王逸舟:发展适应新时代要求的不干涉内政学说

——以非洲为背景并以中非关系为案例的一种解说
选择字号:   本文共阅读 326 次 更新时间:2015-06-19 13:27:09

进入专题: 中非关系   联合国   创造性介入   集体安全机制   “侵略”定义   强制和平  

王逸舟 (进入专栏)  

  

   内容提要:不干涉内政原则是中国外交的重要基石之一。针对外交实践中出现的新情况、新问题,结合理论界的探讨成果,作者以非洲为背景,以中非关系近些年的进展为案例,提出了丰富和发展这一原则的大体构想。作者强调,不干涉原则必须坚持,同时要大力创新、适合时代变化与中国需求。全文分上下两部分:上篇分析了中国对非外交实践的某些突破,总结归纳了这些良好先例对于不干涉原则的坚守与创新。下篇则探讨了中国对非洲和平自主能力的援助、对非洲区域组织的支持、对非洲援助的效率及监管、从政府主导的“小援外”向社会全面参与的“大援外”转变、中国外交新思路与内政新动向的对接、发展中非新型战略合作伙伴关系新局面等方面,提出了探索争鸣的若干新思路。

  

   引言 原则的坚守与内涵的创新

   国际形势及其发展趋势以及中国自身的变化都表明,中国国际问题研究人员应当适应新的时代发展和情况变化,努力发展出既有中国需求与特色,又符合国际趋势的不干涉内政学说。这方面,不仅西方发达国家对中国有各种“指责”,国际社会有大量不同方向的期许,非洲很多国家也有越来越多的愿望。

   传统上,中国在半个多世纪的对外交往中,始终坚持尊重各国主权和不干涉内政的原则,赢得了亚非拉广大新独立国家的支持,也为中国在国际社会的立足和发挥大国作用确定了独特的坐标。笔者认为,这一原则的关键在于,充分相信各国人民及其政治家的智慧与能力,深刻反思旧时期强权政治和霸权主义的恶果,坚决抵制用外部移植的方式把当事国不情愿的方案强加于人。它所以能够长期坚持下来,既和中国的战略远见与耐心坚持不可分割,又与多数国家实际的状况及对中国的需要联系在一起。从根本上讲,这一原则也同当今世界依赖主权民族国家为主体成员的国际体系构造是一致的。没有了主权及对主权的尊重,国际体系将陷于以大欺小、以强凌弱的野蛮丛林逻辑而无法自拔,哪怕是那些经常违背这一原则的西方大国,也不可能完全地、彻底地抛弃它,因为那样同时意味着对外交往中国家利益至上、国家行为体主导外交和国际关系的近代国际关系全套理论与实践的失效。二战以后的历史证明,中国一直是维护这一原则的主要大国之一,也是广大发展中国家在寻求政治独立和外交自主的政治斗争中的重要伙伴。在同样的意义上,中国作为联合国常任理事国和负责任大国,有理由也有可能不仅自己要继续坚持这一原则,而且应当在国际社会全力维护它的合法性、正义性和广泛效用。

   从另一个角度观察,中国对这一原则加以丰富和修订、使之更加符合新时代特点,正在成为日益迫切的一件事情。首先,全球化的加速发展和全球性挑战的严峻化,使得信息的传递更加迅速,使任何一个地点的坏消息及其严重后果的扩展超出以往任何时期。如果没有及时地介入和制止一个国家内部的消极事态,很有可能不仅伤害本国、本地区的人民,而且危及周边国家和整个国际社会的利益。内战的外溢就是一个典型事态,从波黑战争到海湾战争直至近期的利比亚战争均属于这类麻烦。据不同的评估数据,最近二十年间,由内战或动荡政局诱发的国际对抗,占到地区冲突和局部热点战争总数量的60%以上。在新的时代,国际安全的保障、各国自身的稳定乃至全球性治理的推进,都要求对传统的不干涉原则做出某种修正,使之允许在保证当事方基本权利的前提下由各国和国际社会参与个别国家内部危机的解决。其次,发达国家早已意识到干预的必要,发达地区的公众和媒体对之有众多的讨论和呼声。在过去一个时期里,形成了大量理论与政策实践,并且竭力将这些东西扩展成国际共同标准与规范。例如,有人道主义干涉学说、人权高于主权学说、保护的责任学说、区域一体化与治理学说、全球分层次干预学说、反恐与先发制人学说、国际组织功能变化学说、联合国维和行动的新使命学说等。应当承认,这中间确有相当多的内容表达了新时期国际社会的共同需要与多数国家的诉求,有一定的进步意义和启发性。然而,这些干预学说往往被歪曲、狭隘使用,首先满足的是发动干涉的西方国家的私利与霸道要求,并且多半是在没有征求国际社会多数探讨与同意、没有得到当事国各国允许和理解的前提下实施的,因而后果往往是顾此失彼,甚至带来更大的灾难与不确定性。从这个角度说,中国作为联合国安理会里唯一来自发展中国家的代表,又是一个强调正义和平等权利的社会主义大国,应当积极参与有关国际介入的最新讨论,认真研究实践中提出的新要求、新机遇,为建立既符合国际安全和全球治理新要求,又能为弱小国家和危机地带民众的多数所接受的介入理论做出自己的贡献。

  

   上篇 国际关系实践的启示

   (一)非洲的变化与中非关系的证明

   过去很多中国人以为,非洲国家及其学界是高度赞赏中国传统的不干涉内政原则的,是会无保留地继续在双边关系和国际事务中支持中国的这一立场的,毕竟它们有与中国类似的历史遭遇,有寻求政治、经济、外交更大自主性的强烈要求,有对于西方霸权主义和强权政治的敏感痛楚。一般而言,这个判断并没有错。但现实表明,这种认识过于简单化,有时容易造成误判。从笔者参加的各种国际会议上的激烈争执和私下深入交谈中不难察觉,上述认知需要充实和适当修正。

   首先,非洲国家的政府与学界及公众并非完全一致,在各国官方大体保持原有立场不变的同时,学者、媒体和百姓有明显的分化。在后面这些群体里,有相当多的人担心,中国的不干涉立场及经济援助会给受援国的“腐败官员”更多以权谋私的机会,而受援国的普通人则受益不多。

   其次,冷战结束以来的二十年,尽管非洲国家一度受到西式民主化浪潮的严重冲击,也有不少怨言与批评,但现在来看,除少数国家外,多数非洲国家已采纳了选举产生多党制度和自由、民主、人权等规范,因而在实践做法上要求域外大国及国际社会用更加负责的态度与政策,区别对待发生在非洲大陆的危机事态(军事政变、局部战争和骚乱等),包括必要的强制干预与道义谴责。这方面,一些非洲智库与学者公开或私下里对中国提出了“更高要求”,即支持非洲多数国家及公众的愿望,支持对于非民主、不尊重人权和腐败行为给予更多约束与施加压力。

   最后,非洲联盟及各个次区域组织呈现出更加活跃介入本地区事务的愿望与决心,也给中国传统的不干涉内政原则以新的冲击或启示。2012年7月19日,在北京召开的中非合作论坛第五届部长级会议上,中国政府有关加大力度支持非洲国家维护本地区安全与稳定的能力的《中非和平安全合作伙伴倡议》,受到各方广泛的关注与多数好评;2012年10月13日,在埃塞俄比亚召开的中非智库论坛第二届会议上也有强烈和积极的回响。相当多的非洲学者建议,中国可以通过对于非洲联盟(简称“非盟”)这类有更大代表性的机构的赞助,以灵活多样和务实有效的方式,提升中国不干涉内政原则的质量并充实新的内涵。笔者的感觉也与此相符。确实,世界各个区域一体化趋势在加快,非洲也不例外。中国如果想赢得更多朋友与战略合作的机会,在非洲大陆上也要学会与非盟等机构合作,适当加大对非洲进步(落后)的不同层面的赞赏(否定)力度,适度参与非洲维系和平能力建设、安全调解过程推动以及军事自主性建设的过程,而这一切均可归纳到新的建设性参与、创造性介入、合作性接触的范畴,是对中国一向坚持的不干涉原则的提升与丰富,是对非洲国家主权与民族自立立场的更好尊重,是对非洲多数国家和人民的根本利益的一种与时俱进的认知与帮助。

   事实上,中国过去这些年在外交、军事和商务领域的大量实践,已经走在理论工作者的前面,大大超越了传统框框的限制,给中国学界的创新提供了源源不断的大量案例。例如,中国最近十年在苏丹危机上所开展的调解行动,不仅卓有成效地为这个国家的稳定和发展给予了大量帮助,而且为中国在非洲大陆其他地区的类似举措提供了有益启迪。中国的斡旋努力,还伴随着中国工程师和石油队伍对这个拥有丰富石油资源国家的经济援助和人力资本积累,从而让非洲北部这个原本最贫困的国家开始有了成长的活力。这一点与西方干预方式及其理念有本质的区别。再如,中国在联合国维持和平框架下为一些非洲战乱国家和地区提供的维和部队,从来没有在军事上直接打压任何非洲国家的内政一方,却始终坚持为介入的对象提供力所能及的监督停火、协助对话、战后重建、安抚民心等帮助,从而赢得最守纪律、最能建设、最尊重当地风习的外国军人的美誉。在冷战结束以来的二十余年,中国作为一个负责任的联合国安理会常任理事国,在非洲大陆这方面的纪录无懈可击,可以说是任何别的常任理事国无法相比的。再有,中国外交官在各种正式与非正式场合,当遇到非洲国家内部有矛盾、有分歧甚至有冲突危险的时候,始终从维护非洲国家的整体利益出发,从避免非洲兄弟自相争斗乃至残杀的角度考虑,一向坚持“谈判优先”、“和为上”与“和为贵”、“对话比对抗强”的指导原则,努力帮助和争取实现危急情势的“软着陆”。中国外交部门及联合国代表在调停埃塞俄比亚与厄立特里亚争端中的表现即为一例。在这二十年中,中国财政部和商务部等部门不仅在非洲援建了大量基础设施和投入大量贷款援助,帮助非洲国家实现经济上的发展和缓解财政上的困难,而且根据党中央和国务院的统一部署和要求,对团中央的青年志愿者项目、卫生部的援非医疗队项目、农业部的示范工程以及中国军队的维和部队在非洲的存在提供了财政上的保障与指导,为中国新时期在非洲大陆的总体布局做了后勤保障和战略支撑。①诸如此类还可以发掘出许许多多,它们从不同侧面折射出中国在国际交往中承担了更多责任与义务的大国自觉意识,反映出中国外交部门及各领域实践家的创造性成果,值得我们珍惜与总结,值得理论工作者和教学过程吸纳进去。

   (二)中国外交实践中的发展与创造

   在此问题上,有一点似乎容易引起国内各界及外部一些友好国家的担心,即中国更加积极介入全球事务,包括在一些热点地区加大调解力度,会不会把自己卷入到不必要的冲突漩涡中去?会不会重蹈西方一些国家的覆辙,以致引起当地人的反感甚至憎恨?会不会与中国一向珍惜和努力维护的和平共处五项原则自相矛盾,造成中国外交思想和实践中的混乱?笔者以为,这些担忧不仅是正常的、可以理解的,应当给予回应和解释的。而且,它们的存在与争论,有助于提醒中国的决策部门和理论工作者,在参与必要的全球治理和增强中国国际介入力度的场合,必须牢记合作发展、互利共赢等对外交往理念,必须谨慎地处理涉及他国主权、尊严和其他权益的事宜,必须继承和发扬中国以往被证明行之有效的良好做法及思路。

   首先,以中国既往在非洲的参与和调解过程为例。过去二十多年,中国在联合国维持和平行动的框架下面,执行了多个重要的非洲维和使命,迄今为止受到了极佳的评估。究其原因,中国军人不仅纪律严明、遵守当地风俗习惯,忠实履行联合国方面交给的任务,而且中国军队从一开始就没有直接卷入当地的武装冲突,没有派遣作战部队支持一方打压另一方(这在法国等西方列强那里却是典型事态)。相反,中国维和士兵及军事观察员始终保持中立立场,中国派遣的军人更多具有工兵和后勤保障方面的性质,中国政府选择维和的时机多半是在战后重建过程。中国军人过去没有理由、将来也不会直接与非洲国家内战的任何一方直接交火。这一点,是中国加大介入力度却不会引发当地人反感的基本保证。

其次,中国外交部门及其特使一向主张以和平方式而非暴力手段解决各种复杂的、长久的争端,哪怕是再困难的情景也要坚持争取谈判优先、对话至上、和为贵的选项。中国人的耐心细致在各国外交界久负盛名,从周恩来到很多新一代外交家都具有这方面的优秀品格,就连使用经济贸易的惩罚手段时中国政府都是小心翼翼地选择适当的方式,(点击此处阅读下一页)

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