袁鹏:奥巴马政府对华政策走向与中美关系前景

选择字号:   本文共阅读 446 次 更新时间:2015-05-28 09:39:41

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袁鹏 (进入专栏)  

  

   美国奥巴马新政府上台执政,恰与中美建交30周年、全球经济衰退、美国全球战略调整等重大事件重合。因此,美国对华政策调整及中美关系走势,必须放在新的时空背景及历史坐标之下进行分析与思考。人们最为关心的问题是:布什政府相对积极的对华政策能否延续?美国新政府对华政策有无新思维?中美关系未来面临哪些新机遇,可能出现哪些新问题?本文试图就这些问题做些粗浅分析。

  

  

   同布什8年前上台执政相比,奥巴马新政府面临的内外环境、中国自身的实力地位、中美关系的内涵与外延等,均发生了重大变化。这是把握奥巴马政府对华政策的基本前提。

   2001年,布什政府是抱着对中国的偏见和不友好上台的,“战略竞争对手”的公开定位、“竭尽所能协防台湾”及决定对台大宗武器销售等言行,使中美关系开局不利。2001年4月1日发生的“撞机事件”,既属偶然,也有一定的必然性,将中美关系推向谷底。这其中的一个重要原因,在于布什团队的执政理念和外交思维。“新保守派”大行其道,“新帝国论”甚嚣尘上,切尼、拉姆斯菲尔德等“冷战老兵”左右政局,使其时美国的总体外交及对华政策带有明显的意识形态色彩和冷战遗迹。而奥巴马当政之初,对华态度则总体积极,无论是奥巴马本人还是希拉里国务卿,均反复强调中美关系对两国而言是“最重要的双边关系”;希拉里更打破常规,将首访放在东亚,并将中国作为亚洲之行的重头戏;尽管出现财长盖特纳“操纵汇率论”及“买美国货”等风波,但奥巴马政府紧急“灭火”,未酿成两国关系的重大事件。凡此表明,奥巴马团队总体务实、理性,有大局观和战略观。这不仅体现在奥巴马本人的系列言论中,也体现在希拉里出任国务卿后对华态度的积极变化,还体现在为奥巴马、希拉里出谋划策的主要智囊也多为了解中国、理性务实的战略家。因此,奥巴马政府对华政策的开局不错。

   布什执政之初,即遭遇“9·11”恐怖袭击,迫使美国改变战略重点、调整战略思维。对华政策也相应加速调整,中美关系迎来战略转圜。尽管此前美国已在调整对华政策,但毫无疑问,“9·11”事件起到了加速器与定位仪的作用,其后,美国对华倚重明显上升,两国合作力度、深度与广度明显加大。中美关系从此进入近8年的和平稳定发展期。奥巴马当政之时,恰逢美国“百年一遇”的金融危机,其对美国的冲击与影响,丝毫不亚于“9·11”。如果说美国的反恐战略离不开中国的合作与协调,那么要摆脱金融危机,中国的作用更加不可或缺。希拉里发出中美“同舟共济”的呼声,实是迫于现实的心声。换言之,奥巴马政府的对华借重与依赖,不仅不会比布什政府少,而且可能尤有过之。这意味着中美关系的合作动力依然强劲,布什政府相对积极的对华政策也大体可以延续。

   这种合作动力还体现在国际战略层面。纵观当今世界,多极、“无极”也好,群雄并起也好,总之,国际格局和国际体系正在经历“四百年未有之大变局”(基辛格语)。体系变迁的肇因之一,乃在于美国实力地位及战略影响力的相对下降。在这一大背景下,俄罗斯从战略安全层面挑战美国,欧盟从经济金融领域挑战美国,伊朗、委内瑞拉等国则从政治领域挑战美国,加之国际恐怖主义第二波高潮再起、气候变化、人口结构变化等新问题接踵而来,美国面临的国际环境恰如其国内的经济状况一样,同样处于冷战结束以来最严峻的时期。而环顾全球,中国作为新兴大国的突出代表及世界权势东移的重要象征,不仅未乘势参与上述任何一个阵营挑战美国的领导地位,反而在气候变化、金融合作等领域积极拓展同美国的新型合作关系,美国对此态势深有感悟。因此,奥巴马政府不仅在金融脱困方面需要中国的合作,在国际格局的重塑方面也期待中国发挥重要作用。“两国集团”、“中美国”等论调近来突然上扬,从一个侧面揭示了这一事实。

   布什执政之初,中国崛起还只是个“议题”,或是引起国际社会关注的“现象”。而奥巴马上台之时,中国的实力地位及国际影响大进一步,中国崛起已成国际公认的“现实”,成为美国对华决策无法回避的最重大因素。一方面,奥巴马政府必然从战略高度更加重视东亚和中国崛起带来的长远挑战,另一方面,在处理对华关系过程中,也势必更加谨慎和务实,以防因不必要的紧张或摩擦引发中美关系全面倒退,进而冲击美国“内救经济、外树形象”的战略大局。

   经过30年正常化的积淀,中美关系已有相当厚度,不易断裂。两国关系的战略定位实现了从“非敌非友”朝“利益攸关方”与“建设性合作者”的转变;两国政治关系从政府对政府逐渐转向全方位、多层次、深领域的交流,各种交流机制多达60余种;两国经贸关系从20多亿发展到今天3500亿美元左右的年度贸易规模,实现了真正意义上的深度相互依赖;两国军事安全关系正通过朝核、伊核、反恐、反制台(急)独的尝试摸索合作之道。总之,中美关系螺旋式上升的大势是历史发展的自然逻辑,奥巴马政府对华政策也必须沿着这样的轨迹或逻辑向前发展。

  

  

   虽然上述因素决定了奥巴马新政府对华政策的主导面将是积极的,但并非意味着中美关系未来不存在重大问题。因为制约两国关系发展的一些结构性因素依然存在,有些还在深化。比如,两国意识形态、社会制度之间的较量不是在淡化,反而因中国模式的相对成功及美国模式出现困境呈现某种“较量”或“叫劲”意味,体现在“华盛顿共识”式微及“北京共识”影响力日大等多个方面;中国军事现代化逐步涉足太空、海洋等被美视为“战略禁脔”的领域,已然引发美国五角大楼的深度警觉,两军关系面临新的考验;北京奥运成功举办所展示的中国强大经济实力、国际政治影响力及强大民族凝聚力,使国际社会越来越多地从“老二”的视角看待中国的国际地位,中美关系因此超越了一般意义上的大国关系,开始被纳入“权势转移”的新轨道,越发微妙,难以处理;更重要的是,中美之间的战略互信并没有实质性增强,双方根深蒂固的不信任随处可见。这些因素都决定了,中美关系并未实现真正意义上的长期战略稳定。因此,尽管奥巴马上台后中美关系的大框架短期不会生变,但一些变数仍然值得关注,一旦处理不好,对两国关系的负面影响不可低估。

   一是人的变化。尽管中美关系已经基本超越政府团队变化会引起政策大变的阶段,但奥巴马之胜选毕竟对美国社会、政治具有开天辟地的历史意义,因此对“奥团队”似乎不能简单地“以平常心看待”。奥巴马中国观之成型尚需时日,他目前忙于内外脱困,似乎无暇全面思考对华政策,而历史经验表明,一旦总统不能亲抓中美关系,中美关系就容易出乱;希拉里的中国观经过从第一夫人到参议员到国务卿的转型,逐渐趋于理性积极,但此种态势能否继续保持,需要观望。副总统拜登、总统国家安全事务助理琼斯、财长盖特纳等核心成员的中国观亦反复无常,盖特纳“中国操纵汇率”论的风波至今未息。更重要的是,奥巴马团队不同部门和派系在争权夺利过程中如何影响对华政策,至今仍不明朗。奥巴马当政头一个月,对华政策一度混乱,这同相关部门急欲争夺对华政策主导权、奥巴马无暇全力掌控对华政策有关系。多部门争抢对华政策主导权,表明中国在美全球战略中地位与分量空前加重,这是好事。但如果彼此打架、缺乏协调,终究不利中美关系发展。因为中美关系是世界上最复杂的一对双边关系,任何小问题均可能上纲上线演化成大问题。

   二是府会结构的变化。此次大选不仅是奥巴马个人的胜利,更是民主党党派的胜利。民主党不仅以绝对优势入主白宫,而且同样以大比分优势赢得国会参众两院,成为名副其实的“一党独大”。这一结构对中美关系从理论上看有双重意涵:如果政府希望推动美中关系发展,则遇到的阻力相对较小;相反,如果国会或政府有意在一些问题上刁难中国,也更难受到遏制。目前更让人担心的是,民主党在经贸、人权、西藏、台湾等敏感议题上一向比共和党更难缠,众议院议长佩洛西因反华起家、以挺达赖为荣,多数民主党议员对美中经贸关系现状不满,部分议员一直在人民币汇率、产品安全等议题上发难。奥巴马能否坚持美中关系大局,顶住同党控制的国会压力,民主党能否以党内团结为重,不给奥巴马对华政策施加太多压力,都是需要观察的重要动向。最近“买美国货”条款被强行写入奥巴马经济刺激计划,似乎显露出某种不好的苗头。

   三是社会土壤的变化。根据“三十年轮回”的历史周期率及美国社会演进的现实,美国社会正在经历又一个重大轮回,即从保守主义向自由主义回归。新近一轮保守主义浪潮从上世纪80年代里根革命开始,到90年代逐步泛滥(以至克林顿政府也不得不走“中间路线”,一定程度屈从保守主义的社会土壤),小布什上台后则达到顶峰,极端的“新保守主义”既将保守主义推向极致,也宣告这股思潮之盛极而衰。奥巴马及民主党大获全胜,从某种意义上说是两条路线斗争、两股思潮激荡的结果。这种分水岭式的变化既源于布什战略的重大失误导致共和党保守路线失去群众基础,也由于美国社会近年来出现的历史性变化:从人口结构看,非白人人口构成从十年前占总人口的23%发展到目前的34%,尤其是拉美裔人口、亚裔人口的急速上升,不仅冲击美国的白人社会秩序,也对WASP(白人盎格鲁—萨克森清教徒)文化产生深刻影响;“婴儿潮”一代即将步入退休年龄,他们对政府的经济压力会陡然增大;1000多万非法移民如今开始抱团要地位、要权益,成为社会不稳定的重要因素。从地域特征清点,此次民主党牢牢掌握29个州长职位,并在科罗拉多、弗吉尼亚、宾夕法尼亚等共和党一贯占优的“红州”攻城略地,“红蓝对决”的格局变成“蓝优红劣”,民主党色彩更加浓厚。这一深刻变化意味着,传统的制造业、产业地带的社会力量影响增大,呼吁贸易保护主义的声音明显增强,谋求社会福利、寻求政府保护的人口增多,这些变化无疑将给中美经贸关系带来诸多不利影响。奥巴马纵使不愿被贴上贸易保护主义的标签,也不得不顺应国内环境的变化有所作为。有人担心美国新政府从“极右”转向“极左”,不能说完全没有道理。

   四是国际大环境的变化。集中体现在全球性金融危机、经济衰退及全球性问题集中上升等方面。目前看来,华尔街风暴冲击的远不止是金融领域,而是殃及实体经济和全球总体经济形势,而且还远未见底。这决定了奥巴马政府会将拼经济作为重中之重。如果中国有助其实现这一首要目标,奥巴马将乐得进一步提升、推进美中关系;反之,如果中国不利于这一目标,美中关系的发展可能面临重大挑战。另外,在气候变化、能源环保等全球性议题上,奥巴马势必展现强势。布什共和党政府长期忽视这些问题,不仅导致国内发展出现问题,而且总被欧洲指手画脚点鼻子,国际形象受损。奥巴马期待重拾民主党得心应手的气候能源话题,重新占据话语权。在这方面,对中国的期待必然相应增大。

  

  

   综上分析,奥巴马上台后中美关系可能呈现“框架稳定,问题不少;大事不犯,小事不断”的总体特征。一方面,美国仍将强调美中关系是“21世纪最重要的双边关系”,主张两国关系“更积极、更富建设性”,倡导展开全方位深层次合作,建设性合作的大框架不会动摇。但另一方面,若干新的动向也给未来中美关系发展带来隐忧。

其一,“中国责任论”从炒作变成现实外交压力。最近美国国内明显出现一种拉抬中国和中美关系的声音,结合奥巴马团队通过各种渠道释出的信息及当前美国面临的国际大环境和国内小环境来看,拉抬中国的背后有明显施压中国承担更大责任的用意。以下三大责任尤其突出:一是“金融责任”。要求中国继续购买美国债、加大对IMF注资、加速国内经济发展方式转变、加大金融市场开放力度、在重建国际金融秩序方面与美步调一致,(点击此处阅读下一页)

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