刘行之:保证反腐败斗争深入持久推进还要靠改革

选择字号:   本文共阅读 1988 次 更新时间:2015-05-22 15:39

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刘行之  


反腐败是政治生活永恒的主题,因为公权力总是有被滥用的危险。官吏的廉洁或贪墨,关乎社会治理水平和民心向背,反腐败也就成了一个政权收拾民心、重塑信心的重要举措。古今中外,在一些重大历史关头,反腐成败更是直接影响了许多政权的存亡兴替,进而改变了一个国家和民族的前途命运。

党的十八大以来,新一届中央领导集体强力推进党风廉政建设和反腐败斗争,正是在中华民族即将完成复兴大业的历史时期,在三千年未有之大变局的收官阶段,为重振党心民心,全面从严治党、全面深化改革而果断采取的关键一着。短短两年多时间,打破了数十年“刑不上常委”的惯例,打掉了一批声威炫赫的大老虎,震慑教育了官僚队伍,让老百姓看到了中央整肃吏治的决心和魄力,看到了新气象、新希望,很多人因此重拾起了对执政党的信心。

反腐败斗争提升了中央权威,初步改善了政治生态,为破除既得利益集团阻碍,全面深化改革创造了条件。有识者称:以反腐为改革清路,以改革巩固反腐成果。此论不虚。引而申之,此前的反腐措施虽然成效显著,尚不足以保证这场斗争深入持久地开展下去,更不足以避免三年之后、八年之后“人退政息”。反腐败斗争揭示的诸多问题,为一些核心领域的改革点了题、破了题,亟需靠深化改革来跟进和解决;也惟有深化改革,才能弥补既有措施之不足,使党风廉政建设和反腐败斗争深入持久地开展下去,长久地凝聚党心民心,为改革事业劈山开路、保驾护航。

习近平总书记2015年初在中纪委五次全会上讲:“现在,腐败和反腐败呈胶着状态”,“反腐败斗争形势依然严峻复杂”。如果说,此前的反腐是全面深化改革的首战,业已初战告捷、先声夺人,那么,今后一个时期的反腐必将是全面深化改革的攻坚之战、生死之战。正如习总书记在同一场合掷地有声宣示的:“开弓没有回头箭,党风廉政建设和反腐败斗争是一场输不起的斗争,必须决战决胜。”所有关心国运兴衰,关心治道得失和国计民生的人,都应当瞩目这场斗争。

这次会上,王岐山书记讲了六点体会,堪称是前一阶段反腐经验的精辟总结,值得深入思考和体味。他说,党风廉政建设和反腐败斗争取得新成效,中纪委的体会,一是党中央从严治党的鲜明立场、坚决态度和强有力措施,是我们做好工作的根本保证。二是坚定立场方向,聚焦目标任务。三是紧紧抓住落实党风廉政建设主体责任这个“牛鼻子”,以上率下,层层传导压力。四是聚焦聚焦再聚焦,强化监督执纪问责,确保党的纪律刚性约束。五是紧紧依靠人民群众参与支持,使群众监督无处不在。六是冷静清醒判断形势,客观审视面对的挑战,树立必胜信心。

王书记的讲话,为观察本轮反腐提供了一个极佳视角。尤其是上述六点体会,依笔者浅见,其实也从侧面揭示了反腐斗争在哪些方面仍需补足。是以,此次讲话虽已见诸报端,下文仍不惮反复援引。正值本轮反腐取得如此成就,大快人心之际,龂龂喋喋,追寻反腐思路、措施之不足,确有吹毛求疵之嫌,但春秋责备贤者,责之切者爱之深,笔者固知拳拳之心能见谅于关心改革与反腐的广大同志。

回顾两年多来的反腐斗争,是否有以下特点?

一是直接动力来自中央,自上而下层层传导压力,这就存在动力层层递减的危险,所谓“天上八级台风,地下纹丝不动”。古人讲,上有所好,下必甚焉,但也要看是什么事。以前抓经济建设、招商引资,一般是“下必甚焉” 的,从上到下层层提高指标、层层加码。因为搞经济是皆大欢喜的事,期间偶尔有谁利益受损,往往也是失地农民、下岗职工等弱势群体。反腐败则不然。反腐是要得罪人的,而且得罪的是自己的同志,是身边的、周围的、一个生活圈子里的人。这本身就不是件令人愉快的事情,何况一个地方或部门常常是枝枝蔓蔓,容易拔除萝卜带出泥,查处腐败分子得罪的往往不是一个人,而是一群人。更重要的是,打铁还须自身硬,反别人的腐,难保人家不以牙还牙,纵使自身清白,还怕贼咬一口、入骨三分,更别提不少人宦海沉浮多年,总有些心里发虚、腰杆子不硬了。可见反腐败不只是得罪人,简直就是很危险的事情了。因此,与抓经济建设时大家不需扬鞭自奋蹄、力争上游的劲头不同,反腐败斗争中,很多地方和部门是推一推动一动、得过且过,只求跟得上形势,莫跌入下游就好了。这并不是推测,而是事实,至少是前一阶段的事实——从中央、各省到地市、区县,各级的反腐力度明显不同。

做一个简单的数字对比,虽不精确,但很能说明问题:从十八大到2014年底,中央查办副部级以上高官58人(不含军队);而同期,31个省份共查处副厅级官员533人,每省平均不足17.2人。据估算,全国现职副部级以上干部的人数(不含军队),与每个省现职副厅级以上干部的规模大致相近,都在3000名左右,也就是说,基数大致相同。那么试问,有几个省同期查处了60名副厅局级以上干部?答案是没有。如果说上述干部规模估算不准确,那么,查办30名以上的又有哪些省?只有广东、四川、陕西三省。还必须注意,533名被查办的厅官中,很大一部分是因为打掉副部级以上“大老虎”牵扯出来的,省部级高官落马多的省份,被调查的厅局级官员数量也多,除去这部分被“带出来”的人,各省主动查办的厅官人数更少。再往地市一级看,同期全国查办县处级干部人数,据新京报等媒体统计公布的人数,只有120余人,即使有大量遗漏,总数也不会超过500人,而县处级干部的基数,应是厅局级干部的十数倍乃至数十倍。(需要说明,以上查办官员数字均不包含因违反八项规定被查处的,仅限因涉嫌贪腐等违法行为而被查办的人员)。这些数字对比说明了什么?难道说明腐败集中上层,越往下层官员越廉洁么?!还是说明各省、各地市并没有及时跟进,以同样的力度开展反腐斗争?县一级的情况就更不用提了。反腐的动力逐级衰减,是不争的事实。至少目前尚未看到明显改观,这也是人们担心反腐败斗争无法深入持久开展的重要原因之一。鉴诸历朝历代,仅靠自上而下推动的反腐败和整肃吏治,有几次不是不了了之、无疾而终呢?而当下的反腐斗争,除了中央自上而下推动之外,是否也亟需辅以其他的动力来推进呢?

二是反腐思路侧重“以权力制约权力”,在“以权利对抗权力”上顾虑重重、不敢深入,这就解决不好腐败共谋问题,易出现“官官相护”而非“官官相纠”。反腐败一靠自律,二靠他律。他律无非两条思路,一是如美国开国者麦迪逊等人所言,以权力制约权力、以野心对抗野心;二是以权利对抗权力,靠大众监督,也即毛主席在“窑洞对”中讲的,靠群众起来监督政府。以权力制约权力并不是西方的发明,中国自古就十分注重权力制衡,举其大者,如御史制度、尚书中书门下三省制度、言官谏官制度等,很早就发展出一套精细完善的行政法体系。虽与西方近代“三权分立”不同,但其以权制权的本意是相通的。相较于此,我们历史上一直比较薄弱的是以权利对抗权力、依靠群众监督官吏方面,虽有“登闻鼓”等制度,但总体上作用不大,主要靠权力间相互制约——历史上吏治清明的时候少、吏治腐败的时期更多,这未必不是一个重要原因。

当前的反腐败,通过依靠群众监督“奢靡之风、享乐主义、官僚主义、享乐之风”成效明显,王岐山书记所谈的第五点体会就是依靠群众,他说:“通过畅通群众监督渠道,发挥新媒体、新技术作用,形成了无所不在的监督网”,“没有群众的支持参与,纠正四风就很难取得今天的成效”,“要释放群众和媒体监督正能量,让四风无处藏身”。这也充分说明了群众监督的威力。但是,是否应满足于让群众监督停留在这个层面呢?只是在街面上转转,用手机拍摄官员进入高档会所消费?反映一下行政窗口效率低下,上班时间玩游戏?爆料某个小官员带女下属开房?难道群众监督只能停留在这些事情上,没有广阔的空间、更深入的领域可供其施展威力?答案当然是否定的。

群众的力量是伟大的,这一点我们党历来有非常清醒的认识。问题是要引导和驾驭好如此巨大的力量,不仅需要高超的政治技艺,也需要健全的渠道和恰当的方式。动员群众起来并不难,难的是把起来的群众引向正确方向,与中央的战略部署协同策应,发挥建设性而不是破坏性、毁灭性的作用。细心观察可以体会到,在反腐实践中,对网络反腐、媒体反腐,尤其是质疑和爆料腐败行为,有关部门十分审慎,很多时候不是全力支持,而是从严管控的;对于群众有组织的反映问题,如集体访等形式,更是如临大敌,生怕事态扩大。设想一下,如果重拾过去的方式,以民主生活会、群众大会等方式,动员各行政机关、国有企事业单位的干部群众起来揭批本单位腐败问题,腐败分子如何藏身?但以这种运动方式反腐,很可能出现不可控的局面,对经济社会发展弊大于利。所以王岐山书记还讲了一句话:“我们面临的形势越复杂,肩负的任务越艰巨,就越要保持坚强的政治定力,有静气、不刮风、不搞运动、不实一阵子,踩着不变的步伐,把握节奏和力度,把党风廉政建设一步步引向深入”。可以说,反腐不能搞运动,已经成为全党乃至全社会的共识,因为在这个问题上,我们是吃过大亏,跌过大跟斗的,历史的惨痛经验确实要牢记。这也是在动员群众参与反腐的问题上,人们顾虑重重的主要原因。

但是,忘记历史固然危险,因噎废食同样不可取。如果群众、社会和媒体的监督不力、不深入,如果没有大量的公民、企业、党员、干部主动站出来维护自己的权利,对抗腐败、约束权力,如果主张权益的个体没有以恰当形式组织起来,并以畅通的渠道反映问题、施加压力,那么,理应互相制约的权力之间,就更容易形成共谋。因为与其互相对抗,不如强强联合,共同蒙骗、愚弄甚至鱼肉弱者。不仅串通起来才是腐败共谋,互相睁一只眼闭一只眼,各自地盘自己作主,也是一种消极的腐败共谋。比如部门之间“靠山吃山、靠水吃水”,互相一团和气,又如一个单位内部,班子成员按照分工划分“领地”,互不批评监督,名为“集体领导、分工负责”,实为“划分势力范围、各捞各的”,这不正是一种腐败共谋嘛?有人说,部门之间或班子成员之间也存在权力斗争和晋升竞争,足以让大家互相监督揭短,从而实现“以权力制约权力、以野心对抗野心”。事实上,除非政治生态很好,否则权力斗争和晋升竞争一般不会以揭批腐败的方式进行,因为这非常危险,好比国家间的战争升级到动用核武器的地步,难有胜利者,谁贸然采取这种方式,触犯的就不只是竞争对手,也威胁了相当一部分人的安全,该政治圈子将视其为危险的异类。这是一种常见的潜规则,目的是保证身处其中者共同的安全,谁又敢轻易挑战呢?要之,缺少民众权利的抗衡约束,那么掌权者之间更倾向于互相妥协、共谋,而不是互相制约。尽管我国古代的分权制度和行政法精细完善,但是官官相护的文化依然十分盛行。可见,仅靠官员去纠举官员,终究是不大靠得住的,稍不留神,他们就勾肩搭背起来了,这也是人们担心反腐败无法深入持久推进的原因之一。

三是在以权力制约权力的主导思路下,更多依靠纪检监督、上级监督,这仍是靠少数人管多数人,尚未深入每个权力单元内部,解决好权力制衡问题,形成多数人之间互相监督的局面。在权力制衡的主导思路下,本轮反腐有很多亮点举措,试举几例。首先,强调“落实两个责任”,即落实各级党委(党组)的党风廉政建设主体责任和纪检监察机关的执纪监督责任。强调各级党委的主体责任,主要是希望解决以往党委对纪检工作重视不够的问题,推动形成全党反腐的工作格局;强调纪委执纪监督责任,为的是聚焦主业,把纪检监察的作用更集中地发挥起来。这两个责任落实好了,确实能改变反腐败工作的面貌。但是,靠上级监督,即由党委监督所管理的干部,靠纪检监察专门机关,以少数人监督多数人的格局没有变,尚未形成多数人互相监督的局面。

其次,深化纪检监察体制改革。强化纪委双重领导的体制,突出“两个为主”,即案件办理报本级党委的同时,报上级纪委,以上级纪委为主;纪委书记、副书记、派驻纪检组组长、副组长的提名考察任用,以上纪检为主。这一举措,针对以往反腐中“地方保护主义”、“部门保护主义”问题,能够有效地避免党委干扰阻碍同级纪委反腐。但是,历史上的监察机关曾经完全脱离地方,其独立性更强,也未能有效解决权力共谋问题。权力必然腐蚀掌权者,监督权力作大作强后,很可能成为一个地方、一个部门最大、最有话语权的分利者。更有甚者,历史上也多次出现监察权力十分强大,进而直接取代地方政权,或成为新一级地方政权的情况。比如刺史制度,就曾经从品级很低、但权力很大的监察权力,演化成凌驾于郡县之上的一级地方政权。

再次,巡视制度。常规巡视和专项巡视是现阶段反腐的一把利剑,但这也是古已有之、且此前多年一直实行的制度,没有太多创新。十八大前,这项制度的实际效果与现阶段不可同日而语。可见,该项制度作用如何,不取决于制度本身有多神奇,更多地仍是取决于巡视派出机关的反腐决心。

复次,强化派驻纪检组制度。强调派驻纪检组“吃一家饭”,屁股坐在纪检监察机关而不是所在单位这面,希望从内部加强对各权力单位的监督。这方面体制调整并不大,效果如何尚待观察。但同样提示了一个问题,就是靠上级和专门机关从外部进行监督,毕竟不够常态化,不能密切跟踪权力的日常运行情况。堡垒最容易在内部被攻破,对任何一个权力单元而言,从内部预防和发现腐败是最直接的。那么,派驻纪检组能够起到这样的作用么?纪检组是否有被边缘化、被敬而远之的危险呢,会不会被隔离在真实的权力运行之外,成为驻在内部的“外人”呢?对基层政治有所了解的人,都不易作出乐观回答。其实,从每一个权力单元内部预防和发现腐败,还可以通过优化权力结构的方式,包括领导班子成员、领导班子与中层下层之间的权力分配,通过改善这些结构,形成多数人之间互相监督的格局,可以在相当程度上降低腐败共谋的危险,因为互相制约的人越多,达成共谋默契的难度越大,而且依靠的都是日常权力运行的直接参与者,其监督效果肯定优于派驻纪检组的监督。

四是制度反腐、法治反腐在实践中有泛化、口号化的危险,可能冲淡制度不落实、有法不依这一深层问题,使反腐败斗争偏离正确轨道。制度反腐、法治反腐无疑是正确的,也受到了社会舆论的大力推崇。但在基层实践和社会舆论中,很多人只停留在口号上,仿佛一提到制度、法治这两个词,就如同祭出了符咒一样,牛鬼蛇神会自动现形,各种腐败问题就迎刃而解了。这些人如果不是头脑简单、人云亦云,就是别有目的,希望以所谓的“制度建设”转移反腐目标、掩饰反腐不作为。这样的人多了,未必不会使反腐斗争以轰轰烈烈开始,以各级各部门建立一堆仍然无法执行的制度而告终。腐败行为的产生,确实与制度不完善、法治不够健全有关,但最核心的不是无制度、无法可依,而是有制度却不落实,有法律却不遵守。不解决好不落实的问题,再多再完善的制度也无济于事。

那么,制度为什么得不到落实呢?关于制度建设,常用的一个比方是“牛栏关猫”,寓意要扎牢制度的篱笆,不让猫出入自由。其实,如果猫的腰里别着钥匙,就是鸟笼也管不住它,仍是来去无牵挂。制度不落实的关键,在于猫的腰里都别着钥匙呢。举个小例子,八项规定之后,很多地方对于会议、接待等的财务标准都作了非常详细的规定,这笼子扎得够细了吧?有的单位要开会要接待,按照正常标准费用不够怎么办呢,领导说好办,100人开会就报称200人,接待10人就报称20人。这种行为没有人监督么?有的,财务人员、办公室主任、承办会议的处室,都应该起到监督作用,但是这些人敢监督领导么?权力,特别是选人用人的权力,就是猫儿腰里的钥匙。由小见大,很多落马的大老虎,如苏荣、薄熙来等,长期违反党的工作制度、财经制度、甚至组织制度、甚至政治制度,这个过程中谁敢监督?如果不是这场反腐风暴,他们不是依然身居高位嘛?倘若权力高度集中,就无所谓制度约束,在这种权力面前,再完善的制度也只是摆设。只需领导一个眼神,下面的人就会“创造性地”去解释和执行制度,有时甚至公然漠视和践踏制度。这就是各种制度不落实的根本原因。不解决好这个问题,制度反腐、法治反腐就无从说起。如果说要靠制度反腐,首先应该针对这方面,把这方面的制度搞清楚了,才是最根本的,直接影响甚至决定着其它一切制度、法律能否落实。

习近平主席在中纪委五次全会上提出,要全面深化改革,推进反腐倡廉制度建设,思路是“有什么漏洞就堵什么漏洞,有什么问题就解决什么问题”,当前要重点抓好4个方面的制度建设。即党内监督制度、选人用人制度、体制机制改革、国有企业监管制度。其中,党内监督、选人用人制度,已经触及了制度不落实的根源,这应成为下一步改革的主攻方向。不抓住这方面,泛泛地谈制度反腐,只能是多搞些“稻草人”而已。

五是强调理想信念,如果没有实际利益保障的跟进,长期将难以为继,甚至会使理想信念教育陷于荒诞可笑的尴尬境地。本轮反腐突出地强调理想信念,不仅号召高级干部以政治担当和党性推进反腐斗争,也要求各级干部坚定理想信念,不断改造价值观,以加强自律、预防腐败。这固然是好的,从思想上建党,强调理想信念,是中共作为近代中国最强大、最成功的政治团体的核心优势,也是中共能够夺取政权并长期执政的关键因素之一。这么做也是有针对性的,意图矫正前一个时期积累的问题。但是要牢记,马克思主义政党从不讳言物质利益。我们党夺取政权,既是靠革命理想和铁的纪律,也靠给群众以利益,革命战争年代踊跃入伍的战士,很多人并不完全理解救国救民、共产主义的大道理,而是为了保卫土地改革成果。理想信念和物质利益保障这两手,无论是夺取政权还是长期执政,无论对党员干部队伍还是对广大群众,都不可偏废。

反观公务员队伍,待遇实际上是偏低甚至很低的。有人说,这个待遇与社会平均工资而言并不算低,回答是,与相同学历、素质、能力的群体相比,公务员收入是偏低的。在一些房价和消费高企的大城市,甚至到了“仰不足以事父母、俯不足以蓄妻子”的可叹境地。这种情况下,秉公用权、清正廉洁确是相当高的要求。也有人说,高薪不足以养廉,如今落马的高官,哪一个不是贪污数额巨大,难道还是生活困难所致?笔者想说,很多腐败者并不是当了高官才开始腐败的,而是从掌握一点小权之后就开始了。最终驱使他们疯狂敛财的,的确是人性的贪婪,但最初让他们迈出第一步的,未必不是生活拮据、捉襟见肘。高薪养廉,更多应针对普通公务员。我国的公务员制度不是“两官分途”,未来的高官是从现有普通公务员中培养的,如果一名公务员在晋升到一定位置前,始终处于物质匮乏、无法体面生活、对家人十分愧疚这样一种纠结的状态之中,那么当他掌握一定权力后开始收纳贿赂,在他步步高升后开始流露出过分贪婪,又有什么值得奇怪的呢?这种贪婪,在心理上往往是补偿性的,是过度压抑之后的纵情释放而已。相反,如果他从仕途伊始就有相当不错的收入,物质上不虞匮乏,生活体面,反而会更珍惜公职的荣誉,更能拒绝一些小恩小惠的腐蚀,多一些廉洁之气,而在他晋升高位之后,往往会少些贪婪。

要之,反腐败要靠教育和养廉两手,且养廉当于低微之时,而非腾达之后。如果加强理想信念教育的同时,没有辅以适当的物质利益,长期看效果将不容乐观。只靠理想支撑而无物质索取,虽贤者亦难之。要求数百万的干部、官僚都达到这个思想境界,并不是现实政治所应持有的态度。长此以往,反而会导致理想信念教育空泛虚化,陷于十分尴尬的境地。

六是侧重改善政治生态,尚未在改善社会生态方面深入,开展正面攻击。诚然,君子之德风,小人之德草,党风政风对社会风气有很大影响。本轮反腐侧重抓领导干部,特别是高级领导干部,这非常好,确实使党风政风为之一振,初步改善了政治环境,带动了社会风气的好转。但是,也不应忽视了直接从社会风气入手,解决大环境问题。因为,“小人之风”也会对“君子”产生很大的影响,民风民情才是政治生活的根基。如果各级官员生活在一个对腐败包容度很高的社会环境中,如果人们对频频爆出的贪腐行为私下表示“理解”、“谁有权不那么干啊”,如果老百姓与其说痛恨腐败,不如说痛恨自己没有机会腐败,那么,仅从政治领域反腐,恐怕是远远不够的。

可以说,目前腐败已渗透到社会的肌理,学术腐败、医疗腐败、教育腐败,各领域滥用权力和影响的行为都曾出不穷。人们哪怕掌握再小一点权力,都不放过加以利用的机会。绝不能简单地讲,各领域的腐败都是政治领域腐败传导、示范的结果;其实,政治领域的腐败也是社会生活中广泛存在的腐败行为渗透熏染的结果。这个作用是相互的,恶性循环的。而最可怕的腐败,莫过于文化上的腐败,也就是全社会实际上把以公权谋私利的行为视作是正当的、可以理解和接受的。泛泛讲起来,大家都不喜欢,涉及到自己时,都不严格自律或挺身而出加以反对。这样的社会就好比一个人,总说吸烟酗酒不好,应该戒掉,实际上自己就是戒不掉,甚至很享受。文化和精神上的腐败,就是这种戒不掉的“心瘾”。反腐败要深入,还需从政治领域延伸开来,向各领域的腐败直接进攻,直至向文化上对腐败行为的宽容甚至“心瘾”进攻,这才是移风易俗的大事。没有这样的广度和深度,反腐败取得的成果仍是无根之木、无源之水,很容易枯萎、枯竭。

回顾两年多来的反腐斗争,总的看,本轮反腐真正的亮点在于中央的决心和魄力,而不在于反腐措施的新意与时代性。反腐措施继承历史上吏治经验的地方比较多,总体格局还是靠传统智慧、靠老办法反腐,能否深入持久地开展下去令人担忧,亟需通过改革加以推进。

两年多来的反腐实践,包括其成就和不足,都进一步揭示了现阶段腐败问题的深层原因。

一是权力太宽。所谓管了很多不该管的事。对此,各方认识很清楚,对放权、削权是有共识,有措施,例如审批制度改革、建立权力清单制度等。

二是权力过于集中。即使将过大的权力都削减、下放完成,不该管的事情都不再管了,就能遏制腐败蔓延嘛?即便如此,各级政府手里仍会保有很大权力,而且这部分权力是现代社会管理所必需的。那么,这些权力是否会被滥用,恐怕还是与权力结构有关系。这就触及了现阶段腐败问题的核心原因——权力过于集中。小平同志曾经指出:“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记、特别是第一书记,什么事都需要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”经过这么多年,党政权力分配、运行的方式有了很大变化,集权于党委、书记的情况有了很大改善,但权力过于集中这个问题本身,仍然没有很好地解决。

最突出的就是选人用人权过于集中,而这恰恰是一切政治权力之本。选人用人权集中,必然导致人身依附的盛行。所谓 “一把手”监督难的问题,以及一系列反腐必须突破的问题,都是由此产生、与此相关的。以一个单位为例,在中层占据要津的人,往往都是单位领导,特别是“一把手”看好选中、栽培扶植的人,是领导的“小兄弟”。也正是这些人,最容易玩弄制度于股掌之上,横行无忌、大肆贪腐,并对上进行利益输送。上下一团,有何监督可言?见微知著,一个单位的情况,推广到一个部门、地区、系统,也是大同小异的。不仅仅是“一把手”有权力集中问题,副职在其分管的领域往往也是一言九鼎的,也是事实上的“一把手”,各层级都存在权力过于集中的问题。在高度集中的权力面前,绝大部分的制度、监督只能沦为摆设或傀儡。

三是权利保障不足。对抗权力滥用最有力的手段就是权利保障。党内民主建设滞后、普通党员权利保障不落实、国有企事业单位干部职工知情权、参与权不足,等等,都是滋生腐败行为的重要因素。本轮反腐对此着笔不足。

四是制度不完善。各方面制度的不完善,也是腐败蔓延的原因之一,虽不如制度不落实重要。制度不完善,最根本地体现在规范权力运行、保障党员权利的一些核心制度,其次才体现在财经制度、组织纪律、国有企业管理制度等方面。对上述核心制度,更多的不是修修补补、“扎牢”、“织密”的问题,而是要用新的思路去传承、发展乃至重构。另外,现有很多制度已经过于繁琐,难以尽记,遑论执行?过于繁琐的制度,反而便于操作者上下其手,所谓法令烦苛,则吏夤缘为奸。这也是制度不完善的一个突出表现。完善制度,就要扭住根本的、核心的制度,以收纲举目张之效。同时,各方面的制度都要着眼于实施,简便易行,少搞纸上谈兵的花架子。

五是监督虚化。首先,是上级监督。上级监督主要是上级党委的监督。下级重要岗位的人选,都是上级党委选定的,即便选人用人出于公心,也容易有护短的心理,导致监督不力。如果有任用私人、买官卖官的情况,就更休谈上级监督了,只能是尽力保护。其次,专门机关监督。反复风暴中,纪检监察系统的监督是有力的,但总体上越到基层力量越小。再次,人大、政协的监督。在反腐败、规范权力运行方面,远没有起到应有的作用。最后,群众监督、社会监督、媒体监督流于表面,不够深入。对此,前文已论及,不再赘述。监督虚化与权力过于集中、权利保障不足相关联,都是同一事物的不同侧面而已。

六是社会风气不好。党风政风与社会风气互相影响。政治领域的腐败不能仅归咎于执政党本身,社会上的拜金主义、功利主义对腐败蔓延也产生了很多不良影响。承认这一点并不是为谁开脱,而是说全社会都对反腐败负有责任,都应该从身边做起,与一切滥用权力的行为作斗争。

十八大以来反腐败斗争的成功实践,以及其揭示的问题,都昭示了下步改革的重点方向。一是改革党的领导体制。特别是新时期如何坚持和完善民主集中制,这不仅是推进反腐的重中之重,也是政治体制改革的重中之重,牵一发而动全身。既要慎之又慎,也不能一味等待观望。二是推进党内民主,保障党员权利。这个问题与改革党的领导体制息息相关。三是将群众监督与专门机关监督协同起来。在进一步作强纪检监察专门机关的同时,也要把人大、政协监督运用好。更重要的是,把群众监督、社会监督、媒体监督引向深入,把相应的渠道和制度建设好。“问渠哪得清如许,为有源头活水来”,群众监督和社会监督好比水源,对于政治进步、党的建设、反腐败斗争而言,都是必不可少的生命源泉。没有好的渠道,就不敢开闸放水,否则大水就会漫灌。而人大、政协监督就是一种很好的渠道,没有源头活水,就难免杂草丛生、荒芜闲置。与其另起炉灶,不如把群众参与国家管理、反腐败斗争的热情引导到既有的渠道中来。四是社会领域的反腐败策应配合政治领域的反腐败。这需要动员群众和社会各界的参与。西方民主理论中,也有一种观点,认为民主制度建立之后,就需要降低公民参与的程度,否则不利于民主体制的稳定。这种理论满足于西式民主的现实情况,即将民主等同或降低为选举民主。高质量的民主,必然要伴随着高质量的社会参与。如何在保持政体稳定的前提下,积极扩大公民参与,提高参与质量,是民主建设领域一个世界性的课题,我们要建设更高质量的民主,应该对此深入探索。反腐败正是一个非常好的切入点。至于简政放权、削减行政审批权限、建立权力清单制度、国有企业管理制度等项改革,能否顺利推进,最终还有赖于以上方面改革的进展。

本文仅仅是在理论上梳理本轮反腐的亮点与不足,希望进而揭示下步改革的重点方向。现实政治中,反腐败斗争还需考量诸多因素,在艰难险阻中推进。是以,局外的评论往往不是旁观者清,而是不知其中艰辛的凿空之论。愚夫之言,圣人择焉,剖陈管见,诚愿就正于有识。


2015年5月22日


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本文责编:张容川
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