王逸舟:有关中国外交政策分析的几点思考

选择字号:   本文共阅读 1338 次 更新时间:2015-06-19 12:42

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王逸舟 (进入专栏)  


我个人在研究中特别感兴趣的问题是,曾经处于国际边缘位置的中国,在逐渐崛起为世界中心舞台上的一个主要角色的过程中,需要在体制、政策和观念上做出哪些丰富、调整和改进。这方面,思索的重点不在对外博弈,比如说中国如何处理好当代对外关系的“四条线”(分别涉及与大国、周边地区、多边机制和发展中国家的关系),而是我们自身如何“强身健体”,它要回答的中心问题是:中国的外交决策如何更加科学化、理性化,更好地适应国内公众的需求和社会进步的压力。在我看来,已有的研究资源与注意力过多地放在博弈的层面,尤其是大国角力的问题上,而不太注意自身存在的缺陷,不太讨论自我改进的方向。因此,这里不打算讨论中国外交政策研究中的“外交研究”,而把重点集中在“内外兼修”的层面。

大而言之,可以把取得的成绩与存在的问题各讲五个方面。首先看看已有的进展。

第一,过去这些年,有关中国外交的指导思想、外交哲学的探究,特别是对主要政策领袖人物的国际方略或者说大战略的研究,取得了一批成果。关于新中国几代领导人的外交决策,包括他们总的政治方针及哲学思想对中国总体对外关系发展的作用,包括他们对于国际形势、时代特征和中外关系的定位,中国学界的著述不仅数量比较大、品种比较多,质量也不亚于国外同行。这是我们有优势、有特色、有潜力的一个方面。进入新世纪以来,比改革开放初期思想更解放了,能拿到的材料也更多了。比如一些重要档案的解密或当事人回忆录的陆续问世,使研究者能够更好地了解事情原委,丰富对重大事件高层决策内幕的认知。国内学者近水楼台先得月,不仅掌握了更多的材料,也有较快的阅读分析和结论报告。前苏联一批重要档案的解密,及我国外交部门近年来开放过期档案的新尝试,是推动有关高层外交决策研究的一些客观而重大的有利因素。国内一些有远见的高校、研究机构和个人善于抓住机会,如华东师大沈志华团队关于冷战期间大国外交决策史的研究工作,则是学界发奋努力、自我提升的一种表现。还要看到,苏联东欧剧变之后的一段时间,以邓小平为首的中共高层领导对于国际形势的突变及其复杂性,对于中国外交如何坚持“韬光养晦、有所作为”,发表了许多讲话及文章;这些在当时及后来也都成为中国外交决策分析的重要目标,促进了中国学界对于外交实际过程的理解与把握。

第二,对于外交政策在各个时期的重大事件与进程,最近十余年间各级部门有了更多投入,学界也产生了一批研究机构和作品。例如,90年代后期,在中国加入WTO前后的那段时间,有关国内不同利益集团在加入竞争中间可能产生的损害和相互间的关系,外交部门和商贸部门的谈判怎么讨价还价,中央政府和地方政府各自的权限如何,中国外交部门的学习与纠错过程如何由此加速推进等等,理论工作者展开了多种富有成效的研究,一些重要媒体和不少公众人物都加入了讨论。那是以往中国加入国际组织时没有过的一种新气象,回想当初中国恢复在联合国的席位时,只是最高层做出决定,外交部门实际执行,民众仅获知简报,学界完全没有追踪与讨论,最终学术著作和教科书中的反应晚了近二十年。对比一下,在中国加入WTO的过程中,一些高校和研究机构迅速建立了一批基础理论和对策研究机构,发散出许多子课题和研究生培养项目,出版了一大批论文和著作。不夸张地说,学界的积极参与和大量收获,是中国加入WTO进程的一个重要副产品。最近这些年,当中国加入或尝试加入一些新的重大国际制度时,人们都能看到类似的成效或可喜的苗头,即中国与重大国际制度的每次磨合,不仅带来中国外交部门新的建制与对策,也吸引学术界新的关注与投入,形成或大或小、或多或少的连动效应。有心人不难注意到,连教育部和国家社科基金每年发布的重大课题招标项目,也越来越多地标注对实际政策过程的关注和要求,鼓励教师和研究人员努力跟踪国家对外政策的重大需求和难题,以此更新、改进自己的教学和科研工作。

第三,20世纪90年代中期以来,在外交决策分析的一个特殊分支,即对外关系领域发生的重大危机的追踪及研讨方面,取得了新的进展。传统上我们的外交理论不具备这一块,教科书和研究文献都很少涉足外交危机的预测和应对问题。现实给了学界重大警醒与提示,迫使我们开展相关研究。从90年代中期开始,中美关系出现重大调整势头,其间形成了一系列危机与碰撞,如1996年台海危机、1999年炸馆危机、新世纪初的美军侦察机入侵事件等。这些突发事件让我们吃了一些苦头,也给外交、军方等决策部门很多教训与启示。形势逼迫中国学界思索它们的性质与含义,提出政策建议和改进方向。在这个过程中,中国人开始了解、借鉴美国等国家危机预测和管理的经验与理论,考虑中国自己的危机管理的方式与思维。这中间展开了一系列研讨和情景模拟,一些单位甚至建立了专门的仿真、模拟实验装置,一些学术机构组织了专题研讨和系列文章,有的研究者甚至写出了专题博士论文。这些进展尽管还谈不上系统完备,譬如说离美国同行的研究有很大差距,但毕竟有了良好开端,算是开拓了外交决策研究的一个分支。

第四,中国当代外交政策分析的一个新趋势是,有越来越多的人相信,中央和地方政府的不同层次在中国外交总体政策过程中可以而且实际起到了不同的作用,并把它作为新的研究课题。一些学者专门研究非中央外交问题,研究地方国际化的水平与方针,研究“央地关系”对外交全局的影响。这是一个很有趣味、也很有意义的研究方向。国外学者涉足这一领域的很少,美国人大概做得比较早,自90年代初始,有专家研究上海、大连这些有特色的地方政府及领导者对中央决策可能起到的作用,涉及台湾问题、中日关系、中美关系。中国学者则是从地方性的兴起、地方政治及对外交往的特点、地方财税独立后的影响、地方外事和经贸等对外交往平台等方面着眼,探讨地方外事与中央外交的异同,进而研究中国外交的特色。中国民族多样且地理辽阔,历史上就有深厚的地方性传统与特色;改革开放以来这一传统更得到市场化、分权化的刺激,大大加强了各省区的自主性;目前除了军事和主要政府官员还是由中央掌管之外,在其他领域和问题上地方政府掌握了越来越多的权力,对外交往上呈现出更多的区域特点。90年代后期,苏长和、陈志敏等学者推出一批优秀的研究成果,一方面谨慎看待、分析及维护中央的权威,另一方面以鼓励性的态度研究地方主义的理论与实践。在我看来,中国作为一个独特大国,地方特性会越来越丰富,对外政策方面的层次将越来越多,总体外交的结构也越来越复杂,因而更值得研究。这既是中国社会和政治进步的体现,也揭示了中国外交研究的新空间。

第五,在外交决策理论的引进、消化、吸收、创新方面,有了初步的努力和收获。在最近十几年间,学界先是翻译了(主要是美国作者撰写的)一批外交决策理论和方法论著作,看到了与国外的巨大差距,发现了一些有趣而有益的切入点;其次是在消化介绍的基础上,写出了一批论文和少量专著,在探究相对规范、通用性比较强的外交决策分析学说方面迈开了最初的步伐。在这一过程中,外交决策分析的某些概念,包括澄清说明它们的角度与方法,开始应用到中国外交决策的分析上来,如利益集团、公共外交、NGO角色、制度惯性、决策机制、官僚层次、危机预防、情景模拟、博弈模型,等等。它们被称为“理论的理论”(或“构筑理论的基石”),为科学准确地评估中国外交决策创造了初步的平台,是中国外交政策提高水准不可或缺的东西。

在肯定成绩的同时,我也想借此指出中国外交政策研究中的几点不足。

第一,学界对中国外交决策过程特有的政治背景和条件,缺乏有想象力、有批评意识的探究。中国作为一个独特的大国,存在独特的文化、独特的历史,甚至可以说是独特的基因,它的外交既跟很多大国外交有相似之处,但更有质的差别。自然,这里有体制方面的约束。例如,存在口径上的管制,各个刊物、各种会议、各个作者怕万一“脱轨”招致惩罚。实际上我觉得讨论这个问题不应当有顾忌,我们既要看到中国政治体制存在的问题,也要充分肯定中国政制的优点。中国政治体制在特定阶段上形成了特色,它在对外过程中造成了深刻的影响,比如中央外办对于外交过程的作用,与外交部形成互补,它跟一般大国外交机制不太一样,是复杂多元的构造。从意识形态、观念方面看,中国也有自己的特点,形成对外交过程的特殊影响。现在很多人说,中国思想和政策的基本底色,由“中”、“西”、“马”三大块意识形态构成,即既有中国传统文化的深厚根基,也有西方近代以来传过来的东西,还有马克思主义的(包括列宁主义的,从苏联输送来的)元素。这些不同思想底色,不同意识形态共存的国内政治色板,到底是怎么影响我们的外交政策的呢?我们很多省级干部、包括外交部门的高级干部,如部级干部,必须在党校经过正式培训,经过后者的塑造;党的指导思想、意识形态和大政方针,无疑直接决定着高级干部(包括外交干部)的决策考虑。与此同时,这些年不难看到高层对于中国传统思想文化的强调,看到学界挖掘古代精华的尝试,它们当然潜移默化地渗透到外交和内政的方方面面;另外,也不能否认市场化、全球化的各种思潮以及打开大门后西方意识形态的影响,对于年青一代尤其显著。社会上的各种思想、思潮、意识,不只对国内政策有影响,也对国家对外关系有作用。“中”、“西”、“马”诸思想意识因素在中国外交过程中间如何对冲、混合成什么形式、产生什么效果,是一个没有想明白、更没有说清楚的问题。中国有着转型中的大国外交,有着多种身份和认知,其复杂性非其他西方大国或新兴发展中大国所能比。可惜现在力作不多,讨论的深度不够。

第二,对中国社会变动性及其影响的探讨不够。外交是内政的延续,中国外交的巨大进步与中国社会的深刻变革密不可分。中国外交不只具备一般大国的属性,而且正在具备变迁社会特有的品格,例如,国家与社会的关系正朝着更加有利于后者的方向调整,外交正在出现以人为本的动向,公众的偏好与情绪逐渐对外交部门形成某种监督、制约的压力,但中国学者对外交的这一来源和背景缺乏有力的分析,很少研究中国社会的深刻变动如何反映折射到外交政策上来的课题。据我所知,有外国学者认为,目前中国外交正在受到中产阶级的偏好影响。这种看法到底有无道理、如何回应?中国跟西方一般认知的稳固社会的特点不一样,变化极其巨大而且内部分化明显,可以说人类史前所未有;表面上政治权力强大无比,能够决定一切,实际生活中它受到越来越多来自社会公众和媒体的有形无形的制约,包括外交决策在内的政府事宜并非简单地由上而下决定,而是呈现为“多种力的平行四边形的合力”。我们学者刚刚意识到这种独特性,但真正像样的作品显然还没有出现。

第三,中国外交政策分析还缺一块,即对外交部门本身利益的探讨。现在好像很少有人愿意承认外交部门有自身利益,但我认为这种利益是存在的。中国政治学界最近有一个很有趣的讨论,就是党有无自身利益,如何看待这种利益。有一种看法认为,党不仅是代表整个社会、代表国家和民族的机构,党也有自己的利益和要求;中国共产党有八千万党员,有那么多党校、经费、层级机构,当然也有自己的组织需求与人事目标,各级干部也有自己的进步动机与行为。那么党的自身利益和党所代表的国家社会的利益关系如何?在什么情况下,这种利益会损害党的核心目标与功能?同样的道理也可用于分析外交部门的自身利益。外交部门的人肯定不愿意这么说,但在我看来外交部门也有它强大的利益取向,包括它的人选来源与升迁过程,它的资源配置与协调过程,都存在利益驱动及引导的问题。承认外交部门的局部利益之后,就会发现它有时(可能无意识中)可能不一定代表整体的社会,而是表达社会中最强大的集团或者发声最大的阶层;譬如说,在外交谈判时,农民不太容易被注意和被代表(当与WTO谈判时),而矿业集团和石油集团可能占用较多的外交资源(当外国同行挤压国内矿业和石油集团时)。这是一个需要重视的情况。研究外交自身利益和它所代表的各种利益,研究不同外交政策背后的利益组合及博弈,是提升中国外交政策分析水平的渠道之一。

第四,中国外交学者的全球视野不够。中国外交官傅莹曾指出,她在英国当大使时,深感这个国家的国际主义传统强大,连普通百姓都有一种很强烈的国际意识,非洲的事他们要过问,亚马逊河流域的物种他们也去想,很多人做慈善捐助已养成习惯。对比之下,中国一般百姓不太考虑和过问这类事情,它们与直接利益或好处无关时尤其如此。由此我联想到,我们的学术研究,包括外交政策研究,可能也存在类似的毛病,即比较狭窄和功利化,研究当下政策比较多,研究大国外交比较多,研究“有利可图”的事宜比较多,而在对应的另一方向则鲜有关注,比如很少关心缺乏自然资源、不具备战略要津的弱小国家的危机,很少关心世界各地濒临灭绝的那些动植物物种的生存状态,很少实际投入人力和资金为它们做点什么;也就是说,在那些默默无闻的国际公益慈善事业上,在市场利润或战略回报不明确的国际公共产品之提供上,中国外交部门缺乏政策性关注,中国外交政策学者也缺乏研究的热情。这多少是对“负责任大国”口号的一种嘲讽,对当代中国人国际形象的一种降格。在此我强烈呼吁,学界应当从政策分析上给出新的引导,使未来中国外交人员和决策部门拓展视野,使外交研讨过程有广义上的教育内涵和进步内涵,帮助改造中国的国民性,努力拓宽中国人的国际视野。

第五,有关外交本质的探讨非常缺乏。关于中国古代是否存在我们现在所说的“外交”问题,这里暂且不论。近代早期典型的外交形态,无疑产生于西欧、特别是意大利的各个城市国家。最早的外交仅仅是代表王室向教廷表达宗教皈依,或者处理王室间的婚姻与土地事务。威斯特伐利亚条约之后的欧洲各国,才开始推行真正意义上的国家主权政治,尤以战争或和平事务为核心。两次世界大战以后,主权者逐渐从国家政府朝着公权力组合的方向过渡,公众和舆论对于外交当局的决定有着日益增大的、越来越具有决定性的影响。“主权在君王—主权在国家—主权在公民”的变换,有着一条清晰的演进线索。在此意义上,说“外交的民主化乃世界大势”,并不算一种夸张的判断。中国是一个位于亚洲东方的社会主义国家,也是发展中世界新崛起的大国,我们的外交当然有着不同于其他国家的属性,但中国外交在经济全球化和融入世界的过程中,显然也越来越多地受到全球变革浪潮的冲击与塑造,比如说要更多发展公共外交手段,更多受制于舆论和网络方式,更多服务于普通百姓的愿望和要求。在这种大的背景和变革趋势面前,我们如何认定中国外交在新时期的本质?它当然不再是对外“输出革命”的一种工具,也不应当只是对国内经济建设的“保驾护航”,而应当是中国经过几十年改革开放后现阶段状况在对外关系及方略上的折射。那么,新时期的中国外交如何更好地“维护国家主权和安全”、“促进国内建设与改革”、“维护世界和平与发展”?在国内各个部分日益强烈表达不同诉求的态势下,外交决策如何更充分地体现广大人民的意愿和社会进步的方向?核心外交功能的提升与广义外交(包含各种外事的总体外交)发挥之间应当建立什么样的合理关系?这些看上去形而上的问题,直接关系到外交变革的目标和外交过程的分工,关系到中国公众对于外交的信任度和中国的世界形象。显然,要做的事情还很多,投入的精力远远不够,研究现状不让人满意。

导致上述不足的原因有很多。以往的中国外交政策分析,或多或少存在“三个脱节”的现象,反映出外交政策研究之深层次根源和动力方面的问题。一个是学者有太多的自说自话,与外交部门的实际运作、与丰富的创造性实践严重脱节。决策也好,讨论也好,包括政治领导对外交部门的要求下达也好,基本上没有争鸣和学理的推导,没有转化为我们的课堂案例和教科书;相反,它基本上是一个纯粹的政治界和外交界本身的运筹与操作。这里面有学界需要认真反省之处,也值得有关部门检讨改进。二是仅仅重视国家之间的谈判与博弈,而没有关注外交的中国国内背景与需求。长期的宣传与灌输,似乎造成一种不言自明的思维定式,在这种逻辑下面,外交自然代表国家的整体利益,而国家仿佛铁板一块,没有层次的区分和利益的分化,见不到利益集团的分歧与较量;受到这种逻辑的长期影响,研究者和教师容易忽略国内政治和社会的复杂性。外交政策分析基本上变成了单纯对国家间博弈的追踪或建议。这里面除了学术本身的缺失外,国家体制(包括教育机制)的弊端难辞其咎。三是没有得到国际关系理论的支持。最近二十年看上去国际关系的理论研究和教学工作蓬勃兴旺,成为所谓的显学、热门,但外交政策的分析研究起步较晚,尤其它与国关理论流派及方法之间不挂钩。我们现有对中国外交的讨论,多半是历史社会学意义上的追踪,即凭着历史的启示或者个人的阅历,包括对特定事件的提炼,得出可能有一定历史智慧的经验判断;它不是国际关系理论的研究,没有统一的知识框架,缺乏对话与批评的理论平台,缺少规范、严谨的理论与方法的引导和拓展,使经验知识长期滞留在已有水平上。最后,也必须承认,现有政治中还存在一些妨碍自由争鸣、不利于开阔视野和超越狭窄功利目标进行学术探讨的体制性、机制性障碍。目前各方面都在谈论有必要进一步解放思想、深化改革,在外交决策研究领域也不例外。此外,考虑到中国外交政策分析面临的挑战,改善和提高的努力还需要更多学科领域的加入与支持,即不光要有历史社会学意义上的经验讨论和总结,也不止于借用国际关系的主流理论,还需要政治学、心理学、社会学、经济学等学科的工具与视角,需要更多跨学科的研究与探讨。总体而言,对外政策分析本身目前还很难说是一个成型、成熟的学科或领域,它的变动性、交叉性均需要我们去认识和推动;中国对外政策分析很像尚未开拓的处女地,一方面它确有美好的收获前景,另一方面更需要各方面的辛勤耕耘。


原文来源:《外交评论:外交学院学报》(京)2010年第4期 第8-13页

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