杜静:以“货币工具化”唤醒“沉睡”的财政资金

选择字号:   本文共阅读 629 次 更新时间:2015-04-15 22:41

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杜静  

我国财政资金使用效率不高,存在相当部分存量资金“睡大觉”的现象,是多种原因交替作用、长期积累的结果。其中,财政资金使用与货币工具不够协调和同步,甚至表现出的脱节现象和趋势,是一个重要和关键因素。

从发展过程来分析,改革开放近40年来,我国财政资金管理(来源与使用)的市场化进程,明显慢于或落后于货币工具的发展,这逐步形成了财政类资金与信贷类资金使用效率的市场“绝对落差”;从内部结构来分析,财政类资金来源的改革和市场化程度,明显快于和领先于财政资金的使用,这积累产生了财政资金来源与使用效率的市场“比较落差”,并形成了部分领域和方面的资金“堰塞湖”。这种财政资金使用的绝对与相对“落差”的持续叠加,就是其“沉睡”趋势下使用效率不高的重要原因。

就是说,在我国经济和财政实力不断增强与壮大的过程中,财政资金使用的功能,其实是在弱化的:在相当部分领域,缺乏市场化改革的积极实践、矛盾碰撞、运行压力甚至危机考验。体现的仍然是以行政化为主导的管理思维、基本内容和行动方式。一种趋势化的表现是,与货币工具市场化过程与步伐的脱节,越来越严重。

这里所说的“脱节”,并不是指财政资金使用过程的具体转移方式与形态,即货币工具作为财政资金使用的价值支付工具或载体,这实际上是“脱节”不了也是不可能“脱节”的。而是指财政资金使用的方向、流程、内容和方式,所必须体现和具有的市场精神、市场原则、市场品质和市场模式,越来越少,越来越迷失,越来越背向而行。难以达到“充分使用、动态增值和运行安全”的理想状况。

深入分析,当货币工具只是充当资金转移工具时,就一定会与财政资金本身的属性和目的,产生“转移与稳定”的矛盾与冲突。作为主导货币工具的商业银行,总是会以各种方式和方法,让财政资金以存款的形式存续下来。而这与财政资金的目标和属性相背离。所以说,有些时候和环节出现财政资金使用的“时滞”,其实与商业银行“货币工具”过度派生存款的动机与愿望,紧密地勾联在一起。

与此同时,在“脱节”状态下,货币工具本身还会发生错位甚至扭曲的情形。比如说,一部分本应使用的财政资金,商业银行为了稳住存款,往往会以“过桥贷款”并担保的方式延期支付,出现了财政部门收取担保资金存款利息,实体企业支付贷款利息的情况。从结果看,财政资金的增值其实是个假象,而且躺在商业银行账户上的部分财政资金存款,实际上已经被使用。更严重的情况是,有部分财政资金,被挪做不符合规定的平台公司、过剩产能企业、房地产企业贷款的担保,已经形成风险并失去安全。这种财政资金存在的假象,还隐含了我国金融体系的一种潜伏性和危机性风险,就是它使得某些领域市场主体对象的关系混浊、秩序失衡和过程变异,并滋生了越来越多的伪市场甚至反市场的要素。一个时期以来,市场中对于地方政府性债务以及平台公司贷款的担忧,其实与财政资金使用的效率不高,以及由此伴生的扭曲行为相关联。

到上年末,我国财政类存款已达3.5万亿,占到了GDP的5.6%。从属性上讲,财政资金是满足、平衡和实现国家预算的基本、动态和过度性资源,巨量财政性存量资金的存在,其存在本身就是问题,它至少说明了经济运行的质量和资源使用的效率不高。它是财政资金使用上行政化主导的直接产物,以及停滞于“货币工具”层面的必然结果。

但是,这也正是未来提升财政资金使用效率的巨大潜力,而且从经济发展的趋势看,施放这一潜力的压力紧迫和需求强烈。

提高财政资金的使用效率,加快其连通货币工具的步伐,本质上是要在体现市场属性、精神和内容的过程中,加快缩小两者之间越来越明显的差距,主动调校两者之间越来越脱节的状态。我国财政资金的管理,大致包括了“一般公共预算、政府性基金预算和国有企业资本经营预算”等主要内容,并以“财政专户、部门账户”作为存款的存在方式。因此,要在面对现实、坚定方向、突出特色、平衡有序和创新继承中,主动有为地推进财政存量资金使用的“货币工具化”,以“货币工具化”唤醒“沉睡”的财政资金,并重点做好四个环节的工作。

更新理念,摈弃财政资金使用的“大财政、小货币”惯性思维。随着我国经济“大市场、小政府”格局的逐步形成,“大货币、小财政”将是一种趋势。这就要求财政资金的使用,必须适应货币工具的发展、创新和变化规律,必须从货币工具的市场属性中吸收内生动力和改变推力,必须自觉增强财政资金使用过程的“货币工具化”综合功能。在不改变财政资金使用的性质、内容和方向基础上,以前提和意识的市场化主导,以过程和方式的“货币工具化”嫁接,提升其使用效率。

理性分类,实施财政资金使用的“源头性、结果性”优化。财政资金使用与货币工具连通的一个重要意义在于,以使用过程的结合和选择,优化使用结果。要从竞争性项目、基础性项目和公益性项目的分类上,确定与货币政策工具结合的方式与内容。择时选择信贷资金进入的时机,并逐步形成竞争性项目,主要由信贷资金主导、基础性和公益性项目主要由财政资金主导的格局。而且在体现更多防控风险的过程中,具备和具有更多的市场精神、市场原则、市场约束、市场潜能和市场优势。

优化流程,以财政专户和部门账户清理为重点,解决财政专户不“专”,部门账户分散的问题。特别是对于非税财政收入的收缴,严格过渡性、临时性账户的管理。对于不同账户性质的资金存放,统一商业银行之间存放条件、存放时间以及清算划付的约束规定。实现财政性资金账户的“零余额”与“限定性余额”相结合管理原则和制度等。以此解决,由于账户流程管理的不规范,存在和出现的财政资金使用“滴、漏、跑、冒”等效率“流失”现象,以及在此基础上的部分领域“失实+失控”现象。

规范标准。就是通过商业银行与财政部门的充分联手,建立分类、分项的动态指标,确定财政资金有效使用的管理底线或指标红线,以货币工具手段对于其流程的合理嵌入与适度改造,透明、公开和公正资金使用的过程,构造财政资金效率提升的常态倒逼机制。比如,当某类财政资金或账户资金明显偏离预算指标值时,出现诸如“收多支少、使用不畅甚至挪作它用”等状况,必须进行商业银行账户资金余额的压缩和使用方式的调整。

我国从2006年改革代理国库制度以来,财政资金(财政性存款)才真正成为一种市场资源。但总体使用效率和效果不尽人意。如上所述,从形式和现象上看,财政资金的使用,似乎其运行的过程与货币工具总是相粘合,但实际上体现的是支付功能下的“货币工具”,而不是增值和资源配置下的“货币工具化”。这一字之差,却有天壤之别。可以预见,随着我国改革开放的深化和结构调整的深入,提升财政资金使用效率的需要,会变得既重要、又迫切、还复杂,加快其“货币工具化”的步伐,应该是完成这一过程,不应动摇的方向选择,不可或缺的基础积累和不用迟缓的行动路径。

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本文责编:郑雷
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