余文唐:正确理解和适用法院立案登记制

选择字号:   本文共阅读 321 次 更新时间:2015-04-20 19:48:15

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余文唐  

  

   十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)对司法改革做了具体部署,其中一个突出的亮点是:“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制;对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”这一改革与广大人民群众的利益诉求密切相关,对解决长期以来存在的到人民法院打官司”立案难”问题、充分保障当事人的诉权进而化解“信访不信法”难题意义重大。然而,目前许多人在解读该制度时,未能对《决定》的表述进行整体上把握,同时对我国现行的法定立案制度的认识存在偏颇,简单地以英美国家的立案登记制来解读《决定》提出的立案登记制,导致对这一改革的误读乃至对人民群众的误导。因此,有必要从以下几个方面对《决定》中的立案登记制予以正确的解读,并在相关适用上的问题加以阐释。

   一、立案登记制不排斥立案的程序性审查

   《决定》中的立案登记制是否就是“只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状,法院无需审查,就应当立案登记”?综观各国的的立案制度,大体可以分为三大类:一是对当事人的起诉既进行程序性审查也进行实体性审查,这是典型的立案审查制;二是只对起诉状的格式要素进行审查后即予以立案,这是典型的立案登记制;三是介于这两者之间的相对立案登记制,即对当事人的起诉进行程序性审查而不审查实体性问题。《决定》虽然有“有案必立、有诉必理”的要求,但在这之前设置了一个前提,就是“依法应该受理的案件”。所谓“依法应该受理”,就是应当符合法定的起诉条件,这就需要按照法定的起诉条件进行审查。只不过这时的“审查”是程序性审查而不能是是实体性审查而已,即审查是否符合法定起诉条件而不审查证据是否确实、理由是否充分等实体性问题。可见,《决定》所提出的立案登记制并不是典型的立案审查制,而是一种相对的立案登记制。

   二、改革受理制度主要针对实际立案弊病

   有专家认为,我国现行三大诉讼法规定的立案制度是审查制。其实不然,三大诉讼法经过近年来的修改,已经使得法定立案基本上是登记制。比如,民事诉讼法规定的起诉条件有四个:一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实、理由;四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。今年11月1日刚刚修改的行政诉讼法规定的行政案件起诉条件,与民事诉讼诉讼法的规定相类似。这些起诉条件都是程序性的,不含实体性内容。或许起诉门槛可以通过立法进一步降低,但目前的立案审查制主要体现为法院的实际做法。比如以维护社会稳定、支持地方经济发展为由,而法外另设受理条件或限制某些敏感案件的受理。对此,最高人民法院在《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》(法〔2014〕140号)中指出:“严禁在法律规定之外另设受理条件,不得对符合立案条件的诉求拒绝立案、推诿立案、拖延立案。”

   三、遵循与立案登记制相配套的法律要求

   要保证立案登记制的贯彻落实,必须遵循与其相配套的法律要求。这方面,于《决定》出台后修改的行政诉讼法最先做出响应。该法第四十九条作出了三个方面的规定:一是对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。二是起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外,在推行立案登记制后,必须如《决定》所指出的那样,加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。

   四、诉前调解与立案登记制可以并行不悖

   《决定》要求对依法应当受理的案件做到“有案必立、有诉必理”,其精神实质在于禁止法院对符合立案条件的起诉拒绝立案、推诿受理,并不排斥在立案之前对依法可以调解的民事、行政乃至刑事自诉案件进行诉前调解。最高人民法院近年来在推行的“诉调对接”过程中,规定人民法院在民事案件起诉到法院后立案前,可以征得当事人同意后将案件委托给人民调解等非诉调解组织调解,这就是诉前调解或成委派调解。这是多元纠纷解决机制改革的一项重要成果,对于及时化解矛盾纠纷、减缓人民法院案多人少压力、减轻当事人诉累具有重要的现实意义。民事诉讼法第一百二十二条先行调解的规定即是对该做法的吸纳;《决定》也指出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。根据这一精神,立案登记制的改革并不否认诉前调解,实践中应当继续推行这种诉前调解。

  

   [作者简介]余文唐,福建省莆田市中级人民法院审委会原专委,全国审判业务专家,“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。

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本文责编:张容川
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