吴理财:城镇化时代城乡基层治理体系重建

————温州模式及其意义
选择字号:   本文共阅读 1095 次 更新时间:2015-01-18 12:52

进入专题: 温州模式   城镇化   基层治理体系   城乡统筹  

吴理财 (进入专栏)  


【摘要】我国整体上已经步入了城镇化时代。随着城镇化的进一步发展,我国现有的城乡分割的基层管理体制越来越无法适应社会管理的新要求,重建基层治理体系愈来愈迫切。一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市,在城乡统筹综合改革中根据城镇化发展要求,以镇街为基础加强国家政权建设,以社区为单元创新社会治理,以合作社为单位配置集体产权,努力破除城乡二元结构,促进城乡社会经济一体化发展,探索了一套全新的城乡一体的基层治理体系,使之与城乡社会经济统筹发展相适应,取得了显著成效。这一“温州模式”对于促进步入城镇化时代的中国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。

【关键词】温州模式;城镇化时代;基层治理体系;城乡统筹


一、城镇化要求重建城乡基层治理体系

进入新世纪以来的10年间,我国进行了史无前例的农村税费改革,彻底废除了延续2600多年的“皇粮国税”。同样在这10年间,我国城镇化率年均增长1.35个百分点,城镇人口年均增长2096万人,经历着世界上最大规模的城镇化过程。到2011年,全国城镇人口达到6.91亿,城镇化率首次突破50%关口,达到了51.27%①。

过半数人口告别乡村,进入城镇,这无疑是中国历史上最重大的事件,也是中国经济社会最深刻的变化。它宣告了“以农立国”的“乡村中国”的终结和一个“以工立国”的“城镇中国”的到来。

城镇化是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果,是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善的过程。城镇化率不仅是城镇化发展水平的指标,也是工业化、现代化及经济社会转型的重要标志。我国城乡社会的这些急剧变革,既表明人们的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变,又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化,是整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型的体现。对于我国这样一个有着数千年的农业文明的社会来说,这些变革无疑是革命性的,其影响广泛而深远。

在传统中国社会里,皇权止于县,国家的正式权力主要集中在城邑(ville),国家主要通过城邑实现对广大乡野地带进行统治。恰如法国学者亨利·勒菲弗(HenriLefebvre)所言,这些城邑是近端秩序(ordreproche)和远端秩序(ordrelointain)之间的一个中介。“近端秩序,指的是城邑周围的农村的秩序,城邑通过强占其剩余劳动来统治、组织和剥削它。远端秩序,指的是社会总体中的秩序(奴隶制度的、封建制度的、资本主义制度的,等等)。作为中介,城邑同样也是我们所提到的社会矛盾的表现场所,比如政治权力与这种权力下的不同群体之间的矛盾”②。

近代以降,国家权力通过多种途径渗入乡村社会,在农村基层建立政权组织,其主要动机是“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会,以便从那里获得更多的资源”③。这样,赋税便成为国家和乡村社会关系的主要内容,国家政权和农民大众在此方面的接触最深④。然而,一个不愿意看到的结果却是,国家权力对乡村的介入,赋税征收机构的膨胀,又反过来大大加剧了国家的资源需求⑤,最终导致杜赞奇(PrasenjitDuara)所说的国家政权“内卷化”⑥。

新中国成立以后,在特定的历史条件下建立了城乡分割的治理体制,一个主要目的仍然是便于从乡村社会汲取资源,服务于城市和工业发展的需要。在这种体制下,“乡镇这个基层政权尽管身在农村,但其使命是为城市服务,而不是为乡村居民服务”⑦;它们主要承担着“汲取”和“整合”的作用。因此,我国不同历史时期的农村基层政权都随着“整合”、“汲取”职能的互动、强弱的变化而变化⑧。

伴随着这些城乡基层政权的建立而形成的(小)城镇,仍然主要是国家的“权力集装器”(powercontainers),“权力集装器是为了生产行政力量而给予界定的舞台”⑨。这些场所之所以构成权力集装器,是因为它为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能。直到农村税费改革以后,国家进入以工促农和以城带乡的发展阶段,这种状况才有根本性改观。

也就是说,之前的城镇仍然是传统意义上的城邑(ville),而不是现代意义上的城镇(urbain)。现代意义上的城镇“是在城邑的分化过程中出现和表现出来的,但是,它允许对城邑重新进行思考,同时,也允许吸纳城邑中某些长期以来被人忽视的方面:构成性中心、作为集合的场所的空间、建筑物等等”⑩。尽管现代的城镇依然是“构成性中心”或“作为集合的场所的空间”,但是它不再是政治上的近端秩序和远端秩序的一个中介,而更主要的是一种经济上的产业中心,发挥着城乡资源的聚集、配置和再生产作用。我国目前所大力推进的城镇化,是要建立现代城镇体系,最终实现城乡一体化发展。

工业反哺农业、城市支持农村,是工业化、城镇化进程中的一般规律。许多国家在工业化过程中,都经历过由农业哺育工业向工业反哺农业的转变。也有一些国家在推进工业化、城镇化进程中,一度忽视农业、农村的发展,造成大量赤贫农民和流民,影响了社会的和谐稳定。城镇化势必要求城乡发展一体化,实现城乡生产要素和各种资源的自由流动,从而最终达到优化配置、全域共赢的目的。这就要求首先破除长期横亘在城乡之间的体制障碍,真正消解城乡二元结构。与之相应地,必须在上层建筑上摒弃传统农业时代治国理政的思维和理念,适应城镇化进行城乡治理变革。

一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市,在城乡统筹综合改革中,根据城镇化发展要求,不但努力破除城乡二元结构,促进城乡社会经济一体化发展,而且积极探索了一套系统的城乡一体的基层治理体系,使之与城乡社会经济统筹发展相适应。这一“温州模式”对于推动我国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。


二、城镇化进程中的温州城乡基层治理体系重建探索


(一)温州城乡基层治理体系重建的社会背景

温州市之所以要重建城乡基层治理体系,一个主要的社会原因是原有的城乡二元治理体制已经严重地束缚了温州市城镇化进程和城乡一体化发展。如果不彻底改革原有的城乡二元治理体制,就无法推进温州城乡社会经济的持续发展。

由于城乡二元治理体制的约束,温州市城乡资源要素难以自由流动和合理配置,人口不能合理集聚,导致其城镇化严重滞后于工业化水平。虽然温州的农业仅占GDP的3%、非农产业占97%,但是其城镇化程度却比较低。目前的温州城镇化率的统计数据为60.7%,这个数据明显高估了实际的城镇化水平,因为它将居住在城镇半年以上的本地农村人口和外来农民工都统计为城镇人口,温州户籍人口中的非农人口实际上只有21.5%。也就是说,大量统计学意义上的城镇人口,并不是真正意义上的城市居民,他们即使住在城里,也大多(租)住在城中村、城边村,并没有真正融入城市,转化为真正的市民。如此缓慢的城镇化,直接导致人才、技术、资本、信息和资源难以形成有效集聚平台和必要发展空间,使得本地社会经济发展因此而丧失重要的发展引擎。一般的,快速的工业化将促进本地的城镇化进程。温州城镇化发展水平严重滞后于工业化,说明温州市并没有完全享受在地工业化的成果。

城镇化的滞后同时也说明,它没有形成一种“全域一体”的发展模式。囿于城乡分割、分治的二元结构体制,广大农民没有享受到工业化发展带来的利益。大量的农村人口事实上被制度性排除在平等享受城市福利之外,由于公共福利、公共服务、社会保障的严重缺失,导致农民无法抛弃零散的土地,因为土地仍然是他们最后的生存保障线。这就不难解释,温州一些农民虽然人均不足三分耕地,他们宁可抛荒也不愿流转。于是,土地难以形成规模化经营,也影响了城乡生产要素和各种资源的自由流动和优化配置。农民因为城乡二元治理体制难以真正享受社会经济发展的成果,城镇也因为城乡二元治理体制难以得到应有的发展。

受制于这样的城乡相互分割、各自分治的体制,农民只得依靠自力建设小城镇,导致低标准的小集镇遍地开花,由此“大量的城边村、城中村和低水平重复建设的集镇,呈现出‘似城非城’的特点,从而形成了村村像城镇、镇镇像农村,农村不像农村、城市不像城市的城乡面貌?10。这不仅加大了社会管理和公共服务的成本,也在一定程度上制约了民生改善。

正是在这样的社会背景下,温州市开始了城乡基层治理体系重建的改革探索。

(二)传统城乡二元分治体制下的改革尝试

早在20世纪90年代,温州市在进行农村工业化改革时就意识到城镇化发展的体制障碍。为此,经国务院农村改革试验区办公室批准,温州市在全国较早开展了小城镇体制改革试点。温州市通过制定并实施一系列促进农村城镇化和城镇城市化的政策措施,在户籍制度、投融资体制、行政管理体制、城建管理体制、财政管理体制等方面进行了许多有益的探索。1992年,温州市委制定了《关于赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的决定》(市委发〔1992〕67号),该文件允许龙港、柳市、鳌江等17个重点工业强镇建立工商、财税、城建分局和外经贸机构,并向其下放了土地、技术改造、外商投资的审批权限等原本属于县级政府的经济管理权限。1994年,温州市委发布了《关于加快强镇发展若干问题的决定》(市委发〔1994〕101号)。这个文件除了重申市委、市政府赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的同时,提出推进小城镇体制改革的八方面内容,即土地使用制度改革、城镇建设投资体制改革、金融体制改革、城建管理体制改革、财政体制改革、户籍制度改革、乡镇机构改革、行政管理体制改革。1995年,国家体改委、建设部等11个部委进行全国小城镇综合改革试点,温州市龙港镇被列为全国第一批小城镇综合改革试点镇,之后,柳市镇、鳌江镇、塘下镇又被国家列为小城镇综合改革试点镇。1999年,温州市委又制定了《关于重点镇开展城市化试点的若干意见》(市委发〔1999〕133号),这一文件根据《温州市城镇体系发展规划》确定13个镇为现代化建设示范试点镇,明确龙港、鳌江、柳市、塘下、永中、瓯北、虹桥等7个镇为市委直接联系的城市化试点镇,并实行市级计划单列。另外,该文件还进一步明确了户籍制度、土地管理利用、城建资金筹集、财政管理体制、城镇规划、行政管理体制等方面的政策。

回顾温州市城镇化体制改革历史过程不难发现,初期的城镇化体制改革分别在农村、城镇两个领域展开,依然局限于旧有的城乡二元结构体制,没有将城镇化体制改革纳入城乡一体化发展视阈之中;所谓的“强镇”改革范围十分有限,局限于一二十个重点镇,而且改革也主要停留在“放权”等单一内容上面,不能形成集群突破效应,这就在相当程度上限制了这项改革的成效。

事后也证明,由于没有破解原有体制的束缚,所谓的“放权”改革变异为现实的“放责”,使得乡镇政府的权责严重失衡。一方面,县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制“强镇”;另一方面,通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”瓜分或肢解“强镇”的权能,将其架空、肢解为一级不完备的政府。例如,林业执法主体在林业部门,森林防火的责任却在“强镇”;税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级政府,但在实际上许多教育基础设施的投入还是依靠“强镇”;社会治安综合治理对乡镇实行“一票否决”,“强镇”却由于外来人口众多面临更多管理责任,投入的人力和财力也相当巨大,但有关罚没收入都归公安部门;又如计划生育,“强镇”投入大量人力,而征收的社会抚养费15%上交给县级计生部门,20%上缴给县级财政,留成部分收不抵支。

更为重要的是,财权不断上移,事权不断下压,导致“强镇”陷入财政困局。这些“强镇”没有固定的税收来源,其财政经费主要来自县级政府的“包干分成”和预算外收入。由于大部分县级财政也十分困难,它们从县级财政分成所得往往也十分有限;由于国家实行了严格的土地政策,原本因为土地出让而得到的预算外收入骤减。同时,这些“强镇”财政预算内收入上解比例过高,消解了它们财政增收的积极性。根据2002年温州市委组织部、财政局等部门开展的乡镇财政赤字调查表明,苍南、乐清、瑞安三县市乡镇预算内总收入150503万元,可用资金42907万元,仅占预算总收入的28.51%,高达71.49%的收入上解给了县级政府,“强镇”比一般的乡镇上解的比例更高。尽管“强镇”财政收入高速增长,但现行的财政分成体制严重削弱了“强镇”财力,一些“强镇”甚至出现运转困难和大量的财政赤字。譬如,鳌江镇财政总收入2007年比2006年增加1.28亿元,但其超基数分成仅为75万元,2008年全镇预算安排9600万元,县财政安排5966万元,实际缺口3634万元;塘下镇2007年财政总收入12.53亿元,而该镇可支配的资金仅为0.8亿元,仅够维持正常经费支出,由于缺乏资金严重影响了塘下中心区和汽摩配产业基地的基础设施建设;虹桥镇土地出让金分成比例为69%,土地所在村拿走其中的40%,真正留给镇财政的并不多。由于财政严重缺口导致其负债1.6亿元,并有0.4亿元的贷款?11。

“强镇”虽然比一般的乡镇经济社会发展水平高,但是担负的政府职责也比一般乡镇更多,许多行政管理权限的缺失更为明显,以致“小马拉大车”现象比比皆是。因此,所谓的“强镇”改革不但没有达到“强镇”的效果,甚至还大大削弱了“强镇”的社会管理和公共服务能力。“强镇”尚且如此,其他的一般乡镇状况更不容乐观。

总之,之前的包括“强镇”在内的历次乡镇体制改革不但没有彻底扭转乡镇政府“权小、事多、责重、财弱”的困局,也没有消除城乡分割、分治的二元格局。为了适应城镇化发展要求,温州市必须对城乡基层治理体系进行系统性重构。

(三)适应城镇化要求的城乡基层治理体系重构

温州市从2011年开始全面启动城乡统筹综合改革,这项改革的核心是基层治理体系的创新,重新建构“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基层治理体系,从政治、社会、经济三大领域同步推进城乡综合改革。

——以镇街为基础加强国家政权建设。乡镇和街道是我国城乡最基层的国家政权组织或行政体系末梢。温州市在城乡统筹综合改革中,不但重视城乡基层国家政权建设,而且根据经济基础的变革及时调整其上层建筑,使得基层国家政权建设更加适应城镇化和城乡经济社会一体化发展的现实需要。

一是着眼于城乡一体化发展,着力破除城乡二元结构,进一步调整和完善乡镇、街道行政区划,形成以大都市核心区(三区、洞头、瓯江口、瓯江北岸及上塘)为主中心,以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城为副中心,以50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局。经过调整,乡镇人口基本达到3万以上,形成一批都市型功能区和一批区位特色鲜明、功能设施完善的区域性中心镇。乡镇、街道行政区划的调整尽量跟城乡发展的功能区规划保持一致,并转向“镇(街)区合一”体制,以此提高行政区划、社会管理与城乡社会经济发展的契合度,更好地促进城乡资源的自由流动及优化配置。

二是以强镇扩权为重点不断深化乡镇管理体制改革。按照事权、责权一致,人权、财权配套的原则,以“权力下放、超收分成、规费全留、干部高配”为主要内容,进一步推进强镇扩权改革,将287项原本由县(市、区)办理的事权调整为乡镇(街道)办理。

三是分类改革,重点调适县(市、区)与“中心镇”管理体制。对“中心镇”扩大经济社会管理权限,实施许可和执法重心下移;强化便民服务功能,将“中心镇”及县级部门驻镇机构承接的扩权事项及承担的审批事项统一集中到便民服务中心办理;加大财政、用地、项目支持力度,提升“中心镇”发展和管理水平。在县级财政保持一定统筹能力的前提下,实现财力适度向“中心镇”倾斜。每个“中心镇”根据需要建立1家以上国有独资的镇级开发建设投资有限公司,通过盘活国有资产、整合各种可支配资金和资源逐步注资,做大投融资主体(公司)的规模,提高“中心镇”政府投资融资能力。坚持“一镇一策”原则,探索建立“中心镇”综合执法大队,对城管、社保、安监、农业、环保等行政执法权进行整合,整合归并行政执法管理权限,形成综合行政执法新体制;制定“中心镇”扩权事项目录,建立职责明确、权责对应的责任机制,确保扩权事项有效落实、规范运行。与此同时,建立“以镇带乡”体制。“中心镇”辐射范围内的乡,要纳入“中心镇”一体化发展并建立规划编制、工程建设和功能设置方面相应的体制机制。

——以社区为单元创新社会治理。通过对现有村委会的“转、并、联”,建立新社区,将新的社区建构为城乡社会治理的基本单元,在新社区层面上实现政府和社会的多元合作治理。

在温州市,新社区一般建在几个村庄的中心地区或者施坚雅(G.WilliamSkinner)所言基层市场范畴之内。为了凝聚新社区的人气、增强新社区发展活力,提升居民的社区认同,温州市将新社区建设与全市大力推进的农房改造集聚建设相结合,与完善基层公共服务体系同步推进,取得了较好成效。

温州市农房改造集聚建设始终坚持以政府为主导、农民为主体,按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求,根据“就地就近、提倡跨域、户为单位、鼓励连片”的原则大力推进。在大力进行农房改造的同时,积极引导、鼓励居民向社区聚集,加强聚集区的水电气路、文教卫体、购娱玩乐等配套设施建设。

与之同时,在新社区实现行政服务、商务服务、社会服务的对接和整合,构建以社区为平台的新型基层公共服务体系。首先是将政府提供的各项公共服务下沉到新社区。加强社会保障和社会福利服务,建设好社区服务中心,做好农村基本养老、最低生活保障、拥军优属、社会救助、新型合作医疗、大病救助等服务工作;加强便民服务,建设好便民超市、农资超市、金融超市,解决农村居民生产生活中的实际困难;加强平安服务,建设综治调解室、社区警务室、新居民服务站,开展消防安全、民事调解、社区矫正等活动,维护农村社区和谐稳定;加强医疗卫生康复服务,建设好社区卫生室、残疾康复室、无公害厕所,全力改善农村医疗卫生条件;加强文教体服务,组织居民开展丰富多彩的文教体活动。在大力加强新社区行政服务的同时,不断完善市场主体提供的商业服务,培育社区社会组织提供的非营利性服务,鼓励志愿组织提供的互助服务。

在改革初期,实行“村、社”双轨制,村委会可以与新社区管理委员会并存,共同承担基层社会治理功能。通过推行社区化党建为契机,不断健全以社区党组织为核心的领导结构,建立社区党组织、社区管委会、议事监督委员会为主体的社区内部治理结构和权力民主制衡运作机制。同时,建立农村新社区社会组织及社区志愿组织参与社区管理和服务制度,鼓励和支持社区社会组织、辖区单位、社工机构及社区志愿组织等参与社区社会治理服务工作,疏通社区公共管理服务参与渠道,培育社区居民的民主意识和参与意识。一旦新社区各项功能完备、通过公共服务增强了居民对新社区的认同和归属感以后,将“村社”双轨管理逐步过渡到社区单轨治理,最终将社区建设成为基层社会治理的基本单元。

——以合作社为单位配置集体产权。在村一级,通过“三分三改”,强化集体经济合作社职能,将合作社建成集体产权配置的基本单位。

所谓“三分”,是指“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”。“政经分开”就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开,把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开,保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益;“资地分开”就是把非土地资产与土地资产分开,为分类处置创造条件,使各类资产能够正常自由流动,实现优化配置;“户产分开”就是把户口与产权关系分开,使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。

所谓“三改”,是指“股改”、“地改”、“户改”。“股改”就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革,按现代企业制度运行,而土地资产则建立土地合作社,保持集体所有性质不变;“地改”就是农用地在“三不变”(权属不变、用途不变、量质不变)的前提下进行流转,宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城,农村集体建设用地进入市场;“户改”就是以“两实”(实有人口、实有住所)按居住地登记户口的户籍管理制度改革。

温州市通过“三分三改”的联动推进,加快城乡一体化发展进程,从而使农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。因此,“三分三改”是温州市基层治理体系创新的基础和前提,没有“三分三改”就无法实现“村社”(即村委会和村集体经济合作社)分离,实现经济资源的优化配置和自由流动;没有“三分三改”也无法最终构建以社区为单元的社会治理体制。

通过“三分三改”,温州市在原村级成立“土地合作社”和“资产股份合作社”,共同构成村集体经济组织。以原村委会开设的账户、账套,更改到村经济合作社。有关农村集体的资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、集体土地征收、财务管理与分配等事务,由村经济合作社经营管理。村级土地合作社可依托中心镇跨村组建土地合作总社,引导整村、整组农用地流转。在农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后,农户所拥有的土地承包经营权和建设用地的权益不变,村土地合作社作为村集体土地所有者的代表,负责对原辖区范围内农村土地的经营管理。与此同时,对非土地资产率先进行股份化改造,资产量化到户到人,建立股份经济合作社,股权可以继承、转让和赠与。在村经济合作社内部建立健全现代企业治理结构和社员民主参与机制,在实现村集体资源优化配置、自由流动的同时切实保障社员的合法权益。


三、温州城乡基层治理体系创新的特点和历史价值


从温州城乡基层治理体系创新的文本设计到实践推进,整个制度创新具有顶层设计、全域一体、协同驱动、增量改革的特点。

首先,温州市委、市政府对整个城乡统筹改革进行顶层设计,并邀请专家学者进行科学论证。近些年,全国各地关于乡镇体制、农村社区建设、农村土地制度以及城乡统筹发展等方面的改革创新随处可见,并且其中不乏有价值的制度创新,但是,对城乡基层治理体系进行系统性制度设计并付诸实践的并不多见。长期以来,关于城乡基层治理体制的改革要么是单一性的体制机制创新,要么是城乡各自封闭改革,缺乏对城乡基层治理体系的整体设计。与其他地区不同的是,温州市在城乡统筹改革中,不仅对基层治理体系进行了全新的顶层设计,还把它置于城乡统筹发展大架构中进行系统性实践探索,符合城乡统筹发展内在逻辑要求。

其次,这项创新着力打破城乡二元结构和固有的行政区划限制,在温州市全域实现一体化规划和统筹发展。一是把城乡基层治理体系创新与构建全市“1650”大都市框架相统一,使得基层治理体系创新与城乡社会经济发展相协调;二是这项城乡基层治理体系创新着力破除长期存在的城乡二元分割治理体制,实现城乡治理体制的统一;三是透过城乡基层治理体系创新,促进城乡生产力的进一步发展和生产关系的完善,使城乡各种资源(和资本)能够达成自由流动、集约使用和最佳配置。

第三,这项创新不仅在政治、社会、经济领域协同展开,还力图将生产力与生产关系以及上层建筑同步推进。整个温州城乡基层治理体系创新,既涉及国家基层政权建设又涉及社会治理创新和集体产权制度改革,既达到改善城乡基层上层建筑的目的又促进了城乡生产力的发展和生产关系的进一步解放。温州市重新建构的城乡一体的基层治理体系,不再是自上而下的线性管控型结构,而是立体式扁平状结构。这样一种现代性的基层治理体系,从根本上适应了温州市工业化、城镇化的总体要求。

第四,这项创新始终本着维护农民和居民的既有合法权益的同时,做增量文章。许多打着统筹城乡发展旗号的改革,都是以牺牲农民的利益为代价,最突出的是侵害农民的土地权益。但是,温州市在城乡统筹综合改革中,却把保障农民权益、增进农民利益作为根本目的。譬如,在“户改”中,按照“一元化”户口管理制度要求,取消农业和非农业等各类不同户口性质划分,统一称为“温州市居住居民户口”。户籍管理制度改革后,转户农民原有的合法权益不受损害,其原有的土地和山林承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权予以保留,其村组织社员身份和村集体经济组织成员身份保持不变,其本人可继续执行农村居民的计划生育政策。与此同时,为了鼓励农民集聚居住、进城就业,温州市还结合此次改革专门出台了《关于进一步推进农房改造集聚建设的实施意见》和《关于推进农民创新创业增收的实施意见》等文件,在确保农民既有利益的基础上增加农民的福利,提升他们的幸福指数。这种增量改革方式,赢得了广大农民的理解和支持。

中国基层治理体系创新的“温州模式”,对于推动我国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的价值。

(一)城乡基层治理体系创新的温州模式,破除了城乡二元分割治理体制,促进了城乡社会一体化发展

我国现行的基层治理体制仍然是一种城乡二元分割治理体制。城市基层实行“街道-社区”治理体制,农村基层实行“乡镇-村”治理体制。“街道”是城市区级政府的派出机构,与之不同的是,“乡镇”是国家基层政权组织;虽然城市“社区居委会”和农村“村委会”都实行群众自治,但“村委会”这种村民自治组织却建立在农村土地集体所有制基础之上,村民往往特指那些承包经营农村集体土地的农民,与城市社区居民存在户籍、土地产权和身份等系列差别。也就是说,农村集体土地的产权边界既是村民的身份和权利边界,也是村级组织的管理边界,尽管在改革开放以后允许农民进城务工,但进城务工的农民始终难以轻松脱离原有的乡村和集体,农民工无法享受与城市居民同等的福利和公民权利,无法真正融入城市社会;而村级公共服务和管理对象也限于本村村民,难以对外来人员提供平等的基本公共服务,也无法实施有效的管理,造成巨大的管理真空。这种长期存在的城乡分割、各自封闭运行的基层治理体制,阻隔了城乡之间人口的自然流动和各种资源的优化配置,影响了城乡社会的融合、经济发展一体化和公共文化服务均等化。

温州市在城乡统筹综合改革中所探讨的“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基层治理体系,符合了城乡统筹发展的现实需要。它打破了城乡之间的制度区隔,城乡基层实行统一的治理体系,拆除了城乡二元结构樊篱。温州市围绕城乡基层治理体系创新,同步打通了横亘在城乡之间的户籍、土地、公共服务和社会保障等制度约束,切实促进了城乡资源、生产要素的自由流动和优化配置。在整个改革创新中,始终以“要素市场化为导向”,“把集约节约配置资源和促进发展要素无障碍流动作为重要抓手”,使得城乡基层治理体系创新顺应了城镇化和城乡一体化发展的根本要求。

(二)城乡基层治理体系创新的温州模式,改变了社会管控体制,促进了城乡社会和谐持续发展

无论是城市基层的“街道-社区”治理体制还是农村基层的“乡镇-村”治理体制,都在相当程度上延续了人民公社体制一贯的权力运行逻辑,将国家的力量延伸到社会基层,对基层社会实施单向的管理与控制。这种自上而下建构的治理体系形成了金字塔式权力结构,不但压缩了基层社会空间而且湮灭了基层社会活力;这种僵化的管治体制,最终只能导致基层社会“死水一潭”,不但限制了城乡基层生产力的发展而且制约了城乡基层生产关系的调整,从根本上背离了市场经济发展要求。

温州市在城镇化进程中所探索构建的新型基层治理体系,不但彻底改变了国家对城乡基层社会的管控体制,还形成了国家与城乡基层社会之间的新型合作关系,主要表现为:一是新社区取代了过去产权封闭的村委会,成为新时期社会治理的基本单元,促进了城乡之间各种资源的自由流动和优化配置;二是在新社区实现了行政服务、商务服务、社会服务的对接和整合,从而构建了以新社区为平台的新型基层公共服务体系,并促进了城乡公共服务均等化;三是建立了扁平化的基层治理结构,废除了传统的金字塔式科层结构。这种新的城乡基层治理体系不但有利于激发城乡基层社会的活力,而且有利于发挥城乡基层社会的作用。

(三)城乡基层治理体系创新的温州模式,废除了村社合一体制,促进了城乡资源的优化配置

虽然废除人民公社体制以后实现了“政社分离”,但在村一级仍然保留了“村社合一”体制——村委会与村集体经济组织合一或重叠,或者由村委会代行村集体经济组织管理农村土地和其他集体资产。这种“村社合一”体制在实际运行中,一方面容易导致农村集体产权的异化,滋生并助长村级组织的腐败,并侵害农民的合法权益;另一方面也限制了包括农村集体土地在内的各种资源、生产因素的跨区域以及在城乡之间的自由流动与优化配置。

温州市透过“三分三改”以及村社“转、并、联”构建新社区,彻底废除了“村社合一”体制,不但解放了原本附着于农村土地之上的劳动力,同时也解放了农村土地自身,实现了农村产权的有效配置和产权效用的最大化。这种改革,为城乡生产要素和各种资源的自由流动创造了条件,消除了城乡一体化发展的体制性障碍,从而大大地推进了城镇化发展。

尽管城乡基层治理体系创新的“温州模式”仍有待完善,但它的总体改革思路和发展方向无疑是符合科学发展观和城乡统筹发展方向的,其经验对于重构城镇化中国的基层治理体系具有重要的示范价值。


【注释】

①《城镇化,让百姓生活更美好》,新华网(http//news.xinhuanet.com/politics/2012-09/04/c_112946505.htm?bsh_bid=128054345)。

②10亨利·勒菲弗:《空间与政治》,李春译,上海:上海人民出版社,2008年,第66,68页。

③孔飞力(PhiipA.Kuhn):《地方政府的发展》,费正清主编:《剑桥中华民国史·第二部》,上海:上海人民出版社,1992年,第360页。

④杜赞奇:《文化、权力与国家——1990-1942年的华北农村》,王福明译,南京:江苏人民出版社,1994年,第37页,第26页。

⑤彭勃:《乡村治理——国家介入与体制选择》,北京:中国社会出版社,2002年,第67页。

⑥刘京希:《谨防乡镇机构改革落入“循环改革”陷阱》,《中国经济时报》2006年2月21日。

⑦关于建国以来乡镇政权职能的变化,可参阅武力:《农村基层政权职能与农民负担关系的历史分析》,《江苏行政学院学报》2004年第5期。

⑧安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:生活·读书·新知三联书店,1998年,第14页。

10《陈德荣同志在全市统筹城乡推进城镇化改革发展动员大会上的讲话》(2010年12月13日)。

11参阅徐炯:《温州强镇改革发展的历程与展望》,温州三农网(http://www.wzsnw.gov.cn/html/main/llts-view/58992.html)。


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