颜德如 岳强:城乡基本公共服务均等化的实现路径探析

选择字号:   本文共阅读 681 次 更新时间:2014-12-02 19:42

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颜德如 (进入专栏)   岳强  

提要:无论从政府产生的原因、税收原则的逻辑,还是当前我国社会发展阶段的要求来考虑,政府都应该承担起推进城乡基本公共服务均等化的主体责任。政府只有向城乡全体公民提供数量相等、机会平等和体现人群差异的基本公共服务,才能有效实现自身的合法性。推进城乡基本公共服务均等化,政府应该对阻碍这一目标发展的旧体制旧政策进行改革,创新工作方法,引导全社会各种力量共同投身这一事业。

关键词:城乡基本公共服务;均等化;政府责任;二元结构


在现代国家,向公民提供平等、足量的基本公共服务既是社会发展的需要也是政府理应承担的责任。然而,由于历史原因,我国的基本公共服务提供中存在着较为严重的城乡不均等现象。随着我国经济、社会的发展和公民意识的普遍提高,国民对基本公共服务的需求正处于一个间断性快速增长的阶段,推进城乡基本公共服务均等化成为我国现代国家建设的一项重要内容,也是政府践行权力公共性的内在要求和实现善治目标的需要。本文拟就当前我国政府在推进城乡基本公共服务均等化中的责任和实现路径进行简要分析。


一、城乡基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化理论的产生,源于詹姆斯·布坎南在1950年提出的财政均衡思想。布坎南认为,财政政策应当致力于财政均衡的目标,使处于平等地位的人能够得到"平等的财政对待",从而实现同等收入的人在不同地区得到相同的财政剩余。通过这一均衡的财政政策,不仅可以兼顾经济发展的公平和效率问题,而且有利于实现不同地区间资源流动的相对平衡,防止出现地区间发展严重不平衡的两极分化现象。 城乡基本公共服务均等化,是基本公共服务均等化理论的应有内容。

在吸收和借鉴学界已有的成果基础上,本文认为,城乡基本公共服务均等化应该具有以下几个特征:

第一,城乡公民在享有基本公共服务的数量上大体相等。基本公共服务保障的是每个人基本的生存权和发展权,涉及就业、社会保障、教育、医疗、生态和安全等多个方面,其目标是实现社会公平和正义。城乡基本公共服务均等化就是要在城乡间提供大体等量的基本公共服务,使城乡每一个公民在基本生存方面处于一个相同的水平。正如有学者指出,城乡公民在量上的相等应该以人均标准来计算,而不是总量的平衡。 但我们也要注意,此处的等量只是政府在城乡公民财政支出上的一般性相等。收入水平、职业、年龄、性别等因素均会对个人的公共服务需求产生影响,城乡由于经济发展水平的差异导致居民不同的公共服务需求在实践中应该考虑。

第二,城乡公民在享有基本公共服务的机会上平等。机会平等要求面向所有人开放,不分地域、民族、性别、能力,都应享有基本公共服务。服务对象覆盖全体公民,政府通过财政支出实现基本公共服务的供给。只要是中国公民,他们在享有机会上就是平等的。政府对城乡提供基本公共服务时,要一套体制同等对待,保证城乡公民机会平等。只有机会平等,才能保证城乡公民在起点上公平,才可能最终实现享有基本公共服务的结果相等。

第三,城乡基本公共服务的内容呈逐渐丰富和增长趋势。城乡基本公共服务的具体内容和标准要由特定阶段社会经济发展水平决定,政府提供的服务不能超越它可能的财政支出能力,且服务层次由低到高逐级递进。比如,在温饱不能满足的情况下,政府首先需要提供的就是满足公民基本生存需要的物品,如水、电、路等基础设施。在温饱解决后,义务教育、基本医疗、公共卫生等就应成为基本公共服务的内容。总之,在不同的经济社会发展阶段,公共服务供求关系必须保持相应的平衡 。随着经济增长,政府应逐渐增加公共服务的数量,提高服务的水平。

第四,推进城乡基本公共服务均等化应遵循分类规划、有所侧重的原则。公共服务需求决定政府的公共服务供给,面对城乡对基本公共服务需求的地区差异,地方政府应根据本地具体情况制定规划,中央政府则在全国范围内统一管理,有所侧重地制定政策。比如,我国西北地区与东南地区的城乡基本公共服务需求的侧重点就不同,居民饮水问题可能是西北地区基本公共服务的一个重点,但东南地区基本不存在这一问题。

可见,城乡基本公共服务均等化尽管强调公共服务享有上的数量和机会均等,但我们也要注意,它并不是要实现没有差别的平均,其理论重点是要调整城乡人群间享有上的悬殊状况,协调社会公共产品供给,实现社会均衡、稳定发展。而且,在提供这些公共物品的时候,要根据不同时期、不同地域而有相应的变化。


二、推进城乡基本公共服务均等化的现实瓶颈:

二元公共服务结构

1958年1月,全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》,标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的建立,成为导致城乡居民享受差别公共服务的重要制度基础。在以"农业户口"与"非农业户口"二分的户籍管理制度下,公民的人事关系、劳动用工、教育、医疗、住房、就业、社会福利和社会保障等权益同户口性质挂钩,长期推行的偏向城市居民的公共服务供给导致城乡二元结构特征明显。城乡二元公共服务结构成为推进服务均等化的最大现实障碍。

城市是二元公共服务结构的长期受益方,在这一结构中处于优势地位。1983年农村实行撤社建乡后,沿袭了城市公益事业国家办、农村公益事业农民办的二元税费政策。城市中居民享有基础教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等多种公共服务,而这些服务的费用主要由政府公共财政承担。至今,城市的这一优越状况仍在继续以工农产品价格剪刀差、财政税收收支差和土地征用出让价格差等多种渠道维系着。以社会保障建设为例,目前城镇已经初步建立了较高水平且相对完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式,失业保险、工伤保险、医疗保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和完善。与城市的优越地位相对,农村在二元结构中处于明显的劣势。农村公共服务主要由基层政府(乡镇)和村集体提供,资金由基层政府、村集体和农户分担。但由于此三方的财力有限,而政府财政给予的补贴又非常少,导致农村基本公共服务长期处于严重供不应求的局面,许多基本服务,如农业灌溉、基础教育、公共卫生等供给严重不足,无法满足农民的需求。据统计,我国财政每年用于农村发展的各类支出仅占总支出的10%-15%,城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍;我国80%的公共卫生资源集中在城市,城市每千人口平均拥有约3.5张病床和5名以上卫生技术人员,农村的平均数字约是1张病床和1名卫生技术人员,4亿城市人口享受的公共医疗卫生投入是9亿农村人口的5倍;城市的社会保障覆盖率是88%以上,而农村覆盖率只有3.3%,城乡社会保障率的比例为22∶1,城乡人均社会保障费的比例为24∶1。 因此,在中国出现了一个特有现象,即"城市像欧洲,农村像非洲"。可见,我国城乡二元公共服务结构十分明显。

改革开放三十年来,城乡二元公共服务结构不仅没有改善,反而总体上呈不断加剧之势,城乡差距越拉越大。这一状况与我国长期实行户籍管理制度关系密切。我国现行的户籍管理制度,其核心内容是通过人为的规定将全国人口划分为城镇户口和农村户口两大类型,并对两大人口类型实行差别的社会福利待遇政策。城市户口居民享受就业、教育及医疗等一系列的优惠待遇 ,而农村户口居民要实现户籍转变却成本高昂,困难重重。改革开放后,伴随市场经济发展需要,大量农村剩余劳动力向城市转移,为城市发展注入新的活力。然而,在户籍制度限制下,这些常年在城市打工的农民既不能改变其原有的农村户籍,又不能享受城市居民的各种福利和社会保障,也不纳入城市就业管理的范围,不得不与城市下岗职工在非正式部门的劳动力市场上展开竞争,形成一个数量庞大的弱势群体--农民工。到"十一五"末,我国农民工总数达到2.42亿人。 歧视性的城市公共服务政策使农民工不能享有与城市居民平等的发展机会和同等的公共服务水平,导致其留在城市的成本骤增,以致难于支付。住房、子女就学和看病成为农民工身上的新"三座大山"。再加上新的户籍制度迁转手续繁杂、收费昂贵 ,城市中的农民工不得不往返于城乡之间,常常只能过一种"候鸟式"的迁徙生活。


三、推进城乡基本公共服务均等化的主体责任者:政府

推进城乡基本公共服务均等化是政府的责任和义务,因为"基本公共服务与一般性的公共服务相比,它更多地位于市场失灵或价格杠杆、效率机制难以合理配置基本社会资源的关键领域,具有公共管理职能的政府无疑成为推进基本公共服务均等化的重要主体" 。而且,当前世界各国普遍接受公共服务权 ,认为享有教育、医疗和社会保障等基本公共服务是人的基本权利。公民平等地享有基本公共服务是现代民主的体现,公民的权利要求政府履行相应的义务。政府必须承担起保护公民享有公共服务的主体责任,"为他们创造生活的条件,从而分享幸福" 。具体来看,我国政府的这一主体责任主要源于以下几个方面:

首先,是政府应对市场失灵的政策选择,也是政府合法性的来源之一。贫富两极分化是市场自由发展下的必然结果,而且大量基本公共产品需求由于与市场逐利本性相冲突 ,或者市场不能提供,或者价格高昂,普通消费者不能负担,引发社会不同阶层间的利益矛盾与关系紧张。政府恰恰是作为缓和冲突、维持社会有序运行的形象出现的。政府通过超额累进所得税、社会保障和政府间转移支付等公共财政政策,调节地区间、行业间的收入格局,抑制两极分化。通过承担基本公共产品的供给责任,为社会成员提供市场不能有效供给的公共物品,矫正市场失灵留下的供给空白。因此,提供城乡基本公共服务是政府的固有责任,而且此种基本公共服务的提供必须遵循均等化的原则,让城乡所有公民都能机会均等地等量享有,只有这样,政府才是履行了其公共属性的义务和责任,体现了社会公正,彰显了自身合法性。

其次,推进城乡基本公共服务均等化是政府税收合法性的应有之义。政府作为社会资源的最大占有者,其收入来源主要来自于全民税收,而税收的本性是"取之于民,用之于民",因此,政府理应将大量财政收入投入到民生事业,提供社会亟需的各种公共服务。在国家税收面前,一切纳税人都是平等的,纳税人依法平等纳税。为了实现正义,纳税人平等纳税的结果必然是平等地享有政府提供的公共产品,不能因城乡的地域差别而有数量上和品种上的分别。另外,根据现代税收的公平原则,税费分摊一般遵循受益原则和能力原则,从中国城乡居民的纳税现状来看,农村居民的相对税费负担不仅不低,甚至还高于城市居民。因此,实现城乡基本公共服务均等化是政府履行自身义务的必然推衍,是现代税收的应有之义。

再次,推进城乡基本公共服务均等化是我国经济社会实现良性发展的必要举措。改革开放三十多年来,我国按照"先富带后富"的原则,发展市场经济,推行向资方倾斜的市场政策,经济发展注重效率,社会发展服从于经济发展。三十年后,我国经济总量和人民生活水平得到大幅提升,但同时,我们也应看到贫富差距、民生问题突出等社会问题凸显。这些经济社会问题的出现,已影响到我国可持续发展和改革的纵深推进,预示着我国进入一个利益结构的调整期。这样,加快社会发展,改善低收入群体和弱势群体的生活质量,缩小城乡之间、地域之间的发展差距就成为应对我国当前经济社会发展中紧迫问题的理性选择。其中,推进城乡基本公共服务均等化正是这一理性选择的应有内容之一。

最后,推进城乡基本公共服务均等化是当前我国社会发展阶段的必然选择。当前我国市场经济还处于不发达阶段,市场的主要任务还是满足资本的利益最大化,消费者的实际需要往往在市场选择中不能有效得到体现。而且,我国的公益性社会组织和慈善机构力量还很弱小,与发达国家相比差距很大,在社会公共物品提供方面作用甚微,它们无法承担过多公共物品提供的重任。因此,作为社会正义的最后防线,也是最有力量的公共物品提供者,政府应该秉承社会公正的原则,承担起这一重任。

总之,推进城乡基本公共服务均等化是政府的责任和义务,政府应该也必须承担起这一任务,这不仅是社会发展和正义的要求,也是政府合法性的重要体现。在市场和社会不能有效提供基本公共物品的时候,依赖取之于民的财政运转的政府理应补充市场和社会留下的空白。"一个和谐发展的社会,必定是政府与市场互为补充的社会" ,一个和谐的社会,也必然是政府、市场与社会协调配合,共同满足公民需要的社会。


四、推进城乡基本公共服务均等化的路径选择

实现城乡基本公共服务均等化目标,政府应该承担主体责任,对阻碍这一目标发展的旧体制旧政策进行改革,创新工作方法,引导社会各方面力量共同投身这一事业。具体来看,可从以下几个方面着力:

第一,政府加大制度创新力度,对户籍制度逐步进行改造。户籍制度是形成城乡二元公共服务结构的制度基石之一,当前改变二元公共服务制度的条件已经成熟 ,因此改革我国现存户籍制度 ,逐步取消城乡户籍差别,增加对农村的公共服务投入,扫清城乡公共服务统一、均衡发展的制度障碍就成为当务之急。在此基础上,尽快建立城乡统一的基本公共服务供给制度,是改变城乡公共服务二元结构的根本措施。但我们也要注意,制度和政策的调整要遵循渐进的改革路线,切忌"疾风劲雨"式的突变,尽量避免政策调整的随意性和突发性,而且要随时注意民意的反应,做好新旧制度政策的衔接,只有这样,这一惠及全民的制度政策调整才能最终完成。

第二,优化财政支出结构,倾向农村及其重点领域。农村作为基本公共服务的薄弱环节,理应成为国家财政资金安排的重点,新增教育、医疗、住房、社会保障等事业经费应主要用于农村。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度,并按照建立公共财政体制的要求,调整财政支农资金的使用方向,转变补贴方式。另外,我国城乡差别存在地域性的特点,不同地域所亟待解决的问题不同。推进城乡基本公共服务均等化,要因地因时具体规划和安排。国家应在地方政府具体规划的基础上进行综合分析和安排,分类分层进行全国财政资金的统一调度,重点倾向农村的教育、医疗、社会保障、就业和生态等领域,做好重点地区、领域的优先发展,重视财政投入的长效化机制建设。

第三,不断完善城乡基本公共服务的决策参与机制,提高决策水平。政府推进城乡基本公共服务的均等化,离不开对城乡公民的公共服务需求信息的收集和整合,必然涉及需求偏好对政府决策的影响,其实质就是城乡公民对政府基本公共服务决策的参与。当前,城乡公共产品供给整体上呈现"自上而下"的模式,这一模式忽视了广大城乡居民对公共产品的实际需求,导致部分公共产品供给过剩和不足状况并存,且供给质量和效率低下。此一现象在我国农村地区尤甚。另外,数量庞大的农民工群体在居住、就业的发达地区和城市不能参与民主选举、民主管理和民主监督,导致社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视和伤害。因此,应该建立和拓宽城乡公民参与政府公共服务决策的渠道,使公共服务的受益方能够把自身的公共产品需求偏好得以充分表达,监督政府进行有效供给和高效服务,最终实现城乡基本公共服务均等化的目标。

第四,建立城乡基本公共服务供给的社会参与机制,引导社会力量向这一领域发展。公共服务的主体多元化、渠道多元化和方法多元化是公共服务供给的发展趋势。尽管政府应该承担起公共服务的主体角色,"然而,国家和政府的资源是有限的,在提供基本公共服务过程中,要将政府主导、社会组织参加、个人参与有机地结合起来,既要发挥政府在基本公共服务中的主导和主要职责作用,又要充分发挥社会组织和个人参与的积极性" 。新的公共服务供给机制将是政府、公民 、企业以及非营利性社会组织共同参与的网络体系。特别是,与市场相比,大多数社会组织具有非盈利性的特征。社会组织的这一特性使其能够在当下我国市场资本化倾向下,在公益性的城乡基本公共服务供给领域有较大发展空间。当前,我国社会组织力量还很弱小,涉足社会公共服务领域还很有限,此时政府如对社会组织提供引导和帮扶,恰恰是社会组织发展壮大的一个"突破口",也是对政府工作的一个有益补充,于国于民都十分有利。

第五,推进行政问责制度建设,提高城乡基本公共服务均等化指标在政府内部绩效考核中占的比重。推进城乡基本公共服务均等化是一项长期而艰巨的任务,当前在推进这一事业的发展中已凸显一系列问题,其中比较常见的问题之一就是地方官员在安排城乡基本公共产品的供给时,常常囿于官员政绩考核评价指标的限制,理性地选择更快更多产出政绩的城市作为财政资金安排的重点,忽视农村发展。因此,必须建立更能体现均等化要求的城乡基本公共服务发展评价指标体系,同时使之与政府官员的政绩考核挂钩,通过对政策制定和实施主体的激励和引导,提高城乡基本公共服务均等化发展效用。对那些不能有效履行职责、疏于推进城乡公共服务均等化的官员,则要严格执行行政问责。总之,通过将公共服务均等化评价指标与官员的升降奖惩相挂钩,将产生推动城乡协调发展的巨大内部激励力量。

第六,强化公共服务中的政府责任意识和服务自觉,不断提高政府工作人员的公共服务能力和水平。城乡基本公共服务均等化是政府应该做好的一项工作,是政府公共属性的集中体现,也是政府合法性的重要来源,因此,政府工作人员,特别是服务于城乡基本公共产品供给的一线人员,应该树立强烈的责任意识和服务意识,通过意识的引导实现服务的自觉。只有每个政府工作人员自觉地工作,才能产生无穷的工作智慧。而且,在使命感和自觉性的推动下,政府工作人员将会主动提高自身的公共服务能力和水平,以更加高效、优质的服务提供优良的公共产品。同时,政府也应适时提供学习进修的机会和条件,为一线人员服务能力的提升创造空间。

总之,在现代化进程中,随着社会经济发展和人民收入水平的不断提高,公众消费结构的升级和城市化的加速,人民对基本公共服务的需求将会呈现持续增长的态势 ,对政府的公共服务需求不断增加。而这将会使当前我国存在的城乡基本公共服务不均等和低水平现象产生放大效应,公共服务的供求矛盾会越来越突出。因此,作为公共服务供给主体的政府,应该不断提高自身能力,改革公共服务的提供机制,加大满足社会公共需求的公共支出的力度,才能更好地满足城乡居民对基本公共服务的需求,为经济社会现代化和国家发展提供坚实的公共保障。


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来源:《学习与探索》2014年第2期



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