朱秋霞:论现行农村土地制度的准国家——所有制特征及改革的必要性

选择字号:   本文共阅读 4465 次 更新时间:2005-08-07 20:51

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朱秋霞  

论文提要:本文以规范的土地所有权理论为分析工具,通过对现行农村土地制度的特征分析和形成过程的历史分析,证明了现行农村土地所有权制度的准国家所有制特征,同时通过这一制度对于农村农业结构调整、规范的农村财政体制和金融体制建设、非农产业的发展和城市化过程中竞争性房地产市场形成的制度约束分析,证明改革这一制度的必要性和迫切性。在上述分析的基础上,本文提出农村土地制度进一步改革的首要目标是重新建设规范的集体土地所有制,而规范集体土地所有制的产权应该以上世纪50年代合作社的农民土地所有权为基础。

引言

在1985年到1989年,中国的农业增长经历了1978年改革以后的第一次低潮,以后又经历了多次波动,农业稳定增长、农民稳定增收成了中国经济难以解决的问题。十几年来,学术界曾经对农村土地制度的进一步改革作大量讨论,提出过集体所有农户租赁,国家所有农户租赁,公司经营农户租赁等改革建议。最初讨论的焦点是如何提高农民的农业生产积极性。

近几年来,由于城市化过程加快,农村发展和农民的收入增长滞后,征地中农民利益受到损害等问题成为社会关注焦点,于是,理论界再度讨论中国农村土地制度改革的必要性,并且提出了大量改革的建议〔1〕。这次讨论的重点是保护农民的权益问题。但是到目前为止的讨论,还缺乏对中国农村土地制度本质特征和改革必要性的全面性理论论述。因此,本文试图进行这方面的尝试。本文将从规范的土地所有权法(欧洲大陆法)出发,论证中国现行农村土地所有权制度的理论特征为准国家所有制,改革这种制度的第一步目标是建设规范的农村土地集体所有制。

1中国现行土地制度的理论分析

1.1分析工具―欧洲大陆法中的土地所有权理论

从制度经济学角度观察,农业法在农业发展过程中起重要作用,它是农业经济和农村发展的政策框架。其中,土地法又是农业法的核心,在以农业为主的社会中,土地法基本决定社会制度和价值结构。即使在以资本投入为主的发达国家农业中,土地法仍然起决定性的作用。构成土地法的最重要内容为土地所有权法,关于土地交换和继承、土地使用的法规。土地法的核心是土地所有权法。涉及到所有权首先要区分所有权和占有权的概念。所有权是对一个客体总和的、绝对的物权。所有者可以根据自己的意愿处理为其所有的物体,任何人若无法律的特许不得干预。占有是对一个客体的实际控制。所有权和占有权不可以混淆,前者是对客体的法律所有,后者是指对客体的实际所有。土地所有权基本可以划分为两类:土地私人所有制(不分离的所有制)和土地国家所有制(分离的所有制)。在土地私有制下,自然人或法人是土地的所有者。作为土地的所有者可以是所有的个体,无论是个人家庭,还是股份公司,都享有相同的权利,在相同的法律规定和市场条件下处理他们的所有权客体。国家作为法人也是以一个私人所有者的身份出现。在土地私有制下,土地属于大量的相互独立的个体所有。与私有制相反,国家土地所有制是分离所有制,国家是一个国家所有土地的上所有者。它与不分离的土地所有制的根本的区别是,在国家土地所有制下,土地所有权是不可以买卖的。因为没有私人土地所有权的存在,所以土地所有权不可能向任何人出卖。上所有者可以转让土地使用权,接受土地使用权的人就成为土地的下所有者(占有者)。

从功能上来看,土地所有权又可分为个人所有权和集体所有权。个人土地所有权是指土地仅仅属于一个单一的自然人或者法人。集体土地所有权是指土地属于一组人共同所有,例如几个人组成的共同继承体或是合作社。一组人可以由两个以上的自然人或者法人构成。每个个人拥有集体中的一份。如果一个成员离开这个集体,他可以以实物形式或者货币形式退出他所有的一份。集体也可以作为法人,将它所有的土地出租或者出卖。

土地使用的法律形式可以分为直接使用和间接使用。直接使用是指土地所有者作为其所有的土地的使用者或者经营者,并且获取使用土地的经济成果。直接使用者可以是集体也可以是个人。德国的家庭企业属于个人直接利用,以色列的合作社就是集体直接使用的案例。

间接使用是指土地的所有者和使用者不是同一主体。间接使用可以通过租佃或者分离所有权得以实现。在私人土地所有制下,租地者可以是集体或者个人。在土地分离所有制下,土地的经营者可以是个人或者集体的下所有者(Lipinsky,1979,1986)。在分离土地所有制下的土地间接使用与私有制下的土地租佃的区别如下:

·土地的上所有者具有垄断地位,没有任何自然人或者法人可以以土地所有者的身份作为他的对立者。

·土地的上所有者和下所有者的地位是不可以变换的。土地的下所有者是有一定时间限制的经营者。他们没有任何可能性成为上所有者。

1.2分析结论——中国现行土地所有权本质上是准国家所有制〔2〕

根据上述土地所有权法的一般理论分析,中国自从1984年农村改革以后形成的现行土地所有权制,在理论上属于土地的分离所有制,直接地说是本质上的准国家所有制。国家在整个土地制度中的地位是土地的上所有者,村集体或者村行政管理单位,按照中国现行法律规定是村民委员会,在功能上是农村土地的管理单位,代表国家管理土地。农民在土地制度中的实际地位是土地的下所有者,即使用者。80年代初农业改革以后,土地的直接使用权由集体转为个体农户,但是土地的所有权并没有改变。中国农村土地所有权的结构为:

这一结论也许对许多读者来说颇有点费解,然而只需要结合中国的实际加以分析,就不难理解。

第一,尽管中国现行法律规定中国农村土地属于村民集体所有。但是事实上法律没有规定村作为所有权者应该有的权利。中国的土地承包期是由国家统一规定的,这里的国家可以是国务院,或者是党中央的农业政策办公室。改革以来土地的承包期是15年,现在国家又规定延长30年,有些省,例如贵州省规定再延长50年(洪名勇,2004)。这种规定理论上否定了村作为所有权人的地位。因为从法律上来讲,如果村集体拥有土地所有权,村集体就有权规定对农户的土地承包期,而不是由国家来宣布15年,30年还是50年,由国家宣布土地承包期本身就是说明国家是以土地所有者的身份来规定经营者的使用期限。

第二,根据上述一般土地所有权理论,土地所有者可以将土地卖给土地市场上的任何一个买者。而根据中国的土地征用法,村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位,而是首先由国家买进,进行所谓的土地征用,然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种做法理论上否认了村作为集体所有权者的地位。此外,对于农村跨地区的农业水利工程用地,国家没有对集体的土地所有权进行补偿。而是采取乡,村协调分摊的方式来平均分摊减少耕地的面积。而那些航道和水利设施的所有权与乡村毫无关系,而是属于国家、省或者市。

第三,根据一般的土地法理论,中国的现行土地所有制也不是村民集体所有。其理由为

(1)现在的集体是一个形式上或者抽象的集体,而不是一个实际的集体。集体从理论上说是一个由个体组成的可以分割的单位,个体可以是自然人也可以是法人。每个个体在集体中的所有权份额是固定和明确的,个体有权通过转让或者出卖的方式退出他的土地所有权的份额。而在中国现行的土地集体所有制下,村民没有任何个人土地所有权证书文件,证明他或者她在村集体中的土地的实物份额或者价值份额。因此,在现行中国土地法框架下,农民没有退出集体的法律条件。因此,所谓的村民集体所有从理论分析来看,是根本不存在的。

(2)在现行制度下,村民理论上是集体土地所有权的一个分子。但是村民作为所有权人的概念不是明确,固定的,而是与户口相关的,是变动的。由于集体的成员是不明确的,所以村民集体土地所有是一个糊涂的概念。

(3)现行中国农村集体所有制与原东欧社会主义国家农业土地集体所有制的根本区别在于,在那些国家土地理论上仍然是合作社集体所有,每个社员加入合作社入股的土地和财产数量在合作社有记录,集体成员具有退出的理论条件。所以德国统一以后,东德农业改革的第一步改革方案就是将土地退给原来的合作社成员,由他们在新的土地和财产所有权的基础上自愿重行组合,登记为新的合作社或者其它形式的农业企业。

第四,从一般的土地理论出发,中国的土地制度虽然很类似于一些非洲国家现行的社区所有制或者说类似于欧洲中世纪的社区所有制。但是严格来说,也不能够定义为社区土地所有制。社区所有制的特点是土地属于社区公有,社区按照社区的规定决定社区内部个人土地的使用的方式和期限。这里的社区具有真正的原始自治特点,没有国家统一规定的土地使用期限,也不存在行政管理。社区内的土地使用者的变换是由头人,或者教会的有地位的人物负责协调。例如在加纳,外出打工农户的多余土地由教会牧师负责介绍给需要种地的农民,并且能够担保,如果外出打工者回乡需要土地,将可以要回他的土地,在这种情况下,协调土地关系的制度力量依靠的原始宗教权威,而不是现代的产权制度。

第五,在非农产业比较发达的地区,土地使用权的转移主要以两种方式进行:由村集体收回,由集体通过招标方式承包给本地农民或者外地农民;在农民之间进行的土地使用权的非正式转让。这两种实践方式正是中国土地所有权准国家所有权结构的理论特征。在集体收回土地,承包给外村农民的情况下,体现的正是村行政管理的功能,因为集体的这种做法,并不需要被收回土地的农民的同意,也没有将发包土地的收入用于对放弃土地使用权农民的经济补偿。在农民的自发非正式转让的情况下,体现的正是一种地下转租行为,更不能够证明他们具有所有者的身份。

最后,中国现行农村土地所有制准国家所有制的特征为,中国的农民或者村作为农民的集体,不持有任何土地所有权的法律文件,即集体土地所有权和属于农民的集体土地所有权份额证书。如果真正要打官司,无论是农民个人或者集体,事实上都拿不出有效的法律文件,证明他们作为土地所有者的身份。

上述理论分析证明,中国农民问题的根源是农民没有土地所有权,法律意义上的土地所有权仍然掌握在国家手里。上述土地所有权的理论分析,也可以从实证资料得到一定程度的支持。关于农民对土地产权的认知调查表明,有相当数量的农民认为土地是集体的(虽然他们并不理解什么是规范的集体所有权),事实上仍有一定数量的农民,认为土地是国家的,土地是中央政府的(朱秋霞,1997.洪名勇,2004)。

勿庸置疑,在中国土地问题中也有不少事实似乎表明农民拥有事实上的所有权,即根据习惯法,农民拥有土地所有权。确有某些实际调查资料表明,一些农民认为土地是属于自己的。这是中国土地制度的一个重要特征,因此,本文从欧洲大陆法(成文法)的角度将其定义为准国家所有制特征,而不是直接用国家所有制的表达方式。在这种准国家所有制下,国家事实是唯一的土地所有者。

1.3现行农村土地制度形成过程分析

1.3.1共产党土地改革政策回顾

中国目前土地制度的形成的最初源头可以追溯到中国共产党最初的土地政策。虽然共产党成立之初的基本纲领是实行土地国有化,但是具体的政策却是经过了相当长时间的争论或者说是摇摆不定的过程。1930年初李立山主持工作时期通过《土地暂行法》,才明确提出土地所有权归苏维埃政府所有,建设集体农场,即土地国有农用。但是这个方案一开始实行,就在江西永新县遭到了农民的反对,最后不得不停止。这种土地所有权归政府,使用权归农民的政策在1930年秋天,共产党的六届三中全会上得到了根本的改变。主要的原因是共产党为了取得农民的支持,必须满足农民唯一的热望――土地所有权的要求。后来共产党的土地政策基本是土地农有农用。如何满足农民的土地所有权的要求,那就是没收地主的土地分给农民。在这方面也有个政策转变的过程,开始只是没收大地主的土地,后来因为仅仅没收大地主的土地,难以满足农民对土地所有权的要求,因此必须扩大到所有的地主。最后,也要没收富农的多余土地。最主要的政策目标是为了取得农民的支持,为了满足农民土地所有权的需要。终结的目标是为了取得政权(张永泉/赵泉均,1985)。这个政策一直到共产党取得大陆大部分地区政权以后,限制富农的政策才改变为保护富农的政策。中华人民共和国土地改革法第六条规定,保护富农所有自耕和雇人耕种的土地以及其它财产,不得侵犯。……(《土改文汇》,1951)。当时这样做的原因,是考虑到克服国家在财经方面困难的需要。

因为富农是当时农村比较有生产力的农民(张永泉/赵泉均,1985)。从共产党在这一时期的土地政策演变过程来看,很符合制度经济学的基本解释,是一种实用主义的,为了取得政权的行为,而不是一种对理想的追求。或者本质上说,目的不是建立一个符合共产党政纲的规范的土地制度。从农民的土地所有权变化来看,没收地主的土地是为了无偿地分给无地或者少地的农民。对于农村中的中农,几乎没有因为共产党的土地政策而得到土地,下中农可能得到少量的土地,富裕中农可能被分出去一些土地。本质上来说,并不是所有的农民都是共产党土地政策的受益者。根据土地改革结束以后的数据,中农占农户的比例大约为40%,占有土地为44.3%。可以推测的是,从土地面积来看,中国农村大约40%-45%的土地没有发生所有权的变化(中国农村统计年鉴,1989,第31页)。这些农民的土地仍然是从他们的上代继承来的,或者是他们自己购买的,不是共产党给予他们的。

1.3.2上世纪80年代前农村土地制度的形成〔3〕

上世纪50年代初,经过国民经济恢复性建设以后,在农村土地私人所有制下,已经出现一些新的大农户,当然同时也有一些农民失去土地,成为农业中的受雇工人。这种现象的出现应该是正常的。只要农业劳动生产力提高,个别农户农场规模的扩大,总是有农民从自耕农成为农业工人。当然,为了使一些无劳力,无资金的农民能够依靠耕种土地维生,采取互助组和低级合作社的方式是一种正确的组织措施。这种组织措施在中国的国土上,最初确实是农民的自发行为,是一种自发的组织。但是,这种自发的组织并没有来得及正常发育,就被行政力量加以推动和扩大,最后成为一种强迫性的组织形式,迫使农民接受。合作社时期由于上面命令的数字摊派得到迅速扩大。有些地区没有从互助组,到初级社到高级社的过程,而是直接办大社。调查资料证明,互助组和低级合作社农民是自愿的,加入高级社有许多农民不是自愿的。尤其是一些中农,他们的土地并不是通过共产党的土地改革政策得到的,他们并没有这样的情感,土地是共产党给的,就要听共产党的话,再交公。他们的土地是继承的祖产,他们对自己的土地是非常有感情的。有些非常少数的中农在合作社外面坚持1-2年,也由于受种种歧视,无法进行正常的生产,不得不放弃独立而入社。后来的合作社升级为人民公社,农民和农村基层干部完全是被牵着鼻子走,没有任何保留行动的余地。主持公社化的干部都是上面派遣的国家干部〔4〕。合作化运动对中国现在土地制度形成有决定性的作用。因为它完成了农民个人土地所有制向公有制的完全过渡。中国农业合作化以及后期的人民公社化运动最重要的特点是,农民的个人土地所有权和集体土地所有权从理论上都被彻底消灭,农民的地契被烧毁了,在人民公社这个集体中,没有集体成员的任何财产纪录。

这一特点是中国与任何东欧社会主义国家所不同的。也就是说,如果这些社会主义国家进行的是农村集体化运动,而中国的人民公社化已经不是农业集体化,而是具有农业国有化的特征。在1978年农业改革前,中国农村的基层组织的名称是人民公社,而不是农业生产合作社。

人民公社从名称上就不具有集体的性质,而是国有(人民所有)的标志。人民公社的制度形成过程中明显的国家权力干预,也是中国农村土地制度准国家所有制特征的一个历史脚注。

1.3.21978年农业改革以后中国农村土地制度的形成

中国在1978年到1984的农业改革中,完成了土地的集体使用权向个人使用权的转变。从整个制度转变的过程来看,制度转变不是一个有目标、有计划的改革方案执行的结果,而是下层的农民大众和上层政策制定者之间相互作用的结果,或者说是自发构造的制度。土地使用权的私有化过程开始于农业生产承包制度,开始在农业比较落后的地区出现,并且得到特别许可,然后才推广到其它地区。其实行过程的每一步都开始于特许或者例外,然后才得到认可和推广。图1描述了这种互动过程。

图1:在承包制实行过程中实践和决策部门的互动过程〔5〕

注:生产责任制的两种形式为:包产到户和包干到户。包干到户形式下,土地使用权分配到户。(1),(2),(3)为社科院农村发展所的估计数(陈吉元等,1990,第8页)。(4)(5)为农村统计年鉴1989,第33页。

从这次新制度形成过程,可以看出制度改革的每一步都首先产生于下层农民的主动性,可以说是农民为了生存向政府乞求新的制度。而政策制定部门最后不得不让步,接受农民的制度要求。这是一种相当温和的制度改良过程。同时,在整个互动过程中,农民始终处于最底层的无组织状态,在决策机构中并没有农民的利益集团代表。这场变革的基本特征是一场由农民发动的、国家为主导的改革。因此,这种制度改革本身不可能突破现存的土地所有权的基本格局。国家在土地所有权中的决定性地位和农民的从属地位并没有任何的改变。

2改革现行土地制度必要性的理论分析

2.1现行土地所有权制度已经成为农业结构调整的制约因素

广义的农业结构可以理解为农业部门的技术、经济和社会要素的比例关系。狭义的农业结构可以理解为各种不同规模农业企业的比例关系。农业结构政策就是使农业结构能够适应一国社会经济发展的变化调整政策。农场规模问题是农业结构政策中的最关键问题。最具争论的是大规模农业和小规模农业以及兼业农业对农业生产、尤其是对一国农产品在国际市场上竞争力的影响。传统的结构政策理论依据规模经济原理,认为扩大企业规模在农业结构转变过程中起决定性的作用。因为扩大企业规模,才能够提高要素生产率、要素集约度和商品化程度。人们通过大量的实证研究,企图确定在一定技术水平下,不同农产品的农场的最佳经营规模。另一方面,人们通过组织制度方面的改革,突破生产技术对规模的限制,例如,德国的农机使用联合体,通过联合使用大中型农业机械,达到降低单位产品成本的目的。实践证明,人们可以通过这些组织措施克服一些技术限制,然而,它无法克服农业部门与其它部门的收入差距。小规模农业不能够提供给农民足够的收入,使其达到能够和其它部门人均年收入同等的水平。在劳动力自由流动的情况下,部门收入比较从理论上决定了小规模农业的农业部门不能够留住具有社会平均水平的劳动力。因此,兼业农业最后不是作为农业劳动力向工业部门转移的过渡方式,而是成为一种稳定的农业生产制度。当农业部门的劳动力平均水平低于社会平均的劳动力水平,农业兼业成为主要现象的情况下,农业的竞争性必然下降。本国农业生产竞争性下降的结果,必然导致外国农产品的进口。过去几十年来,欧洲农业结构政策的实践证明,维持小规模农业在国际市场的竞争性,需要付出巨大的财政代价,欧共体时期,将其财政预算的60%用于农业补贴。20世纪90年代初欧洲联盟实行农业改革,最后放弃对小规模农业的维持政策。

关于农业结构调整政策理论上的另一争论问题是自耕农场还是租地农场制度对一国农业生产的影响。维护自耕农场曾经是欧洲一些国家农业结构调整政策的基本方向。其理论依据除了源于欧洲土地改革中耕者有其田的反地租剥削的思想以外,更重要的是只有土地属于耕者所有,才能够促进土地的长期投资和保护土地。在上世纪50年代和60年代,联邦德国农业结构政策的一个主要内容是鼓励和促进已经在非农部门就业的农民出卖土地。70年代以后,这种传统理论的有效性受到怀疑,并且事实上被逐步放弃,改为鼓励农民出租土地的政策。

因为,政策上对于农业土地所有权转移的限制,直接限制了土地经营规模的扩大。无力经营土地的农民为了保持自己的土地所有权,不得不继续经营农业,而需要扩大农场规模的农民,由于需要购买土地所有权,一般总是比租地需要更多的资本,而不能够及时扩大农场土地经营规模。这里更重要的是农民个人预期的限制。一个农民也许只能够预期他自己的10年或者20年,他愿意以农业为职业,而不能够预期他的儿子是否也以愿意以农业为职业。在这种情况下,他仅仅需要租地,而不需要买地。同时,随着社会的工业化,农业地租对农产品价格和对农民收入的影响实际上退为次要的地位。因为在社会经济结构已经达到一定工业化程度的情况下,对农业用地的市场需求相对软弱,纯粹农业社会中地主凭土地所有权,垄断土地市场的情况不会发生。因此,欧共体国家后来都采取鼓励农民通过租地来扩大农场规模的政策。

从农业结构政策演变的过程来看,鼓励耕地农有的自耕农政策必然被鼓励租地大农场的政策所取代。在能够保证土地流动性的土地所有权的结构下,在工业化阶段可以保证土地资源向有经营能力并愿意经营农业的农户流动,有利于农业经营规模的扩大,租地农场的出现将有利于专业农户的收入提高,从而缩小农民收入和国民经济其他部门就业者的收入差距(W.Henrichsmeyer/H.P.Witzke,1991,1994)。

中国在1978年开始的农业改革中,绝大部分村庄使用了按人口,或者按人口和劳动力平均分配土地使用权的方法。这种平均分配的结果导致了户均经营耕地面积很小,同时却有很多地块。在现行土地使用权结构下,每个村民都有权作为土地使用者。由于村民人数是变动的,在第一次土地使用权分配以后,为了适应村庄人口的变动,村集体必须根据新增人口重新分配土地使用权,经常重分土地导致了户均经营耕地面积的进一步下降和地块的进一步细碎。由于现行土地法构建的基本特征是土地使用权的取得与村民身份相联系,尽管法律允许土地使用权的转让,但是并没有具体规范土地转让的相关法律,尤其是经济补偿方面的规定。

调查资料表明,在有些乡村企业比较发达的地区,农户劳动力已经基本转移到非农产业,农户的收入来源90%以上来自于非农业。然而,这种结构性变化几乎完全没有导致相应的土地使用权的转让。土地使用权的转移与农户就业和收入结构的变化之间几乎不存在相关关系。

土地使用权的转让严重滞后说明现行的土地制度已经成为农业结构调整的制度约束,必须加以改革(Zhu ,Qiuxia,1997)。

2.2.现行农村土地制度已经成为建设规范乡镇财政体制的重要约束因素

在国外关于中国现代化的讨论中,一个重要论题是,中国是否有能力建立起现代税制国家。中国皇权传统下的包税制是建设现代税制国家的根本障碍(P.Duara,1988)。建国50多年来,我国农村税制改革经过多次反复,所遇到的共同问题是国家、地方干部和农民之间的关系问题。一方面,国家需要地方干部将国家权力延伸到基层,另一方面,国家又无力用财政收入来维持地方干部的支出,导致乡村干部利用权力向农民索取制度外收入作为补偿。

要实现正式财政收入维持乡村行政机构的运转,就必须建设规范的乡镇财政体制。同时,农村现代化的过程也对建设规范化的乡镇财政体制提出更高的要求。因为现代乡村与传统乡村的根本差别就是公共产品供给水平的差别。当农村乡镇具有供电、供水、邮电、交通、污水处理等城市所有的生活基础设施,和教育、文化、卫生等公共服务达到城市所拥有的水平以后,乡村就实现了城市化。而规范的乡镇财政体制是提供基础设施和公共服务的基础。根据国际上发达国家和发展中国家的经验,地方基础设施的建设提高了土地价格,根据财政负担的等价原则,土地税收入是地方基础设施建设的重要筹资来源。因此,土地税收入是各国地方财政收入的重要部分。近年来,政府出台了一系列减轻农民负担的税费改革措施,这些措施对于减轻农民负担起了比较大的作用,但是调查资料表明,无论是发达地区还是不发达地区,乡村财政负担不但没有减轻,而是更加突出了。尤其是在不发达地区,农业税以及教育集资取消产生的乡镇财政缺口,很难通过精简人员来达到平衡(朱刚:2002,第32-39页。

徐志明/包宗顺,2003,第26-31页。常红笑,2004,第34-52页。)。同时,从已经发生的土地纠纷来看,乡镇政府将强行占用农民土地作为乡镇建设筹集资金的来源是一个重要因素。在农用地转为非农用地的过程中,土地增值中应该属于地方财政收入的部分被流失到土地开发商,地方干部和相关个人的手中,(包永江/于静,2003,第32-37页)。在乡镇地方利用其土地管理权随意处理土地情况下,这种以规范的土地税收入为重要构成的农村地方财政体制就根本无法建设起来。

特别需要指出的是,根据建设规范的乡村财政体制的需要,农村需要一个土地所有者阶级,国家征收土地税为乡村财政收入重要来源。土地税与农业税有重要区别,农业税是生产税,在工业化过程中将逐步取消,而土地税将随城市化过程逐步提高。在工业化过程中,农地税将不一定完全转为地租,由农业生产者承担。因为,地租取决于农用地的需求,在工业化过程中,愿意从事农业的青年人下降,农地需求是下降的。土地所有者拥有土地并不完全是为了收地租,拥有土地,等待农地成为非农地的收益,是土地所有者持有土地的主要动机。

2.3现行土地所有权制度已经成为建设规范的农村金融体制重要约束因素

从各国工业化过程来看,农村金融体制的健康发展对于农村工业化有重要作用。不发达经济中农村非农产业发展的共同特征是,富裕农户或者说大土地所有者是农村发展非农产业的主要力量,大部分工业企业家都是经历地主兼工商户到完全工商户的过程。在工业化过程中,土地所有权是农民企业家融资的主要手段。土地所有权抵押可以说是不发达经济中农村金融事业的基础。在土地所有权不能够抵押的情况下,农村金融体制就成了沙滩上的大厦,不管它建设得多么豪华,总是有一天要倒下来。其理论依据是贷款规模经济原理。大量的个体农户可以有小额储蓄,如果贷款也是给小规模农户,由于贷款的管理成本,正式金融机构根本无利可图,只能够通过民间互助或者民间贷款中介人的方式解决。这种方式只适合于非常贫穷的农业社会,用于农业季节性和农民生活消费需要的资金调节。而在工业化阶段,企业家需要一定规模的贷款,才能够实现工业化的起动。同时,也只有在贷款规模比较大的情况下,正式的农村金融体制才能够得以建立。因为大规模贷款能够承担正式的营业部和专业管理人员的经营成本。但一定规模的贷款必须以一定规模的信用为基础,而农民有规模的信用担保只能是土地所有权。2003年政府宣布对农村信用合作社进行全面改革,标志着农村信用合作社实际上以破产改制而告终(王君,2004,第54页)。同时,农村合作基金会也在给乡镇财政留下巨大债务后而关门(张广秋,2002,第28页)。这些事实标志着中国多年来的农村金融合作体制以破产而告终。这是农村土地所有权制度约束金融制度的一个充分的例证。

在人们分析农村合作金融体制破产的原因时,虽然有人提到土地所有权约束问题,但对其重要性说明不够充分(高天勇,2004)。权力贷款和关系贷款故然是重要因素,但更深层的制度原因是农村缺少有信用的贷款人,能够与关系贷款和权力贷款竞争。近两年,加强金融纪律以后,关系和权力贷款下降,农村贷款就贷不出去,出现农村资金大量流入城市的现象。

据估计近两年每年大约在3000亿元左右(高天勇,2004)。

2.4现行土地所有权制度已经成为农村非农产业发展的制度约束

与其他发展中国家相比较,中国的农民由于没有土地所有权作为担保,就失去了从事非农产业投资的最重要或者说唯一的融资手段。这种制度约束了农村非农私人企业的发展。

改革以来中国乡村工业发展的历史,基本归于两大发展模式,以集体经济为基础的苏南模式和以私人经济为基础的温州模式。而私人经济为基础的温州模式能够成功,是由于当地特有的商业文化,在制度转换环境下发生的金融创新,例如私人股份合作制企业。全国大部分乡镇企业的发展基本上仍然是苏南模式。乡村集体经济在融资方面发挥了很大作用。其主要途径是以地方政府为信用向银行贷款、向农民集资和与外资合资。农村集体乡镇企业进行全面改制以后,其发展速度受到很大影响。同时,农村居民储蓄率却持续上升。这种情况是中国农村存在金融约束(或金融抑制)的明显例证(Zhu ,Qiuxia,2004)。因为金融约束可以使负储蓄率成为正储蓄率。如果一个农民想兴办企业,在有信用担保的情况下,可以贷款。在没有信用担保的情况下,只能够依靠储蓄或在非正式金融市场融资。非正式金融市场的融资需要关系网络作为信用,而关系网络作为一种社会资源,并不是每个农民都拥有的。

在国民经济处于农业社会阶段,土地所有权作为融资手段的作用往往不能够引起理论界的重视,因为在农民不需要抵押融资的情况下,农民拥有土地所有权和仅仅拥有使用权的差别不是很明显。而当国民经济处于工业化阶段,农村资源需要向非农产业流动,土地所有权缺失对农村生产要素重组的约束就特别明显。

2.5现行农村土地制度已经成为城市化的障碍

在大部分发达国家城市化的过程中,由于不存在国家对于土地所有权的垄断,房基地价格从长期来看是上涨趋势,但是从每个具体时期来看,房基地价格与社会商品总价格存在一个稳定的比例关系,不可能出现暴涨和由此产生的炒地产现象。根本的制度因素是,城市居民在向房地产公司购买房产的同时,也可以向农民直接购买土地建房。市民住宅用地供给多元的竞争市场是城市化过程中抑制房地产价格暴涨的重要因素。

现行农村土地制度的准国家土地所有制特征决定了农民不能够与用地单位直接进行土地交易。这就从根本上排除了市民向农民直接购买土地建房的可能性。只有少数大开发商能够在国家土地批发市场通过招标取得土地,这就形成目前大房地产公司对住宅市场垄断的格局。

这种市场垄断是中国近几年房产价格居高不下的根本性制度原因。目前城市土地使用权拍卖制度的本质是政府利用垄断权,强行取得收入。这种制度的参照系是香港和新加坡的土地制度。理论上来说,香港和新加坡土地制度只是世界土地制度的一个特例,不具有一般性。它们都是城市地区或国家。香港原先是殖民地,政府本身没有土地的永远所有权,而只是100年的使用权。因此,从理论上来说,它不可能出卖土地所有权。它利用国家垄断权谋取土地利润,有其合理性。同样是中华文化圈内的台湾,就没有采用这种拍卖制度,而是采用的德国征地制度。政府征用民地公用,必须做到公开、透明,不允许从中谋利。

近年来,农地非农使用的过程中,出现了大量的损害农民利益的案例,也是现阶段土地矛盾的焦点。现行土地征用法,不仅严重损害了农民的利益,同时也损害了市民的利益〔6〕,因为市民必须以高的垄断价格买房。

3理论总结和政策建议

综上所述,从土地法理论分析,中国现行的农村土地所有权具有准国家所有制特征,不是现代产权意义上的规范的集体所有制。这种制度能够基本适应以农业为主的,不发达的和相对稳定的农村社会经济结构,不能够适应处于工业化、城市化过程中的农村社会经济结构调整的需要和城市发展的需要。具体来说,这种制度已经明显地制约了现代农村财政制度、金融制度的建设,限制了农村非农产业的发展和农业生产结构的调整以及自由竞争的房地产市场的形成。这些方面的制度约束限制了中国农村经济发展潜能的发挥。同时,这种制度从理论上来说,也是现阶段中国城乡土地关系中,损害农民利益的制度根源。图2表明了现阶段农村土地制度对中国农村制度建设的瓶颈约束以及约束的路径,说明土地制度改革处于一夫当关、万夫莫开的位置,不改革土地制度,新的市场经济下适应农村工业化和现代化需要的农村制度建设就无法起步。改革已经到了刻不容缓的地步,理论界和政策制定部门对此应该有清醒的认识。现阶段中国土地制度改革的总体目标首先是废除现行的准国家土地所有制,建设规范的现代产权制度意义上的农民集体土地所有制。具体目标就是要能够克服现行土地所有权制度在以上五个方面的制度约束,缓解土地矛盾,保护农民利益。

图2:土地制度对农村制度建设的约束

本文的分析表明,中国现行宪法规定的农村土地农民集体所有制从理论上来说,并没有得到实现,而是被国家利用行政权力架空了。因此,改革现行农村土地制度完全不需要首先修改宪法,而是可以直接在现行宪法的基本框架下进行。

建立规范的集体土地所有权制度的基本方案为,对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面地籍登记,明确集体土地的所有者主体和所有权客体。发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书。农户的集体所有权份额,可以买卖,抵押,赠予和继承。

建设规范的集体所有制比直接建设归农户个人所有的土地制度在政治上的好处是,不需要修改宪法以及与那些反对土地私有化的人去讨论,而浪费时间。规范的集体土地所有制虽然不是直接属于农户所有,但是由于农户个人拥有一份属于自己的土地所有权证书,任何单位或者个人就不可能在农民不知情或者不同意的情况下,剥夺农户集体份额的土地。在技术上的好处有三个方面,1)目前农村土地实物形态的范围基本是以自然村为地界,数据资料比较清楚,实施的技术难度比较小。如果以各个个别农户现有土地使用权为界,由于农户经营规模小,且地块比较多,一个农户可能就要发几份土地证书,技术上比较困难,需要的时间比较长。2)同时,从长期发展来看,随着农村公共设施的建设,村土地总面积将会减少,在集体所有的情况下,比较容易将减少的土地从所有者的份额中减去,而不需要对所有的地界进行改变和调整。3)随着农业劳动力的转移和农业机械化,租地农场将是趋势,现在村庄土地的共同所有者可能是20到30个农户,而将来可能经营土地的只有2到3个农户,地块的合并或农田整治不可避免,地界仍然需要改变。因此,现在没有必要明确各个土地所有者的地界。

规范的集体土地所有权基础是一个有待讨论的一个重要问题。由村住户土地使用权现状作为集体土地所有权份额的基础不符合公正、公平的原则,因为现住户拥有土地使用权并不构成土地法律上所有权份额的基础。可供选择的方案是东德的改革方案,以合作化时期入社土地户为基础,因为这个时期农民入社的土地是以他们原来的土地所有权证书为法律依据的,同时也是承认了共产党土地改革的结果。同时现在的村集体在大部分地区的自然村与人民公社制度下的大队或者小队的范围基本是相同的,也与合作化时期的高级社的范围是相同的(初级社或高级社是以村组为单位的)。现在还有大量的老人健在,他们对当时的农户土地所有权情况还有记忆。以第一期承包土地使用权面积为基础或者由第二期承包面积为基础都存在理论和技术问题。理论上,这样做不符合产权安排中的公正性,因为土地的使用者没有任何法律上的理由成为所有者。如果我们从政治上承认人民公社化是错误的,那么就不存在合法的理由将公社化形成的土地使用权关系作为新产权关系的基础。因此,规范的集体所有制只有以合作化时期的集体产权为基础,才能够克服国家行政权力对产权安排的随意性,使产权安排具有法理基础。

最后需要指出的是,现阶段土地所有权制度改革的理论考虑必须突破耕者有其田的限制。

欧洲农业政策的实践表明,耕者有其田的政策是不可能维持的。在农村工业化的过程中,每年都有大量的农民离开农业,如果坚持耕者有其田,就意味着必须实行持续的财政补贴政策,促进农民出卖土地,这显然是国家财政负担不起的。因此,如果新的规范的集体土地所有权制度以现在的土地使用权为基础,在这个改革时点上的农民也不可能是永远的农民,所以选择在这个时点上的农民作为土地所有权分配的依据也就毫无意义。

作者为南京财经大学教授。本文原载《中国社会科学评论》2005年第4卷。

  

The current Chinese rural land system with the character of a quasi state ownership,and the necessity of its reform

Abstract:By analysing the current land system in rural areas Chinas and itshistorical formative processes with the method of the property rights theory,thepresent paper proves this system possesses the character of a quasi state ownership.Further ,this system institutionally constrains heavily agricultural structurechanges ,hinders the building of normative rural fiscal system and finance infrastructure,restrains development of the non-farm sector and of a competitive real estate marketduring the urbanization.Therefore,the reform of the current land system is necessaryand urgent.On the base of the analyses ,this paper provides suggestions of theland ownership reform ,in which the first step is to build a well-defined collectiveland ownership system.The ownership relations in this new system should be builtaccording to the ownership structure of the agricultural producers cooperativesChinas in the 1950s.

「注释」

〔1〕有大量作者指出中国农村土地制度存在的根本性制度缺陷,并提出不同的改革方案,主要成果参见,杨勋,1989,第23-29页;李永民/李世灵,1989,第43-49页;卢家瑞,1990,第47-63页;朱纪余,第37-38页;朱秋霞,1995;韩俊,2003;韩俊,2004,第53页;周其仁,1986;周其仁,2004;张曙光/赵农,2002,第56-79页;杨晓达,2004,第29-33页。

〔2〕Lipinsky教授对我指出不能够将中国农村土地所有制定义为集体所有制。一开始,我不能够接受他的看法,我提出用社会主义的集体所有制,他仍然不同意这样的表达。后来我接受了他的意见,在理论分析部分将中国农村土地所有制定义为准国家所有制。为了与中国的一般表达相一致,在论文的其它部分,将集体所有制打上了引号。

〔3〕关于中国农村合作化过程中,对农民入社施加压力的证明可见于官方文件资料:《农村集体化文献汇编1949-1957》;《农村集体化文献汇编1958-1962》,1981.

〔4〕本人在江苏,浙江和陕西等地农村的调查。张曙光/赵农,2002,第60-61页。

〔5〕关于1978年到1985年中国农村改革的重要中共中央文献为:1979年决议:《关于加快农业发展的若干问题决议》,中共中央十一届四中全会通过,1979年9月28日。华农,《农村工作手册》,第1-24页。1980年75号文件:《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,各省市区第一书记座谈会记要,1980年9月14-22日。华农,《农村工作手册》,第24-31页。1981年13号文件:中共中央国务院转发国家农委关于积极发展农村多种经营的报告的通知,华农,《农村工作手册》,第31-48页。1982年1号文件:《全国农村工作会议记要》,中共中央国务院公报,1982,第316-319页。1983年1号文件:《当前农村经济政策的若干问题》,中共中央,《农业经济年鉴》,1983,第1-5页。1984年1号文件:《中共中央关于1984年农村工作的通知》,《农业经济年鉴》,1984,第1-4页。1985年1号文件:《中共中央关于进一步活跃农村经济的十项政策》,国务院公报,1985,第195-201页。

〔6〕从近年来关于农村和农民问题的理论文章和新闻反映,征地中农民利益受损是突出问题。本人亲自感受到的事件是,我的新工作单位南京财经大学2003年成立庆典大会,因为农民对征地中的问题不满意的抗议,使交通堵塞,大会被推迟1个多小时。本文没有将征地中保护农民利益成为重点内容,主要的考虑是这已经是大家注意到明显的事实,以免给读者重复的感觉。我的感受是,市民对此几乎不重视,好像这仅仅是农民的利益受损,与自己无关。所以,我在这里特别指出,市民也同样是受害者。

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2002,1月完稿,2004.10.17,修改稿,2004.11.17定稿。

*本文为2004年11月12日天则所双周报告。感谢赵人伟,张静和李成贵教授对报告所做的很好的评论。本文根据他们的评论进行了修改。

来源:http://www.unirule.org.cn/symposium/c274.htm

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