10月13日,在埃塞俄比亚召开的中非智库论坛第二届会议上也有强烈和积极的回响。相当多的非洲学者建议,中国可以通过对于非洲联盟(简称“非盟”)这类有更大代表性的机构的赞助,以灵活多样和务实有效的方式,提升中国不干涉内政原则的质量并充实新的内涵。笔者的感觉也与此相符。确实,世界各个区域一体化趋势在加快,非洲也不例外。中国如果想赢得更多朋友与战略合作的机会,在非洲大陆上也要学会与非盟等机构合作,适当加大对非洲进步(落后)的不同层面的赞赏(否定)力度,适度参与非洲维系和平能力建设、安全调解过程推动以及军事自主性建设的过程,而这一切均可归纳到新的建设性参与、创造性介入、合作性接触的范畴,是对中国一向坚持的不干涉原则的提升与丰富,是对非洲国家主权与民族自立立场的更好尊重,是对非洲多数国家和人民的根本利益的一种与时俱进的认知与帮助。

事实上,中国过去这些年在外交、军事和商务领域的大量实践,已经走在理论工作者的前面,大大超越了传统框框的限制,给中国学界的创新提供了源源不断的大量案例。例如,中国最近十年在苏丹危机上所开展的调解行动,不仅卓有成效地为这个国家的稳定和发展给予了大量帮助,而且为中国在非洲大陆其他地区的类似举措提供了有益启迪。中国的斡旋努力,还伴随着中国工程师和石油队伍对这个拥有丰富石油资源国家的经济援助和人力资本积累,从而让非洲北部这个原本最贫困的国家开始有了成长的活力。这一点与西方干预方式及其理念有本质的区别。再如,中国在联合国维持和平框架下为一些非洲战乱国家和地区提供的维和部队,从来没有在军事上直接打压任何非洲国家的内政一方,却始终坚持为介入的对象提供力所能及的监督停火、协助对话、战后重建、安抚民心等帮助,从而赢得最守纪律、最能建设、最尊重当地风习的外国军人的美誉。在冷战结束以来的二十余年,中国作为一个负责任的联合国安理会常任理事国,在非洲大陆这方面的纪录无懈可击,可以说是任何别的常任理事国无法相比的。再有,中国外交官在各种正式与非正式场合,当遇到非洲国家内部有矛盾、有分歧甚至有冲突危险的时候,始终从维护非洲国家的整体利益出发,从避免非洲兄弟自相争斗乃至残杀的角度考虑,一向坚持“谈判优先”、“和为上”与“和为贵”、“对话比对抗强”的指导原则,努力帮助和争取实现危急情势的“软着陆”。中国外交部门及联合国代表在调停埃塞俄比亚与厄立特里亚争端中的表现即为一例。在这二十年中,中国财政部和商务部等部门不仅在非洲援建了大量基础设施和投入大量贷款援助,帮助非洲国家实现经济上的发展和缓解财政上的困难,而且根据党中央和国务院的统一部署和要求,对团中央的青年志愿者项目、卫生部的援非医疗队项目、农业部的示范工程以及中国军队的维和部队在非洲的存在提供了财政上的保障与指导,为中国新时期在非洲大陆的总体布局做了后勤保障和战略支撑。①诸如此类还可以发掘出许许多多,它们从不同侧面折射出中国在国际交往中承担了更多责任与义务的大国自觉意识,反映出中国外交部门及各领域实践家的创造性成果,值得我们珍惜与总结,值得理论工作者和教学过程吸纳进去。

(二)中国外交实践中的发展与创造

在此问题上,有一点似乎容易引起国内各界及外部一些友好国家的担心,即中国更加积极介入全球事务,包括在一些热点地区加大调解力度,会不会把自己卷入到不必要的冲突漩涡中去?会不会重蹈西方一些国家的覆辙,以致引起当地人的反感甚至憎恨?会不会与中国一向珍惜和努力维护的和平共处五项原则自相矛盾,造成中国外交思想和实践中的混乱?笔者以为,这些担忧不仅是正常的、可以理解的,应当给予回应和解释的。而且,它们的存在与争论,有助于提醒中国的决策部门和理论工作者,在参与必要的全球治理和增强中国国际介入力度的场合,必须牢记合作发展、互利共赢等对外交往理念,必须谨慎地处理涉及他国主权、尊严和其他权益的事宜,必须继承和发扬中国以往被证明行之有效的良好做法及思路。

首先,以中国既往在非洲的参与和调解过程为例。过去二十多年,中国在联合国维持和平行动的框架下面,执行了多个重要的非洲维和使命,迄今为止受到了极佳的评估。究其原因,中国军人不仅纪律严明、遵守当地风俗习惯,忠实履行联合国方面交给的任务,而且中国军队从一开始就没有直接卷入当地的武装冲突,没有派遣作战部队支持一方打压另一方(这在法国等西方列强那里却是典型事态)。相反,中国维和士兵及军事观察员始终保持中立立场,中国派遣的军人更多具有工兵和后勤保障方面的性质,中国政府选择维和的时机多半是在战后重建过程。中国军人过去没有理由、将来也不会直接与非洲国家内战的任何一方直接交火。这一点,是中国加大介入力度却不会引发当地人反感的基本保证。

其次,中国外交部门及其特使一向主张以和平方式而非暴力手段解决各种复杂的、长久的争端,哪怕是再困难的情景也要坚持争取谈判优先、对话至上、和为贵的选项。中国人的耐心细致在各国外交界久负盛名,从周恩来到很多新一代外交家都具有这方面的优秀品格,就连使用经济贸易的惩罚手段时中国政府都是小心翼翼地选择适当的方式,而且通常会对不得已的制裁方式(比如在联合国安理会的决议要求下)给予专门的说明。这种细心与忍耐的态度,使得即使是受到批评和惩戒的一方也比较容易接受中国人的态度。

再次,中国与一些西方大国不同,很少把调解介入的过程及手段的选择,赤裸裸地同本国的狭隘经贸和战略利益挂钩。在这方面,人们自然联想到少数西方大国在伊拉克战争前的强硬姿态与战后的石油合同之间的瓜葛。中国即便是与相关国家有经贸方面的合作,但处理安全事务时依然秉承公正、合理、符合国际决议也适合当事国国情并尊重当地人多数的原则。看看中国特使对苏丹多年始终如一的和平调解努力,看看中国外交官在阿拉伯国家及中东地区的类似尝试,就不难懂得中国的举措与有关国家和地区根本利益的一致。

最后,在全球化与国际治理的新形势、新要求日益迫切的条件下,中国加大参与和平调解、安全对话、冲突解决的过程,其性质也符合中国传统上倡导的和平共处五项原则的基本精神。那就是:以中国的调解声音和自身资源,在充分尊重当事国人民和多数政治派别的前提下,帮助有关国家增强自主决定发展方向的能力,相信非洲国家和人民自己能够找到最合适的方向与办法,反对任何外力强行更改这些主权国家的政权,尤其反对以外部军事打压和侵略占领的办法剥夺受打压一方的政治权利和安全能力。

“不干涉内政”一词,在中国外交字典里的关键含义是,一个国家的内部重大事务,特别是像政治制度、安全安排和治理方式这类涉及社稷大局的问题,应当由这个国家、这个民族、这个土地上长期居住的百姓来决定。外部世界如果尊重这个国家及其人民,积极帮助其实现上述目标,就不能视为干涉内政。反之,其他国家“越俎代庖”,譬如替人选择政权和领导人,接管安全事务或经济大权,则是对国家主权的剥夺和对这个国家内政的不恰当介入。在此意义上,这里说的中国应当“加大介入”,不仅不是对中国的外交传统特别是不干涉原则的否定,相反它是在新形势下对这一原则的丰富、发展和创新。这也是对当今世界某些主宰性力量之不合理、不公正秩序的纠偏杠杆,是维护并提升中国爱好和平、主持正义和负责任大国形象的必要路径。


下篇 开展有针对性的理论创新

谈及中国的不干涉内政原则,有些新的情况与问题需要研究,②对过去的某些做法及观念有必要加以反思。笔者在这里抛砖引玉,提出一些不成熟的看法与建议供讨论。

(一)中国对非洲和平自主建设的援助问题

在2012年7月召开的中非合作论坛第五届部长级会议上,中国领导人提出,今后一个时期,将为增强非洲国家整体上维护自身安全与稳定的能力提供必要的支持。这是一个重大的倡议,也有深入探讨的必要。比如,中国提供的这类安全能力建设方面的支持(资助),主要表现在哪些方面?过去二十年间,中国与非洲国家之间已经存在不少此类合作形态,如联合国框架下的维持和平行动(包括维和部队和军事观察员两类),中国在联合国安理会的维护非洲安全与缓解冲突的努力,中国海军和特种部队在非洲东部海域实施的打击海盗进程,中国特使在苏丹等地的调解过程,中国对非盟及有关国家为消解索马里内战所做的财政援助,中国政府援建的非盟会议中心在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴落成,中国公安部门及其专业机构为非洲一些民事警察做出的专门培训,中国人民解放军国防大学防务学院长期接收非洲国家军官培训的课程与项目等。这些方式无疑起到了重要作用,为增强非洲和平与稳定做出了重要贡献,也得到联合国和国际社会的好评。现在需要讨论的是,这些形态及项目里还存在什么不足,需要做哪些加强与改进?据笔者有限的知识,这里面存在一些可持续力不足的问题,多数项目没有进行后期的系统评估与报告,相当一些项目还有进一步扩大与深化的余地。

(二)中国对非洲援助的新增项目与措施问题

据笔者所知,国际上有些国家与势力正在议论所谓“中国在非洲建立军事基地”的话题,国内圈内也不时见到类似的提议。其所涉及的一个证据是,近年来,中国海军三大舰队建立了轮换机制,定期派遣各自的舰队到非洲东部水域,像其他重要国家的海军一样,执行维护海道畅通和阻击海盗等海上犯罪活动的使命。然而,与老牌欧美发达国家不同,中国在非洲各地没有自己的维修补给基地和港口设施,限制了海军船只的活动范围和舰艇战备的质量。这种状况,在一定程度上约束了中国军队为非洲之角和平曙光的重现增添光彩的能力。2011年底,媒体报道,塞舌尔有意邀请中国政府及军队在这个小岛国设置类似军事基地的设施,中国国防部长对这个国家的访问也加强了世人对这方面的印象。③然而,笔者获得的信息是,多数非洲国家似乎对此并不“感冒”,而是担心中国军事力量的到来,可能加剧世界大国军事机器在这一地区的争夺,危害非洲整体的利益。多数非洲国家只是希望中国加强财政方面的援助,帮助培训非洲的安全机构和军警,包括提供必要的手段与设施,而不是军事上直接卷入这一地区复杂微妙的安全过程。所以,中国学者和智库应当考虑,针对上述情形,中国怎样适度介入,建设性地发展非洲的安全自主能力并从容创建中国在这一地区维护本国经贸、能源和海洋权益的有限军事存在架构?例如,笔者想到的一点是,可以与有关国家商议,在增信释疑、充分尊重的基础上,把原先在北京实施的、由中国人民解放军国防大学主导的非洲军官培训项目,部分地、审慎地移植到非洲本土开展,同时选择少量“枢纽性”的友好国家,建立民用为主、舰队船只补给维修为辅的专用港口仓库设施,把这些设施部分地应用于军官和警官不同培训项目。在做这些事情的时候,一定注意不要勉强推行,不要张扬军事目标,不要忘记经济援助在先并贯彻始终的优惠当事国的“三不”原则。笔者相信,或迟或早,中国军队与非洲国家在这方面的合作将逐步开展起来和深入下去,它对于双方都有现实的利益和历史的必然性。因此,现在就开展早期的研讨和预备性的模拟推演是十分必要的。

(三)把区域组织作为中国介入过程的“平台”与“抓手”

上面的讨论,涉及中国在新时期如何通过一些具体的办法,更好地介入非洲和平与安全自主能力建设的议题。与世界其他一些地区的经验教训比较,中国不妨更多考虑非盟以及非洲大陆存在的一些次区域组织或机制的相关作用,用具体的步骤与措施协助它们增强这方面的能力。二战之后,欧洲的经历提示,无论是当年的华约还是现在的北约或欧盟防务机制,它们存在的一个共同特点是,在政治信任和高层意志对接的前提下,在本区域范围建立和发展出某种集体安全的安排,保障区域内国家有事相互帮、有难共同担,防止外部不恰当干预造成内部紊乱失序,而且事实上保持了相当长时间的区域内和平与安宁。欧洲这方面的经验在冷战结束后逐渐推广开来,成为世界各地区仿效借鉴的样本。笔者认为,欧洲各种集体安全机制给予我们两个启示:一是具有核心发动机(如华约的苏联、北约的美国或欧盟的德法轴心)的推动;二是安全目标与机制的内部共识。从中国对非关系的现实观察,欧洲经验的启示在于,中国也许可以从协助非洲一些大国(如南非、埃及、尼日利亚和埃塞俄比亚等)在非盟发挥更大维稳作用的立场出发,以非洲安全为平台做些文章。例如,资助安全人才的培训、提供非盟维稳的机器设备等。同时,促进非盟各国在确立维系和平的日程与优先目标上达成最低限度的一致,为这种共识提供必要的帮助。最近几年非洲的故事也教会世人,非盟的安全功能发挥尽管处于较初级发展阶段,存在这样那样不尽如人意之处(如效率不高、公信力不够、主要大国的协调性不强等),但它毕竟代表着一种整体性的合法性与较符合国际安全组织标准的前景,它的一些具体做法也得到越来越广泛的道义同情与声援。④因此,通过非盟实现中国在非洲安全与稳定自主能力方面的介入,更加容易获得多数非洲国家的认可与支持。在现阶段,中国对于非盟安全能力的协助要有针对性,因事制宜、因地制宜、因时制宜,不可养成简单的财政上的依赖与被依赖关系,⑤不可替代它自身协调力、组织力和决断力及人才培养等基础性工作。总之,近期中央在对非关系上倡导的加快帮助非洲人才培养和人力资本建设的方针,可以而且应当具体落实到中国对非盟安全机制培育的协助上。

(四)如何监管对非援助的问题

如何监管对非援助的问题,牵扯到中国政府对非援助的效率及当事国官方的“腐败”问题。众所周知,最近十年间,中国政府对非洲的援助力度大为增加。例如,中国国家开发银行在非洲的贷款是非洲域外大国里提供最多的银行之一。中国各大公司和企业在非洲开发的合作项目及工程超过了传统西方列强同一时期援建的数目,中国援建的非盟总部是非洲最现代化的会议大厦。中国维和部队修建的道路、学校、医院和港口设施是联合国维和部队里的这方面贡献最多的……这方面的数字与情况若列举起来还有许多许多。但根据非洲许多民间团体的说法和一些报章的披露,这中间有一些援助被某些非洲国家的特权阶层不恰当地利用了,有一些成为当地官员和腐败分子谋取私利的“蛋糕”,有少数确实存在管理不当、效率不高、当事国民众获益甚少的烂尾工程。对于这种情况,笔者认为,不能采取息事宁人的办法,不能因为要维护双边关系的友好而不予过问甚至必要的追究,不能顾及以往所说的不过问、不介入他国内部事务的政策而没有任何修正、完善和改过的措施。那样的话,不仅中国公众的血汗钱和中国政府的形象会受到更大损失和损害,非洲公众特别是知识分子也会越来越不待见中国的援助,归根结底中非友好互利、相互信任关系的基础也会受到削弱。由此考虑,笔者认为,应当认真研究增强中国援助的效率,提高在当地的透明度。预防严重“寻租”行为的制度性安排,并与非洲合作伙伴严肃细致地对话讨论其可行性和具体步骤。这绝非干涉他国内政,更不是替代别人建立监管体制,而是促进双方合作质量的提升、增进非洲民众及舆论对中国援助的信任度的重要举措。任何情况下都应记取政治学的一个原理:不受约束和监督的权力(或好处)容易带来腐败,绝对的权力(或好处)将造成绝对的腐败。

(五)中国如何将对非援助落到实处

由上述问题笔者联想到另一个研究领域,即如何使中国对非援助及执行落实(包括一定程度的监理)的过程,从政府主导的相对单一的路径,扩展为社会多个方面及层次广泛持续参与的多路径,从国家和政府层面的“小援外”概念变成社会力量乃至海外华人参与的“大援外”范畴?⑥这也是中国外交创造性介入的办法之一,是在新形势下创新不干涉原则的一个突破点,也是解决近期双边关系中的某些问题的一个有效补充办法。不能不承认,在过去很长一段时间里,中国在非洲的存在(包括援助与合作),基本上是一种国家行为体的作用,特别是表现为中央政府的规划、引导、参与(及各种后果和责任的承担),其中外交部、商务部、财政部、农业部、卫生部和国防部担当了主力角色。这种国家体制具有非凡的力量,在推动国家与国家之间的重大项目谈判与合作方面,在赶超传统西方大国在非洲的影响方面,在指导、整合中国如此巨大规模国家的各地方政府和各方面努力方面,有着不可替代的重要意义和积极作用。然而,事情往往都有两个方面,国家承担得越多,个人的责任感可能越有局限。政府包揽了事无巨细的方方面面,社会的积极性与想象力便无从发挥。从21世纪以来的十多年中非关系的实践观察,一方面中国与非洲大陆有更多的贷款、项目、合同,另一方面实际承担和参与的角色日益多样化、多元化,中央/地方、政府/民间、商界/学界、集体/私人、工青妇文教卫乃至非政府组织(NGO)等行为体,可以说蜂拥而至、泥沙俱下、良莠不齐。新的局面既带动了中非经贸总量和人员往来的迅速扩大,又产生了令人头疼的麻烦与争执(如非法移民、非法打工、合同违规、项目破产、劳务纠纷等),给中非政治合作和战略伙伴关系造成一些困扰和不必要的冲击。中国近年来的政治实践说明,社会及个人的责任感与政治体制赋予的权利是对等的,当他们有更大的参与机会和发言权时,自然也会产生更多的义务意识与自我约束态度,对其行为有更加细致、更为有效的自查与改善方式。同理,在中国对非交往上,应当借鉴国内政治发展的启迪,给予各种非国家非政府行为体更多的机遇、权利、责任和担子,避免凡事由政府部门说了算、出了问题均要国家兜着的局面。实际上,非洲国家越来越与国际社会的多数成员一样,经过几十年的政治发展和社会建设,那里的人们对于腐败现象、政治独裁问题和社会不良行为有了更加清醒的认知,也希望在与中国的交往及合作中更加注重合法合理、民主民权、社会参与的原则,希望中方更加了解和尊重非洲民间、社会及舆论在这方面的进步与增长的呼声。笔者的看法是,当中国的对非援助及创造性介入,逐渐从“小援外”(单一形态)朝“大援外”(国家/社会的复杂形态)转变,对于中非关系里前面提到的一些难题,会有更多综合性、灵活性的解决办法。用一个形象的说法,努力使“国家变小点、社会变大点”,实现更加巧妙多样的援助手段与方式,最终建立起底座宽大、层次丰富、政府规划引导、社会广泛参与的中国对外交往(含援助领域在内)的大型“金字塔”。

(六)中国在非洲的创造性介入与国内改革发展的新趋势对接

应当认真研究中国外交更加积极作为的新方位与中国内政更加均衡发展的新目标之间的内在联系,中国在今后一段时间要努力将非洲大陆的创造性介入与国内改革发展的新趋势对接。说到底,外交不仅为内政服务,它也是后者的延伸,什么样的内政就有什么样的外交。以新中国建立以来六十多年的历史为参照系,中国同非洲整体的关系已经和正在经历三个不同的时期,它们之间既有联系,更有区别。第一阶段可以说是“毛泽东时代”,大体时间范围是建国头三十年。中国对非洲交往的主题及主要内容,是在反帝反殖旗帜和共同诉求下建立某种准政治同盟的关系,以实现民族解放和政治上独立自主、摆脱西方列强枷锁的大目标。它与中国国内同一时期追求无产阶级专政条件下的继续革命、建立“纯而又纯”无产阶级政权的“左倾”方针是一脉相承的。中国近代的屈辱遭遇以及一盘散沙的政治弱势,形成了整个民族的强烈革命热情与造反需求,即使革命的阶段性目标实现、新中国建立之后它依然热度不减。毛泽东时代的伟大遗产,是使中国人民站立起来,即使再穷困也不向列强低头。但这一时代的负面效应,是“宁要社会主义的草也不要资本主义的苗”,提升政治独立性的同时却未顾及社稷民生。中国这一时期在非洲的政策也有此类双重特征,对坦赞铁路的援建就极具象征性,“只算政治账而不算经济账”。第二阶段是世界公认的“邓小平时代”,即20世纪70年代后期以来的三十年。在“面向现代化、面向世界、面向未来”的崭新口号下,在“不管白猫黑猫、只要抓住老鼠就是好猫”的实用主义哲学引导下,中国大地掀起了商品化、市场化的浪潮。这种新局面的好处是经济的活力被极大地激发起来,整个民族的发展潜力不断转化为巨大的生产力和物质产品,而问题的另一面则是各式各样的分化加剧、“资本至上风习”导致新的矛盾(如收入差别、地区差别、民族差别等)层出不穷,甚至有了“一俊遮百丑”的说法(不少批评者认为,在经济改革与发展大步前行的同时,政治改革、社会公正、民族关系再平衡的各种任务受到忽略)。这一时期中国在非洲的表现亦呈现矛盾的景观:一方面经贸市场与矿物能源方面的投入与项目飞速扩展,中国人表现出巨大的热情、能动性及相对优势;另一方面涌到自然资源丰饶大陆的各色人等素质参差不齐,举止作为好坏各半,国内有多少优点缺点就在非洲有多少折射反映。必须承认,不止西方媒体用“新殖民主义”的帽子污蔑我们国家,相当多的非洲人也有这样那样的怀疑和非议。在这种复杂局面下,第三阶段应运而生,眼下正处在这个阶段的端始。笔者认为,新阶段国内发展与改革的主要目标,应当是在物质不断丰富的基础上实现重大的再平衡,如社会公平与经济活力的平衡、政治发展与经济发展的平衡,国内各个地域、各个民族成长进步的平衡。新目标的实现需要政治的勇气与智慧,需要改革与开放的新攻坚战,其难度可想而知,但唯此中华民族才有摆脱被各种危机拉扯下坠、进入新的动荡期的机会。依此判断和推导,中国在新阶段对非洲的建设性努力和创造性介入,并非孤立的、偶然的外交体制自身创意,而是顺应时势并与内部变革方向一致的重大战略举措。它的基本内涵是,继承前两个阶段的优秀遗产,发扬中国与非洲国家在解放和进步道路上同呼吸共命运的政治精神,发展中非之间在经济贸易领域互补互助互利的共赢格局,同时更加注重修正前两个时期的不足与缺点,把“硬援助”与“软援助”结合起来,把物质层面的建设合作与人力资本层面的共同培养结合起来,把国家的力量与社会的力量结合起来,把经贸方面的优点优势转化为人文、教育、科技、艺术等方面的学习欣赏与互补互助,把中国与非洲大陆国家领导人之间的握手拥抱扩大至亿万中非民众心灵间的深度接触和理解。在此意义上,可以说,新时期中国自身的革新进步与中非关系的革新进步紧密相连、同势同步。以这样的精神去思考、去推动,中国人在非洲大陆的积极作为,就会动力强劲、大有天地。

(七)关于中非新型战略合作伙伴关系之“新局面”的含义

2012年7月,在北京召开的中非合作论坛第五届部长级会议上,胡锦涛同志发表了《开创中非新型战略伙伴关系新局面》的重要讲话。笔者认为,理解中国领导人这一重要讲话精神的关键,是如何解读中非新型战略伙伴关系“新局面”的提法,使之充实更加丰富和有前瞻性的内涵。人们可以从经贸、文化、社会以及国际关系的不同角度增进对这一重大战略伙伴关系的认识。笔者从外交研究的立场出发,可以看到如下几点推进认知的途径:首先,中非新型战略伙伴关系和中国与其他地区大国之间建立的战略伙伴关系有所不同,它是在历史上同受西方列强支配和压迫、后来同样走上独立自主道路的两大洲民族(国家),探寻建立在新世纪合作互利、共同崛起之方向的一种命运共同体。无论有多少曲折艰难和分歧差异,中非之间不存在根本利害的冲突,不会对于国际格局的改革方向与目标产生根本的对立。这是重中之重,是大局中的大局,任何时候都不应忘却和迷失。其次,笔者的一个批评是,过去这些年,尤其是中非双方高层确立推动建立中非新型战略合作伙伴关系的六七年间,中非在经贸和文化领域的合作交流发展极为迅猛,取得了可喜的成效。相对而言,战略层面和国际关系领域的沟通与协作略显滞后,合作的水平与广度不太理想。就笔者观察到的事实而言,比方说,虽然政府领导层和外交部门有意愿,实际进程里有关“联合国改革”、“应对气候变化”、“世贸组织多哈回合谈判”、“人权与主权关系再定义”、“如何履行保护的责任”、“促进国际关系民主化”、“提升非洲大陆整体上维系自身和平与稳定的自主性能力”这样一些全球重大议题上的沟通,并未取得广泛的共识,有些甚至存在不小的歧见。经济贸易与政治安全各领域间的发展不平衡、务实进展与战略意识的对接不够,仍然是值得认真改进和反思的问题。再次,中国一些媒体和学者乃至官员,仍然停留在冷战时期甚至此前有关非洲事务的想象上,仍然把毛泽东时代关于非洲国家反帝反殖的一些提法及认知挂在嘴上,仍然以中国国内对于某些不良现象(如腐败)的低标准定义和处理方法来构想对方,忘记了近二十年非洲在政治发展和民主化、反对专制方面的进步,⑦忽略了非洲很多国家特别是知识界对于“自由”、“民主”、“人权”、“良治”、“不干涉”、“公民社会”、“非政府组织”等概念的重新解读,⑧以致中非学者、智库、媒体的相关研讨中常常出现令一些中国学者颇感意外的争执和分野。笔者感觉,在我们一些学者和官员那里,仍然把这样一些概念完全视为西方的意识形态工具和实施对他国强力干涉的口实,却没有注意到国内政治学界及政治高层对它们的认真研讨和重新解释,⑨忽略了“他山之石为我所用”的机遇,任由西方执掌本是普世价值、本可创造性用于各地各国实践的道义旗帜。例如,根据最新的研究,“自由”与“人权”在包括中国在内的许多非西方新兴大国那里,首先体现为对广大人民生存发展需求的高度尊重与不断满足,体现为这些后发国家摆脱传统枷锁和选择自主发展的权利,而不单纯是早期西式的政治权利范畴。“民主”既包括国内各种政治权力的有效制衡,也应当包含国际主要力量在决定世界事务上的均衡结构,包括内部社会及民间自发的各种对冲方式和表达过程(中国改革开放以来这方面就有得到广泛认可的丰富实践与经验)。而“良治”这一在20世纪后期才逐渐普及的国际政治词汇,更具有对广大发展中国家和发达国家一道治理地区和全球事务、共同参与国际危机与难题解决的多层次界定。因此,此处笔者想特别强调的一点是,面对开拓中非新型战略伙伴关系新局面的重大要求与机遇,中国学者和智库不应拘泥旧式教科书和意识形态的教条式解释,而要解放思想、认真反思,结合中国共产党第十八次全国代表大会对于新阶段改革攻坚战的全新思维与布局,积极应对国际上和非洲大陆最新的动向与思想状况,为相关外交和政治战略做出前瞻性的分析与建言。⑩

笔者在《创造性介入——中国外交新取向》一书中提出:“‘创造性介入’讲的是一种新的积极态度,即在21世纪第二个十年到来之际,中国对国际事务要有更大参与的意识和手法。它要求中国的各个涉外部门和更大范围的中国公众,在坚持邓小平改革开放基本路线的同时,增强进取心和‘下先手棋’,积极介入地区和全球事务,拿出更多的方案并提供更多的公共产品及援助,以使未来国际格局的演化和人类共同体的进步有中国的印记、操作及贡献;它也提醒我们对外政策的规划人和制订者,中国不能走西方列强称霸世界的老路,不能把我们的意志和方案强加于人,在积极参加国际事务的同时注意建设性斡旋和创造性思路,发掘和坚守东方文化和历史文明里‘求同存异’、‘和而不同’、‘斗而不破’、‘中庸大同’等成分,倡导并坚持‘新安全观’、‘新发展观’、‘和谐世界观’等理念,谨慎恰当处理与其他国家和国际社会的关系,审时度势、统筹兼顾地提升中国在世界舞台的形象与话语权。这种新的‘创造性介入’立场,既是对‘韬光养晦’姿态及做法的(哲学意义上的)扬弃,又绝非西式的干涉主义和强权政治,而是符合中国新的大国位置、国情国力和文化传统的新选择。这一立场,将伴随中国和平崛起的整个阶段,逐渐形成国际政治和外交舞台的中国风格。”(11)笔者深信,能否丰富和发展不干涉内政原则,是检验创造性介入成败的尺度之一。非洲大陆曾长期是中国拓展国际合作、扩大自身影响的一个重要地区,也应是新阶段实现创造性介入、加大全球治理的一个恰当入口。我们有理由从中非日益密切的互动中提取样本及经验,推动建立符合国情也适应各方需要的外交新学说。(12)


注释:

①参见李安山:《中国援外医疗队的历史、规模及影响》,载《外交评论》,2009年第1期,第25-45页。

②国内现有研究只是初步探讨了这方面的“轮廓”。参见中国外交部非洲司编:《中非联合研究交流计划——2011年课题研究报告选编》,北京:世界知识出版社2011年版。

③国防部回应塞舌尔邀请中国在塞建立军事基地报道,载新华网,http://news.xinhuanet.com/word/2011-12/12/c-111236585.htm。

④中国学界有关非洲联盟的讨论,可参见罗建波:《通向复兴之路——非盟与非洲一体化研究》,北京:中国社会科学出版社2010年版。

⑤20世纪70年代,中国援建的坦赞铁路曾造就中非政治关系的辉煌。但现实中评估,这一项目的维系却越来越困难,里面有大量值得吸取的教训,可为未来的中非战略伙伴关系所借镜。早期的讨论,可参见[美]于子桥:《坦桑尼亚—赞比亚铁路——中国对非经济援助个案研究》,沈浦娜译,载北京大学非洲研究中心编:《中国与非洲》,北京:北京大学出版社2000年版,第274-301页。至于最新的情况与数据,可参见陈晓晨:《中国,拿坦赞铁路怎么办》,载《世界知识》,2012年第21期,第50-59页。

⑥说明一点:“大援外”这个词汇并非笔者发明,而是从现任商务部副部长李金早博士那里听到的一个概念。作为主管商务部援外工作的领导,他强调:过去商务部门在中央部署精神下规划实施的援外,是种有一定局限性的“小援外”,随着形势的发展和中国的进步,今后应当提出和发展“大援外”的范畴,即把从中央到地方、从官方到民间乃至国外华人共同参与实施的中国对外援助项目和方式,统统纳入其中。其目标是充分调动中华民族所有地域、所有成员的积极性,更好建设新时期中国与外部世界的关系。笔者非常欣赏和认同他的这一思想。它反映出目前相关部门的某些新思维,是来自实践的智慧,值得学界同仁咀嚼。

⑦有关非洲近年来民间组织社团的情况及其对中非关系的影响,可参见刘鸿武、沈蓓莉主编:《非洲非政府组织与中非关系》,北京:世界知识出版社2009年版。

⑧一位非洲著名学者的作品《援助的死亡》,值得一读。该书既分析了各种外援的局限,也比较客观地赞扬了中国与西方大国对非援助的差异,尤其是站在非洲自身角度深入探讨了何种援助才能奏效的问题。参见[赞比亚]丹比萨·莫约:《援助的死亡》,王涛等译、刘鸿武审校,北京:世界知识出版社2010年版。

⑨参见赵可金:《全球公民社会与民族国家》,上海:上海三联书店2008年版:李景鹏:《中国公民社会成长中的若干问题》,载《社会科学》,2012年第1期,第13-22页;高丙中:《“公民社会”概念与中国现实》,载《思想战线》,2012年第1期,第30-38页;孙平华:《论具有里程碑意义的〈国家人权行动计划〉》,载《人权》,2012年第3期,第29-35页;应奇、余天泽:《从民族认同到公民身份——现代民族国家的社会整合与多元稳定》,载《江苏行政学院学报》,2012年第2期,第98-101页;程同顺、张国军:《民主的回归——从选举民主到过程民主》,载《探索》,2012年第1期,第53-59页。

⑩刘海方所说的“文化先行”,确实应当得到我方上上下下的重视。中国不能只以经贸交往和基础设施建设的优势见长,而要充分发挥中国人的智慧与思想之光,创造性、多方位介入非洲事务。参见刘海方:《文化先行——关于中国与非洲发展合作的文化思考》,载李安山、安春英、李忠人主编:《中非关系与当代世界》,太原:中国非洲史研究会2008年出版,第322-349页。

(11)王逸舟:《创造性介入——中国外交新取向》,北京:北京大学出版社2011年版,第21-22页。

(12)笔者赞成刘鸿武教授的一个判断,即:非洲研究是中国学术的“新边疆”,非洲研究开始为中国学术界所重视;它折射出中华文化的现代复兴正在进入一个新的历史阶段。参见刘鸿武为非洲研究文库·非洲发展研究系列撰写的序,载张永宏:《非洲发展视域中的本土知识》,北京:中国社会科学出版社2010年版,第10-12页。


原文来源:《国际安全研究》(京)2013年第1期 第4-18页

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