祁昊天:军费政治学

选择字号:   本文共阅读 1042 次 更新时间:2015-04-16 16:28

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祁昊天  


作者简介:祁昊天 美国乔治城大学安全研究中心


2月2日,美国白宫向国会提交2016财年军费预算申请,基础预算从4961亿美元增至5343亿,很快引起了舆论的关注。焦点集中在基础军费上涨、美国军事战略转型、地缘政治意图等方面,以致“美国威胁论”不胫而走。个中逻辑不外乎——美军走出减支阴影,加速转型,或要重振世界霸权。

毋庸置疑,美国的军事布局对国际安全与稳定构成现实及潜在的影响。随着美国从伊拉克、阿富汗抽身,东欧、中东、亚太局势发生变化,美国军事战略进入了一个转型期或模糊期。五角大楼和白宫先后推出新的“抵消战略”、“空海一体战”向“全球公域进入和机动联合概念”的转型、以及新的美国国家安全战略。这一系列动作与新的军费案联系在一起,很自然被视作美国军事战略布局高度统筹的证据。

这种观点有其合理性。但当我们审视美国军事机器的运转——特别是以军费为观察标尺时,其国内政治博弈是一个不容忽视的维度,我们不仅需要考虑美军的战略意图,也需要分析其落实的可能。值得一提的是,这次提案中,美军海外应急行动(OCO)预算降低了,由794亿降至509亿美元。所以,提案与其说标志着美国军费大规模增长和转型,不如说是政治博弈下的调整。

预算政治:战略靠边站

近几年,美国军事战略转型已日益沦为官僚政治、军种间竞争、以及组织标准化流程合力作用的产物。口号越喊越多、概念时提时新,却大多在被新方案取代之前缺乏真正的思想突破与实践落实。

目前,美军规划以2014年《四年防务评估报告》为准绳和指导,而这一版防务评估却并非战略导向型的,而是预算导向的,其本质便是政治导向。换句话说,决定军费提案和相应转型计划的,不是美军高级军官团及其幕僚,而是整体政治环境,特别是白宫与国会及其所代表不同理念与利益的角力。

这其中的一个关键问题是“减支”。“减支”闹了好几年,但其实五角大楼并未因而像共和党“拥军派”说的那样“伤筋动骨”。自2011年国会“超级委员会”搁浅以来,美军所面临的减支压力并没有导致军费的实际下降,被缩减的是其预期增长部分。也就是说,减支不过是令军费增速有所下降(虽然这依然为这部巨型机器的运作提出了很多难题)。“减支”带来的最大尴尬是,五角大楼日益卷入政治漩涡,成为府院和两党斗争中的筹码。

白宫的态度很明确,就是希望两党达成长期妥协方案,终止目前的预算上限。这是其全盘预算政治中的一步。对即将任满的奥巴马来说,国内一揽子的改革计划(医保等)才是其发力的方向,也是他期待留下政治遗产的地方。在近乎“简单粗暴”地从伊拉克、阿富汗抽身之后,奥巴马显然不愿意再陷入任何海外安全困境——无论是中东,还是乌克兰。而此时降低OCO预算,同时大幅提高基础军费与国内非军事可支配预算,并明确表达终止减支的意愿,是白宫向共和党人踢出的皮球。

配合白宫的动作,五角大楼也表明了自己的态度,希望在2020完全终止OCO,并至早于2017年将战时开支转至基本军费账面。在过去几年,“很差钱”的美军一直通过OCO账面“补贴”基础预算,因为前者不受开支上限的限制。而如果新的妥协不能实现,未来失去OCO补贴的美军将面临更加不灵活的财政局面。

在美国现行体制下,白宫和五角大楼若要达成其预算目标,唯一途径是促使府院和两党在长期解决方案上达成妥协,并终止2011年的《预算控制法案》。但是妥协却没那么容易,挑战体现在两个方面:一是程序性的,一是政治性的。

走程序:“拖”字诀

美军16财年预算提案令不少国人紧张,其实这并非美国军费首次突破2011年《预算控制法案》的规定上限。上一财年,军费与国内非军事可支配预算便已双双“冒顶”。根据《预算控制法案》,如果上限被突破,即使国会通过提案,实际批准的预算也将自动降至上限所规定水平(即4990亿美元)。那么,问题来了,白宫为何一再的明知不可为而为之?原因在于2013年美国国会通过了一项“莱恩-穆雷法案”(《2013年两党预算法案》)。

作为临时性和局部妥协,“莱恩-穆雷法案”放松了14与15财年的基础军费预算上限。作为交换条件,预算控制上限的设置延长至2023年。到16财年,“莱恩-穆雷法案”已无效,而接替方案尚无人提及,当事人莱恩与穆雷也不再是众参两院的预算委员会主席。目前参议院的预算委员会正副主席分别为麦克·恩资(共和党)、伯尼·桑德斯(民主党),众议院的预算委员会正副主席为汤姆·普莱斯(共和党)、克里斯·冯·何伦(民主党)。在这个政治结构中,他们都没有表现出在预算上限问题上做出改变的决心。新财年到来之前,国会在该问题拖下去的可能性很高。

话说这个“拖”字,在美国的预算政治中扮演着很重要的角色。与克林顿、小布什时期的府院博弈相比,奥巴马政府与国会关系的最大特点表现为“拖延症”。根据以下两张图表中的数据,无论是白宫提交预算的时间还是国会通过的时间,“拖延”在过去几年可谓常态。16财年仅仅是奥巴马上任以来第二次按时“交作业”。

图解:灰柱为三任总统就任后首次提交预算的逾期天数。新总统就任时间为1月20日,预算提交期限为2月首个周一。由于新政府的工作刚刚展开,逾期比较正常。蓝柱为此后历年提交预算的逾期天数,克林顿政府只在97年晚交了数天98财年预算,小布什政府在第一年之后便没有迟交过,而今年仅是奥巴马政府就任后第二次按时提交。

图解:美国新财年的开始时间为10月1日。过去20年,预算批准的延误最久的两次发生在2011与2013财年,均为新财年开始后半年左右。其中,2011年“强制减支”开始,2013年莱恩-穆雷法案通过,为过去几年预算政治的两次高潮。


这就是是美国府院在结束减支和取消预算上限问题上所面临的技术和程序性挑战。单从程序上看,由于白宫这次按时提交预算提案,华盛顿各方都有更充裕的时间来应对程序政治的博弈,对于改变预算政治僵局将会有推动作用。

讲政治:“路线”之争

政治挑战包含两个层面,既表现为两党和府院之间的路线之争,也表现为共和党内部的派系分歧。

一直以来,美国府院、两党之间无法在赤字和减支问题上达成妥协,主要分歧出在“钱从哪里来”的问题上。奥巴马的解决方案很直接——开源,亦即对高收入人群和大企业提高征税力度。而这对于共和党而言,是不可接受的。在保守的共和党人看来,这不仅涉及两党的“路线之争”,也涉及美国社会利益分配方向的“体制之争”,轻易不能妥协,必须与“社会主义总统”奥巴马斗争到底。

因此,共和党提出了他们的解决方案——节流,即节国内改革项目的流,向军费补贴。在忌惮武人坐大的美国政治文化中,共和党这种立场并不十分政治正确,但他们有自己的说法。他们认为,从2011年超级委员会失败起,华盛顿的预算政治便始终建立在牺牲美国军事利益和国家安全的基础上,五角大楼分摊了高达50%的政府减支比例,拥军派始终没有获得有效、有力的话语权,而这与权力制衡的美国政治理念是背道而驰的。共和党认为,任何结束减支和终止预算上限的改变,都应从结束这种针对军方的不公平局面开始。

除了府院和两党的路线之争,掌控了参众两院的共和党在军费问题上也有内讧,并不像一些人想象的那样全部支持军费增长。他们分为两派,一部分是国防问题上的鹰派(或称“拥军派”);另一部分是政府开支保守派,秉承小政府的理念(以及相应利益),抗拒美国“大政府化”。3月初,作为对白宫预算提案的回应,众议院预算委员会提出了自己的方案,包括5230亿美元基础预算和940亿海外OCO。这基本反映了开支保守派的立场,即继续通过OCO账面堵缺口。此方案一出,立刻招致白宫、军方,以及共和党鹰派(尤其是参议院共和党)的口诛笔伐。前者已扬言否决该方案,后者则批评这些党内同志“无视美国严峻的军事安全环境”。

就这样,围绕2016财年及其后预算上限的设置等问题,华盛顿形成了三方对峙的局面:一方是白宫、军方及其在国会山支持者所结成的同盟;一方是共和党的“拥军派”;一方是共和党的预算保守派。这三方并未形成稳定的等边或等腰三角结构——白宫与共和党“拥军派”都希望打破预算政治现状,但他们在大预算、政府作用、社会财富分配等重大路线问题上有根本分歧,而这些问题又都投射到了军费僵局上。共和党鹰派与预算保守派试图弥合彼此之间的分歧,但以目前形势来看,妥协同样难以轻易达成。

可见,美国此番“涨军费”,与其说预示了美军走出拮据并战略转型,不如说是又一次预算政治的热身。即便五角大楼的算盘打得山响,决定军费和战略规划能否落实的还是更高层面的矛盾与妥协——包括府院之争、两党之争、党内矛盾、社会利益分配的体制之争等。目前看来,短期妥协面临技术和程序性难题,而中长期解决方案则取决于深层政治障碍能否突破。

至于判断美军对外界的安全影响,有很多线索可以梳理。军费方案固然是一个参考指标,但应该始终放在政治博弈的框架下审视。政治维度的缺失,容易导致两个问题:一是高估美国安全战略成形的统筹性;二是相应地低估其政策走向的变数。而这两点,又会进一步导致我们对美军力量的误判。

总之,美国2016财年军费预算的大戏已拉开帷幕,我们未雨绸缪的同时,无需过分强调地缘政治在其中的影响。反倒是美国国内政治生态,值得我们仔细加以考量,因为这才是决定美国军费及军事转型能否实现的关键变量。

注解:

1、美国政府的总体预算包括两部分,可支配开支与不可支配开支。后者主要构成为社会福利、国债利息偿还等,占美国政府总体预算的6成左右。可支配开支包括军费与非军事用途的国内开支,主要包括教育、医疗、基础设施等等,二者比例常年徘徊在6:4上下。

2、超级委员会全称为赤字削减联合委员会,在《运算控制法案》机制下成立于2011年8月2日。其目的是在共和、民主两党之间达成10年的预选削减方案。最终由于两党无法取得妥协,该委员会未达成预期目标,于2012年1月终止。


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本文责编:张容川
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