胡伟:民主政治发展的中国道路:党内民主模式的选择

选择字号:   本文共阅读 1947 次 更新时间:2014-07-21 16:55

【内容提要】中国必须推进民主政治发展并坚持走自己的道路,中国的民主政治发展必须也可以与保持共产党的执政地位并行不悖,应通过以扩大差额选举为取向的党内民主的建构来发展中国的民主。

【关 键 词】中国民主模式 党内民主 中国共产党 民主政治 政治发展道路 中国模式

近年来随着中国的崛起,有关"中国模式"的理论假说和探讨在国内外方兴未艾。尽管一些观点和评论不同程度地对"中国模式"问题作了富有启发的分析和概括,但基本上都是从一般的发展模式特别是从轻济发展的角度来研究的,而很少涉及中国的政治发展领域,特别是民主模式的问题。相反,在这个问题上,国内外还存在两种值得玩味的观点:一种观点认为,改革开放后中国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但政治发展严重滞后;另一种观点认为,中国如果要发展民主政治,就必然改变一党执政的局面,坚持共产党领导与民主发展不可兼容。本文旨在论证:中国必须推进民主政治发展并坚持走自己的路;我国的民主政治发展与保持共产党的执政地位完全可以并行不悖;应当通过中国共产党"党内民主"的建构来回应国内外有关"中国模式"的民主关切并由此发展出中国的民主模式。

为什么必须推进中国的民主政治发展?

20世纪中期以降,民主政治在全球范围取得广泛的认同和胜利,民主化在当今世界已成为不可阻挡的历史潮流。在这种大的国际环境下,任何一个国家和政党不仅在形式上要把民主作为一种必须尊重的基本价值,而且要认真面对如何实践民主的现实问题。把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标,是中国共产党向全中国和全世界作出的庄严承诺,也是我国现代化建设的基本战略目标之一。从21世纪中国将成为一个真正意义的世界大国、中华民族将实现伟大复兴、中国模式将构成人类文明的重要价值和宝贵财富的战略视野和历史责任出发,现阶段以及中长期应当切实推进政治体制改革,加速中国的民主化进程,建设社会主义民主政治,把中国共产党的这一庄严承诺真正兑现,保证国家的长治久安并拥有一个更好的国际形象。同时,中国的民主化也需要考虑中国的社会主义国家性质、历史传统与政治文化的特殊属性、超大规模且不平衡发展的社会-经济状况,以及后发现代化国家的历史处境等具体国情,做到既积极又稳妥地推进中国的民主化,走一条具有中国特色的社会主义民主政治发展道路。

值得注意的是,近年来国内有一种日渐强大的反民主声音,甚至有种观点认为对于中国来说"民主化是一个祸国殃民的选择"。本来"民主是个好东西"是一个不言而喻的公理,但在我国,原本的一个常识性命题却变成了一个扑朔迷离、争辩不清的难题。因此,谈论中国的民主政治问题,不得不首先为民主进行"正名",弄清中国为什么需要民主。对于这个问题的论证可以从很多角度展开,这里谨从三个方面简要概括一下民主政治对于当代中国的意义:

第一,民主政治是社会主义的重要价值,是社会主义制度优越性的基本内容。革命导师早就指出,社会主义与民主是不可分离的,没有民主就没有社会主义。无论是在新民主主义革命时期,还是在社会主义现代化建设的新时期,"民主"都是中国共产党高扬的一面旗帜;社会主义中国也把人民当家作主作为一种基本的政治理念和治国纲领。但由于多种原因,我国的民主政治发展还有很长的路要走,在当今的国际和国内社会中中国所面临的民主化张力也越来越大。在目前错综复杂的国际环境下,在世界上社会主义与资本主义同时并存的历史条件下,在当代国际共产主义运动遭受严重挫折的特殊情况下,社会主义与资本主义开展的不仅是经济实力的竞争,而且是政治制度的竞争。社会主义要在21世纪立于不败之地,不仅要创造出比资本主义更高的物质文明和生态文明,而且要建设高度的政治文明和精神文明,提升国家的软实力。民主政治是政治文明的精髓,也是国家软实力的核心之一。能否建立高度的民主政治,是关系到社会主义前途和命运、决定社会主义生死存亡的重大历史课题。

第二,发展社会主义民主政治,也是当前推进我国经济社会的科学发展、和谐发展的客观需要。改革开放以来,我国的社会主义民主政治建设取得了相当大的成就,但也应当看到,这些成就同我国经济社会发展的新形势相比,同保障人民权利、维护社会公平正义的新要求相比,还存在一些不适应的地方,需要进一步加以改革。特别是腐败现象十分严重且未得到有效的抑制,权力监督和制约没有取得结构性突破,党群和干群关系趋于紧张,政治参与的渠道和机制滞后,群体性事件不断上升,政治调控机制衰变与老化,公共权力的越位和缺位凸现,决策民主化缺乏具体的制度安排,民主不够和集中不够并存。要真正解决这些问题,从根本和长远上说,就需要一套完善的民主政治的制度和机制。民主政治的发展,必将有利于从体制上加强政治合法性,改善共产党执政水平和国家的治理水平,化解社会矛盾,同时也为我国的市场经济发展提供一个更好的政治环境,为对外开放创造更加适宜的制度条件。这在现阶段我国构建社会主义和谐社会并日益融入国际社会的背景下显得更为重要和迫切。

第三,民主政治建设也是加强和改进新形势下党的建设的必不可少的内容。在当前世情、国情和党情发生深刻变化的条件下,党面临着日益复杂和严峻的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验,要推进党的建设的新的伟大工程,不仅要继承和发扬党的优良传统和作风,而且更加需要根据变化了的新情况、新环境提出问题和解决问题,积极探索党建的新思路、新途径和新方法,不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新,提高党的建设科学化水平。为此,中国共产党必须按照"科学执政、民主执政、依法执政"和"科学决策、民主决策、依法决策"的要求不断改革和完善党的领导方式、执政方式和决策方式。而其中最为关键的、目标上具有逻辑优先性的,是要加强执政党的民主建设,以民主化推进党建的科学化和法制化。特别是中国共产党作为中国唯一的执政党,必然在党的建设方面面临更大的挑战。从世界的经验来看,唯一的执政党如何维护长治久安,是一个世界性的难题。要解决这个问题,不可能脱离民主政治的基本范畴。以往民主政治只是被看作我国政治体制改革和国家建设的基本内涵和要求,实际上,民主政治也应当成为新形势下党的建设的基本内涵和要求。

现阶段,我国的政治体制改革、民主政治发展和党的建设,在根本上是一致的,它们所面对的也是同一个问题--如何维护和保持政治的合法性。所谓"合法性",简单说是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。合法性一般可以从多种途径获得,包括意识形态、个人(魅力领袖)、政治结构与体制、政绩、传统等。有关研究表明,在不少发展中国家特别是威权体制下,合法性通常与政绩纠缠在一起,也就是说合法性维系在执政者的政绩特别是经济绩效上面,只有高经济增长率才能换得民众对政治统治的支持和认可。由此必然的结果是:政绩的不足特别是经济危机就必然导致合法性危机。问题恰恰在于,经济总会有起有落,任何一个政权都不可能持久地保证经济的持续增长,更不用说是永远了,因为经济发展有自己的规律和周期,它通常是不以执政者的意志为转移的。所以,把合法性与政绩挂钩就必然要产生政治上的危险,一旦经济上出现大的滑坡和危机,无论是否执政者有责任,都会导致合法性的丧失,最后引起政治统治的崩溃,由此形成了"政绩合法性困局"。①政绩与合法性的联姻犹如一把"悬顶之剑"。

新中国成立后,合法性的维持在以往相当长的时间里主要是依靠马克思主义的意识形态和领袖的威望,这使得我国在经济上受到很大挫折的情况下依然能保持基本的社会和政治安定,因此20世纪50年代末60年代初在发生严重的经济困难的情况下党和政府依然能受到大多数人民群众的信任和服从。改革开放后,伴随着现代化的推进以及文化的世俗化和国家的法制化,意识形态和领袖个人因素的作用受到不可避免的削弱,合法性开始越来越多地依靠政绩特别是经济增长,"给人民以实惠"成了保持稳定和秩序不可缺少的杠杆,甚至是基本的杠杆,经济增长已成为当前维持合法性的一个关键途径。于是中国目前也逐渐陷入到了"政绩合法性"的困境之中。如果经济上出现了偏差和滑坡,就会直接威胁到基本的政治秩序。

既然来自政绩的合法性可谓是一把"悬顶之剑",那么出路主要只能是靠制度创新来汲取和维持合法性。政绩与制度相比,政绩是暂时的、不稳定的;而制度是长久的、稳定的。制度比政绩更可靠。目前世界各国能够比较成功地、长久地解决合法性危机的办法就是依靠一种巧妙的制度安排。这种制度安排的关键是把统治秩序与具体的统治者分开,合法性由统治秩序(制度)提供,而政绩则与具体的统治者相关联,从而使合法性与政绩脱钩。政绩不好,人们只会对具体的统治者发生怀疑,但不会殃及基本的统治秩序。例如西方的领导人会犯一些错误,但人们一般不会认为这是西方国家政治体制的错误;西方人可能不支持某个总统或总理,但并不否定西方国家的体制和基本的政治秩序。这样体制永固,国家也就能够长治久安。人们通常把这种制度安排的有效性归功于多党制,即认为政党的轮流执政可以让人们所不满的掌权者下台,从而平息民怨,转移视线。但实际上问题的关键不是多党制,而是在于把统治秩序与具体的统治者分开。多党制只能说是这种制度安排的一种途径(尽管从经验上看是一种比较普遍的途径),即通过不同政党的轮流执政使得具体的执政者与特定的政治制度脱钩。而在多党制之外,理论上还应有其他途径。

我国需要探讨的是,在坚持共产党领导的前提下,中国可以采取的民主制度的具体途径是什么。这应当是现阶段我国民主政治建设的一个基本课题。

为什么中国民主政治发展必须走自己的路?

如前所述,民主政治是历史发展的潮流,是维护合法性、化解社会矛盾和问题的基本途径,是提升国家软实力、构建中国模式的题中之义,是推进政治体制改革和加强党的建设的必由之路,是大势所趋,人心所向。在深刻体会我国民主政治建设的重要性、必然性和紧迫性的同时,也要清醒认识到,我国政治体制改革和民主政治建设的目的是促进社会主义政治制度的自我完善和发展,是维护政治合法性和保持党和国家的长治久安,因此必须坚持走中国特色的社会主义政治发展道路。

为什么中国民主政治发展必须走自己的路?这个问题虽然被一再提出,但是并没有得到很好的回答。民主政治发展之所以必须坚持中国道路,是由中国的政治现实、意识形态、历史条件、发展阶段和国家目标等一系列因素所决定的,也是建构中国模式和中国的民主模式所需要的。具体来说,原因至少有以下几个方面:

首先,中国的民主政治发展必须走自己的路,是由我国社会主义的制度属性所决定的。社会主义民主政治是区别于资本主义民主政治的新型民主形态。在民主政治的主体地位上,社会主义否定了政治生活中少数剥削阶级对广大劳动人民的统治,在人类历史上第一次实践人民当家作主的理想,使政治民主的主体性扩展到了大多数民众。新中国的成立,推翻了长期压在中国人民头上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义"三座大山",广大劳动群众翻身得解放,消灭了剥削和压迫,建立了属于人民自己的廉洁政府,实现了政治平等和解放。社会主义国家之所以要坚持共产党的领导,就是为了保证广大人民当家作主,正如党的十六大报告所提出的:"共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益"。因此,我国进行政治体制改革,必须高扬社会主义民主的旗帜,也必须坚持共产党的领导。

其次,中国的民主政治发展必须走自己的路,是由我国特殊的国情和经验所决定的。在西方的中国研究中,曾盛行所谓的"中国例外论",这说明中国的确有着极其特殊的国情,不能按照西方的逻辑去看待。中国不仅幅员广、人口多、底子薄、发展极不平衡,而且文化传统独特,缺乏公民文化和民主精神。从我国农村选举所暴露出的种种问题来看,民主的广泛推行并形成良好的秩序在中国是何等艰巨的任务。世界上没有一个国家在民主政治建设上会遇到像中国这样大的困难,中国也没有一个固定的民主模式可仿效。另一方面,我国现代化建设的经验也表明,与世界其他一些实行多党竞争的国家比较,我国坚持共产党领导具有制度上的比较优势。以"金砖四国"为例,1990年中国的GDP只有3546亿美元,是俄罗斯经济总量的61.23%,巴西的76.12%,仅仅比印度多377亿美元。2006年中国的GDP为26847亿美元,分别是俄罗斯、巴西、印度的3.66倍、4.32倍和3.35倍。②印度、巴西、俄罗斯都实行多党竞争,但发展绩效明显不如中国。我国国情的特殊性和制度的有效性,证明中国应当坚持走自己的路。

再次,中国的民主政治发展必须走自己的路,是由人类社会民主实践的多样化模式所决定的。从世界各国的政治发展的道路和经验来看,民主政治可以有多种模式,而不是一种。这不仅是中国的观点,也是国际共识。英国著名学者戴维·赫尔德在《民主的模式》一书中,概括了西方学术界有关民主的种种模式,包括古典民主、直接民主、保护型民主、发展型民主、合法型民主、参与型民主、自治型民主、共和主义民主、自由主义民主、精英主义民主、多元主义民主等等。③至于把民主政治等同于多党制、三权分立,即使在西方也是站不住脚的。从西方的政党制度来看,典型的"多党制"国家只有法国、意大利等,而美国、英国则是"两党制",德国是"两大党制"或"两个半党制"、日本自1955年起在长达半个多世纪的时间内形成的是"一党独大制"。再就"三权分立"而言,只有以美国为代表的实行"总统制"的国家才完全信奉"三权分立";而以英国为代表的"议会制"国家则主张"议会主权",与美国有明显的差异;至于法国实行的则是"半总统半议会制",也不同于美国的体制。既然西方国家的政治模式也不尽相同,中国当然应该形成带有自身特点的民主模式。

最后,中国的民主政治发展必须走自己的路,也是一个崛起的世界大国的国际责任和地位所决定的。毛泽东早就指出:中国作为一个大国,应当对于人类有较大的贡献。而一个世界大国对人类的最重要的贡献,就是发展模式的创新、民主模式的创新。近年来随着中国的崛起,有关"中国模式"的探讨方兴未艾。世界银行、联合国的有关机构把中国作为"样板"向发展中国家推荐,许多发展中国家也开始使用"中国模式"的概念。塞内加尔总统阿卜杜拉耶·瓦德说:"虽然西方国家抱怨中国推进民主改革方面步履缓慢,却无法掩盖中国人比批评者更具竞争力、更有效率、更能适应非洲商业环境的事实……不仅是非洲需要向中国学习,西方也有很多需要向中国学习的地方。"美国哈佛大学教授、"软实力"概念的提出者约瑟夫·奈也曾说:"中国特殊的发展模式和道路也被一些国家视为可效仿的榜样……更重要的是将来,中国倡导的政治价值观、社会发展模式和对外政策做法,会进一步在世界公众中产生共鸣和影响力。"④因此,中国的政治体制改革和民主政治建设不需要照抄照搬其他国家的模式,而是要创造自己的"中国模式",从而为人类作出更大的贡献。

总之,我国进行政治体制改革、发展社会主义民主政治,就是要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,坚定地走中国特色社会主义政治发展道路,建构民主政治发展的中国模式。

当然,坚持走自己的路,注重中国特色、中国国情和中国模式,并不等于也不应该去排斥和抹杀人类政治文明的有益成果。在推进政治体制改革的过程中坚持走中国特色社会主义政治发展道路,必须正确认识和处理政治文明建设的普遍性与特殊性的关系。党的十六大政治报告中第一次提出了"借鉴人类政治文明的有益成果"的重要论断,具有很强的指导意义。任何类型的民主政治都是普遍性与特殊性的统一。民主是人类政治文明的结晶,我国通过推进政治体制改革来发展社会主义民主政治,就要敢于和善于吸收人类一切政治文明的优秀成果。诸如人民主权、法治、代议制、普选制、权力制约、司法独立、责任、回应、人权等理念,不仅是西方近代政治文明的产物,也是当今世界不同政治体制应当共享的价值资源。强调走自己的路,不是为了排斥政治文明的普遍性,而是旨在把民主政治的普遍性与中国的特殊性更好地结合起来。社会主义政治制度只有在对人类政治文明成果的继承和扬弃的基础上才能不断自我完善和发展。

中国民主模式的理论建构与选项比较

既然中国的民主政治发展必须走自己的路,那么民主政治发展的中国道路有哪些可选择的模式?不破不立,但"破"本身并不等于"立"。我国的政治发展否定了西方的民主模式,否定了多党竞争和三权分立,就必须拿出中国自己所肯定的东西。没有"立",也就无法彻底去"破"。目前经常提及的坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,当然是应当肯定的东西。但是,仅仅讲到这个程度还是不够的。问题的关键在于,如何从普遍性与特殊性相统一的高度来创造中国自己的民主模式?如何界定中国特色社会主义民主政治的发展模式?

对于这个问题,国内外学术界特别是我国政治学界已经给予了一些探讨和回答,概括起来主要有党内民主模式、自治民主模式、社团民主模式、协商民主模式、纵向民主模式等观点和主张。

就自治民主模式、协商民主模式、社团民主模式、纵向民主模式而言,自治民主模式立足于中国农村和城市基层自治特别是村委会、居委会选举的民主实践,反映了近20年来中国民主政治发展的实际进展,但是对于民主作为一种国家制度而言,基层自治民主显然不能代表中国整个国家民主政治的主体,也不能反映人民代表大会制度这一我国根本政治制度的现实;⑤社团民主模式以公民社会(市民社会)为民主发展的基础,倡导非政府、非营利组织或者"第三部门"(第三域)的发育及其在民主构架中不可或缺的作用,汲取了西方社会民主发展的经验和"大众社会"的教训,类型上可归结为罗伯特·达尔所提出的"多元民主",但作为一种"体制外"民主发展的路径,从短期看无法触及民主制度的核心,从长期看如果体制内民主化滞后于体制外的发展则会对共产党的执政地位构成挑战和威胁;协商民主模式敏锐地抓住了西方民主理论的最新动向,也较契合目前中国缺乏"选举民主"的现实,但是对于中国作为超大规模社会而言,如何在国家层面上实行"协商民主"则是一个无法解决的难题,"协商民主"模式也不能涵盖我国人民代表大会制度这一"代议民主"的基本构架,而把"协商民主"与中国现行的政治协商制度混为一谈更是一种误读和误解;⑥纵向民主模式是美国未来学家奈斯比特新近提出的关于中国民主模式的新概念,它正确指出中国平衡了"自上而下"与"自下而上"两种政治秩序,形成了中国独特的"纵向民主"模式而不同于西方的"横向民主",但是正如著名的民主理论家萨托里所说,任何民主政治都是横向民主与纵向民主的统一,无法设想中国能够发展一种没有"横向民主"的单纯"纵向民主"模式。⑦

因此,尽管自治民主模式、社团民主模式、协商民主模式、纵向民主模式等观点对于分析中国自己的民主模式都有一定的建设性,对于中国现有的民主政治发展也有其特定的解释力--例如"自治民主"夯实了整个国家民主大厦的基础并有助于公民的民主意识和素养的培育,"社团民主"注重填补国家与公民之间的社会中介组织的空白从而为稳定的民主制度创造了条件,"协商民主"在一定程度上可以补充代议民主制度中公民参与和决策共识的不足,"纵向民主"在一定意义上抓住了我国民主形式区别于西方民主的某种表征--但这些民主模式各自均存在不可忽视的问题,都只能构成民主的局部,都无法从总体完成对中国民主模式的建构。

那么,如何才能从总体对中国民主模式进行建构呢?原则上说,对中国特色社会主义民主政治模式的界定,一要遵循民主政治的一般规律,二要符合中国的特殊国情,从而把民主发展的普遍性与特殊性有机统一起来。这两点缺一不可。

首先,从民主政治的一般规律来看,尽管民主理论和模式形形色色,但从现代国家制度来看,民主政治主要表现为代议制民主。同时,"民主"这一概念虽然众所周知并被普遍使用,但它却经常被误解和滥用,这个问题在我国尤甚。对于这一问题,必须厘清现代民主与古典民主的区别。古典民主发源于古希腊,是建立在公民大会直接表决、全体参与的基础上的直接民主。按照一些人的理解,在委托-代理的关系上,自主行使权力应当优越于将权力委托给他人。但是,全体公民的参与必然会造成决策效率低下和"多数人的暴政"等问题,因此古希腊的民主在亚里士多德等人看来是一种暴民统治的变态政体。⑧更为重要的是,近代以来政治共同体庞大的公民数量必然会实际限制这种古典民主形式的发展,以致像卢梭那样的人民民主的捍卫者最后只能认为民主仅适合于小国寡民。到了19世纪初,"民主"开始被视为公民以民选代表为中介手段参与决定集体意志的权利。约翰·斯图亚特·密尔是这一民主取向在理论与实践方面结合的最好代表,他将大众参与和精英统治结合起来,设计出一种代议制政府的模式,精英统治获得一种合法的大众化基础。⑨这种"代议制"(亦称"代表制")民主理论从根本上改变了民主在人数上的限制条件,而这曾经是众多反民主观点的关键理由。代议民主制被奉为既负责又可行的政体,在巨大的领土和时间范围上可望实现长治久安。如詹姆斯·密尔所言,它甚至可被推崇为"现代性的伟大发现"。

由此,近代以后民主理论就分化为两大基本的流派:其一是共和主义取向的,直接民主、参与民主等理论均属此类,主张对于公共事务由公民直接介入进行决策,国内学者所主张的自治民主、社团民主、协商民主等基本属于这种取向;其二是自由主义取向的,即代议民主,倡导由经选举产生的"官员"在严格界定的地域内行使权力以"代表"公民的利益或主张并坚持"法治"。代议民主在当今世界逐步成为了民主的主流理论和主导模式,我国的人民代表大会制度就是代议民主的一种具体形式。

直接民主与代议民主的这种消长关系,在约瑟夫·熊彼特那里得到了最为淋漓尽致的表述。在《资本主义、社会主义与民主》一书中,熊彼特断言:"就'人民'和'统治'两词的任何明显意义而言,民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治。民主政治的意思只能是:人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。"⑩在熊彼特看来,民主实质上就是一种方法--就是那种为作出政治决定而实现的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作出决定的权力。这种观点,后来被概括为"精英民主理论",它实际是把民主政治的重心从公民(或人民)转向了政治家,或者说从公民参与转向了选举竞争。时至今日,"选举竞争"实际上已经构成了国际社会判断一个政体是否民主政体的实际准绳,至少,按照国际知名民主理论家拉里·戴尔蒙德的观点,选举是"民主的底线"。(11)因此,就现代国家制度而言,任何民主政治都不可能绕过代议制度和选举制度来进行,虽然在此之外民主还有着丰富的内容和形式。

其次,就中国的特殊性而言,我国的民主政治发展的基本原则是把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来,归根结底就是在坚持党的领导下发展我国的社会主义民主政治,或者说把保持党的执政地位与实行民主政治相贯通。从理论上说,中国共产党以"人民当家作主"作为民主的理想和目标,大大超越了自由主义民主的限度;同时,中国共产党提出"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的"四民主"内涵以及群众的"知情权、参与权、选举权、监督权"的"四权利"概念,综合了直接民主与代议民主的内涵,其中"民主选举"和"选举权"正是代议民主的基础和关键。问题在于,代议民主制度框架下的民主选举,在当今世界基本表现为不同政党之间的选举竞争。而我国要发展社会主义民主政治并保持共产党的执政地位,就不能以党际竞争为主,而只能走党内民主优先发展的道路,以党内民主带动人民民主的发展。

可见,作为一种国家制度的民主在现代社会基本表现为代议民主,而代议民主的关键又在于选举竞争,这反映了民主政治发展的一般逻辑或规律;对于中国来讲,关键的问题是如何把选举竞争与保持共产党的领导地位有机统一起来。从民主政治发展的普遍性与特殊性两方面要素有机结合的观点看,自治民主、社团民主、协商民主、纵向民主都不可能同时满足这两方面的要素,有的甚至连一个要素都满足不了;而只有党内民主模式可以同时满足上述两方面的要素。当然,党内民主并不排斥自治民主、协商民主、社团民主等民主形式,相反这些不同的民主形式是可以相互补充的。问题在于,哪一种民主形式能够决定未来中国整个民主发展的基本路径和战略,从而构成中国主导的民主模式?目前国内对于民主以及民主建设存在某些似是而非的认识,例如把民主简单理解为公众参与甚至是人民的统治,认为越广泛、越直接的参与就越好,民主就是放手让人民来统治和决策,无原则地顺从和迎合大众,没有划清现代代议民主制度与传统直接民主、民粹主义乃至无政府主义的界限。因此,对于中国民主模式的理论建构和选项,必须注重大众与精英、多数与少数、民意与效率的平衡,而党内民主模式正是一个符合现代民主原理和中国国情的理性选择。

民主、选举与党内民主

目前对于我国的民主政治建设,有一种反对民主选举的声音,认为我国只能发展一种"非选举的民主",甚至认为资本主义民主是选举民主,而社会主义民主就是协商民主等等。这类观点是站不住的。首先,这不符合民主政治的普遍规律。如前所述,古典的直接民主让位于现代的代议民主具有历史必然性,在此过程中选举成为现代民主的底线。对于现代民族国家而言,有选举不一定意味着成熟的民主,但没有选举就连民主的门槛也没有进入。虽然西方近若干年来参与民主、协商民主的呼声有所抬头,可视为是共和主义民主的某种回归,但它只是对代议民主的补充而非替代,代议和选举依然是当今世界普遍的民主形式。第二,这不符合社会主义的原则。世界上的第一个社会主义国家巴黎公社就是把选举作为一个基本的原则,当时出版的《公社报》第3号宣称:"选举制应该适用于一切社会职务。这个原则是民主的灵魂。"马克思在总结巴黎公社经验时对于选举制也予以了充分的肯定。第三,这不符合中国的宪法和党章。中华人民共和国宪法确定我国的根本政治制度是人民代表大会制度,作为代议民主的一种制度安排,选举是其题中之义。同时,中国共产党章程也规定"党的各级代表大会的代表和委员会的产生,要体现选举人的意志"。第四,这也不符合我国民主发展的实际。围绕民主选举特别是差额竞争,近年来我国从农村到城市、从党内到党外已经进行了一定的改革,得到了广泛的拥护。越来越多的人投入到民主选举的实践,期待着我国的民主选举能够取得更大的突破。我国政治体制改革虽然做了不少工作,之所以还没有取得突破性进展,关键就是在民主选举上徘徊不前,这已成为制约着我国民主政治发展的瓶颈,绕不过去也不应该绕过去。

因此,对于执政党的民主建设而言,无论是发展党内民主还是人民民主,都需要从民主选举入手,否则就会陷入避重就轻、隔靴搔痒的境地。有计划、有步骤地推进民主选举,是我国发展社会主义民主政治唯一的科学之道。国家体制层面的民主发展如此,共产党内的民主发展亦如此。

有一种观点认为,党内民主不同于一般的民主,既不能用一般民主来规范党内民主,也不能用其它政党的党内民主来要求中国共产党的党内民主。如果从民主的特殊性方面来看,这是不言而喻的--任何一个国家和政党的民主都必然不同于别的国家和政党的民主,就连西方的民主也是不一样的,法国的民主就不同于英国的民主,美国的民主也不同于法国的民主,保守党的民主当然也不同于共和党的民主。至于中国共产党的党内民主,当然不能也不可能照搬照抄别人的经验,这是一个常识,毋庸赘述。但另一方面,如果只讲特殊性而不讲普遍性,那就割裂了党内民主与一般民主的关系,陷入了"白马非马"思维误区。任何类型的民主发展都是普遍性与特殊性的统一。民主是人类政治文明的结晶,要积极发展党内民主,就要敢于吸收人类政治文明的一切优秀成果。反之,如果脱离一般的民主范畴去谈党内民主,难免会不得其门而入。党内民主固然有其不同于一般民主的特殊性,中国共产党的党内民主也有不同于其他政党的党内民主的特殊性,但既然是民主,就不能不具备民主的一些基本要素,如公民(就政党而言是党员)的民主权利、对重要领导人的民主选举、有效的权力监督和制约的机制等。甚至对于多党制背景下某些政党的党内民主的做法,也不应一概加以否定和排斥,而应当在坚持共产党领导的前提下进行研究和借鉴。

还有一种观点认为,"党内民主"是不现实的,即使在西方民主社会,政党内部还都不民主,而是所谓的"寡头政治";而且在激烈的多党竞争中,一个政党内部搞民主就等于自杀。诚然,在西方比较经典的政治理论中,米歇尔斯在《政党》一书中所提出的"寡头政治铁律"一直很有影响。问题是二战以后,特别是上世纪80年代以后,随着形势的发展,西方政党内部的结构也有所转变,例如加拿大的一些政党以及英国的工党、保守党两大政党都纷纷采取了"党员一人一票"(OMOV)的民主选举改革,普通党员可以投票选举党的领导人。而美国民主党和共和党两大政党对于总统候选人的提名,早就是通过召开党代表大会民主选举产生的。所谓政党的"寡头政治铁律"时代基本上一去不复返了。至于日本自民党的党内民主模式,则更值得研究和借鉴。在理论建构方面,法国著名政治学家迪维尔热的"一党多元主义"在西方的政党学说中则别具一格,根据这一理论,一党内部进行派系之间的竞争,同样可以实现政治民主,而不一定需要多党之间的竞争。(12)当然,总的来说西方民主一般更多注重政党间的竞争,而不是党内民主,这是因为西方国家的党内民主只是国家政治生活民主化和多党制的一个结果,而不是原因;而对于我国的社会主义民主政治而言,因果关系应该是倒过来的,亦即要通过中国共产党的党内民主化来推动国家政治生活的民主化。这也许可以构成中国特色政治发展道路区别于西方民主政治道路的一个特质。

在充分肯定民主选举对于现代民主政治的重要意义的同时,也需要看到,虽然现代主流民主理论或者代议民主制度把选举作为"底线",没有选举就没有民主,但是现代民主政治从来都不是让所有的官员通过选举产生,选举仅限于最重要的领导职务,大量中低层次的官员既不需要选举产生,也不需要竞争上岗。我国普遍在各级党政部门的中低层次的官员(如处长、科长等)推行民主推荐、竞争、票决等方法,无谓地增加了干部管理的成本,而主要党政领导职务却缺乏选举竞争,造成民主选举的本末倒置现象。而且值得注意的是,一些地方把民主选举与差额票决混为一谈,虽然民主选举需要差额投票,但与"票决"有着本质的不同,因为"票决"一般属于党的常委会或全委会决策的一种形式。由于"票决"(包括单位内部的"民意投票")的范围较小,投票人和被票决对象之间通常存在直接的利害关系,因此常常会出现"票决"或"民意"失真、拉票贿选等现象的发生,产生所谓要"尊重民意"又"不以票取人"的悖论。这些问题都是由以"票决"代替"选举"所导致的。真正意义上的选举一般范围很大(一个国家、州、省、市、县或者选区),涉及数以万计的选民,使贿选难以覆盖;同时选举人和被选举人一般不存在直接的利害关系,通常不会以个人恩怨来决定投票意向,因此选举就相对比较客观,能够比较准确地反映民意。我国一些地方之所以会出现"民意失真"的问题,都与民主制度设计不科学有很大的关系,关键是必须区分党委的差额票决、单位的民意投票与民主选举的不同。这对于发展党内民主来说至关重要。

发展党内民主若干思路的权衡

近年来发展党内民主逐渐成为我国民主政治建设的一种主流观念,引起比较多的探讨,也达成了一定的共识。然而,仍有一些人在党内民主的问题上认识不清,顾虑重重;理论界对于党内民主研究不够深入,认识也不一致。即使有的人在原则上赞同发展党内民主,但一遇到具体问题,如党内民主的意义是什么、内涵是什么、应当如何入手和操作等等,分歧便油然而生,其中不乏一些模糊认识和似是而非的观点,也提出了一些值得探讨的问题。

对于党内民主的内涵是什么以及应当从何入手的问题,国内目前已形成了若干不同的思路。归纳起来,主要有以下四种(它们之间不一定是相互排斥的,但各自重点不同,角度不一):

第一,推进差额选举或选举竞争。如前所述,目前国际社会普遍把有竞争的选举视为民主政治的最基本衡量标准,这也是现代政治学对民主理论的一个重要发展。而我国政治体制的主要弊端之一,就在于非民主的干部决定方式,造成任人唯亲、用人腐败和独裁专制等问题与弊端,因此一些学者把我国的干部制度概括为自上而下的"选拔"而缺乏自下而上的"选举"。就此而论,我国现阶段民主政治发展的基本方向应当是扩大差额选举,使党政官员的选举更富有竞争力,也聚合更多的民意。这就是现代民主政治的要义,也是执政党民主政治建设的关键。对于中国共产党来说,要深化干部人事制度改革,坚持民主、公开、竞争、择优,提高选人用人公信度,关键就是要更加重视"选举"的制度设计和制度安排,使选举具有实质意义,改变单一的"选拔"制度,从而把"选拔"与"选举"有机结合起来,从而使权力运行的自上而下的过程与自下而上的过程形成互动与互补。党内差额选举还可以扩大为对党提名的国家机构的领导人实行有竞争的选举。

第二,推行党代表大会常任制。有些学者认为,目前党内民主存在的主要问题是党的各级代表大会未能有效履行职责。根据《党章》规定,党的全国、地方、基层代表大会(或基层党员大会)是党的各级权力机构,虽然各级代表大会的地位、作用大小有差异,但它们都是党员行使党内民主权利的最重要场所和最基本载体,是保障党内民主发扬和集中实现的最根本的体制形式。然而,目前全国和地方的党代会每5年召开一次,基层每2-3年召开一次,闭会之后的长时间内,党代会根本无法履行决策和监督等职责。有鉴于此,一种观点认为,应当实行党代表常任制,各级党代会经常开会和工作,使党代会真正成为党的权力机构,落实《党章》所规定的"党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作"等重要规定。(13)考虑到推行党代表大会常任制的成本过高,也有人进一步主张实行党代表任期制作为一种替代方案。

第三,实行党内分权。中国共产党的领导体制遵循列宁主义的"议行合一"原则,以保证权力的集中和政治效率。在党的十六大召开之前,一些专家提出了改革党委议行合一领导体制,主张在地方党委会、执委会和纪委会之间实行权力制衡,成员互不兼职,三个委员会均对地方党代会负责,在党代会闭会期间,由党委会领导执委会和纪委会。党委会负责决策,以集体领导为原则;执委会负责执行,以首长负责制为原则;纪委会成员可以参加执委会会议,发表意见,阅读执委会发布的文件,监督其在政策执行方面的情况,纪委会成员实行垂直任命,以免于受到同级常委会和执委会的控制。(14)党的十七大报告则明确提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党内分权的关键,是理顺党代表大会与党的各种委员会之间的权力授受关系,对"决策权"、"执行权"和"监督权"进行合理划分,使其相互独立,各司其职,既相互配合,又相互制约,以形成强有力的监督制约机制。

第四,党内不同意见群体的制度化。民主化意味着一定程度的多元化,同样党内民主也会面临多元化的问题,于是不少人担心党内民主化会加剧出现党内的派别。同时也有一些人用毛泽东所说的"党内无派,千奇百怪"来证明其合法性。问题在于这种"派"与宗派集团是否性质相同。一般来说,共产党内的"派"如果主要是基于个人利益而产生,那就属于宗派集团,对党的事业危害较大,也不为中共的组织纪律所容。但有些"派"则是出于不同的思想倾向和政策取向而产生的,这种思想和政策性的群体则应与宗派活动加以区别分析,它们可能对于决策过程有一定的积极作用,可以对政策制定产生某种制约和平衡,这在党内民主生活比较正常时尤其如此。因此有的学者提出在党内民主化的问题上,应当注意区别"宗派"与"意见团体"的不同性质,不要对持不同意见者进行残酷斗争、无情打击,而是要把党内不同意见群体制度化和规范化,化消极因素为积极因素。如果用博弈论的概念来解释,就是变"零和博弈"和"负和博弈"为"正和博弈"(即"双赢"和"共赢")。

如何看待上述四种不同的思路呢?对于第四种思路,从民主化的长远方向看,可能是一种难以避免的趋势,因为民主化总意味着一定程度的多元化。中国民主化最大的难点,就在于如何处理一党领导与多元社会和多元利益的矛盾。党内不同意见群体的制度化或许可以为此提供一个有效的解决方案,最后以一党多元的政党体制构成多党制的替代物。但现行观念和体制下,党内不同意见群体的存在很难得到认同,甚至会被当作宗派主义。因此,这一思路只能当作一种长远的对策,目前不宜操作。而第三种思路在改革方向上具有必要性,但是党内决策权、执行权、监督权"三权分立"必然要打破现有的党的基本领导体制,而且党内分权如果没有结构分化的依托很难落实,而如果伴随着机构的分立则会造成党内机构过于庞大,并加剧党和国家机构的双轨化状态,因此在可行性上存在诸多问题。至于前两种思路,都是基于完善党内代表制这一基本前提的。从根本上说,党内民主化的制度基础是按照民主集中制的原则和党章的规定,完善以党内多重代表机制为根本的党的代表大会制度,正确处理各级党代会、全委会(在中央一级是中央委员会)和常委会(在中央一级是政治局及其常委会)的关系,使各级党代会和全委会发挥更大的基础性作用。问题在于,如何让党代会真正发挥作用?是不是让党代表经常工作、多开一些会就能解决问题呢?

按照现行体制,党的各级代表大会作为党的权力机关,其主要作用是选举各级党的委员会(全委会)以及对党的重大政策进行合法化。囿于决策人数越多效率越低这一普遍的政治逻辑,党代表大会不可能承担日常性决策的功能,而只能限于对党的委员会的重大决定进行"政策合法化",虽然其政策合法化的功能还应当加强和完善,但经常的决策者只能是全委会甚至常委会。而从经验上看,即使全委会事实上也很少承担日常决策的功能,通常只是常委会乃至书记成为实际的主要决策者(在中央一级是政治局尤其是其常委会)。因此,在完善民主决策方面应当推进的是"全委会常任制"而不是"党代会常任制"。如果过于强调发挥党代表大会的会议功能或决策功能,各级党代会经常开会和工作,一方面会降低效率,削弱党集中统一的优势,另一方面必然加大会议成本和日常开支,甚至造成更加严重的文山会海和官僚主义。

有鉴于此,要有效地加强党代表大会的作用,基本的途径应该是设法完善其选举功能。当前党内民主发展的科学之道,应当是在具有一定规模的一级党组织内部(如县委、市委或更高层次),沿着两个路线稳步推进:其一是在高层完善常委会和全委会的民主决策,尤其是要加强全委会的决策职能,推行"票决制";其二是在底层保障党代会以及党员的民主选举权利,尤其是要加强党代会的选举职能,推行"差额选举"。当今世界绝大多数政党的代表大会的主要功能,也是选举党的领导人而不是进行日常决策。目前中国共产党各级代表大会也有选举领导人的功能,但这一功能还有待完善,特别是要扩大带有竞争性的差额选举,体现更多的民主。如果从强调各级党代会对各级党委会的监督的意义上说,民主选举所产生的监督也是最有力的监督。所以,上述党内民主化的第一种思路应当是比较可取的。当然,党内民主选举的范围不仅局限于党代会对党的领导机关的选举,也应包括广大党员对于党代表的选举,甚至在条件成熟时还可以让广大党员直接选举党的领导机关。而在当前,改革的重点应当是真正发挥各级党代会特别是党的全国代表大会的选举功能,以此作为我国党内民主的切入点。

党内民主模式:中国民主化的战略选择

党内民主模式的战略愿景,是以党内民主带动人民民主,逐步发展出中国特色与世界意义兼具的民主模式,由此回应国内外有关"中国模式"的民主关切。党的十六大首次提出"党内民主是党的生命";党的十七大进一步指出"人民民主是社会主义的生命"。这两个"生命",揭示了社会主义民主政治的重要内涵和精神实质;而"坚持以党内民主带动人民民主"的战略思想,则揭示了这两个"生命"的内在逻辑关系。从理论上说,党内民主与人民民主都是社会主义民主的基本内容,但两者的发展应当有一个逻辑顺序。在我国社会主义初级阶段,党内民主是人民民主赖以发展的前提,也是民主政治发展的逻辑起点和关键。党内民主的不断推进,必将带动整个国家政治生活的民主化,这是中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。有关完善党代表大会制度和党内选举制度,完善党内民主决策机制,坚持民主、公开、竞争、择优来提高选人用人公信度等改革思路,都涉及到了执政党民主建设的实质性内容。

从更为宽广的视野看,中国共产党的党内民主战略是区别于西方多党民主模式的一种构想,其基本宗旨在于既能保证共产党的领导和执政地位,又能顺应民主政治的发展和趋势。我国的政治体制改革必须超越西方式民主,在坚持党的领导的前提下,通过党内民主的制度化来逐步实现国家政治生活的民主化,形成一种非政党竞争的民主体制。这是共产党领导下的社会主义民主政治发展的基本逻辑。按照西方学者的话语,中国的党内民主化的思路是可以"在一党威权体制和多党民主体制之间寻求适合中国发展的第三条道路"。(15)一些人也总是把民主制与多党制划等号,实际上,民主不取决于什么政党制度,而是取决于人民能否选择自己的政府,从而把合法性建立在人民的选择之上。政党的轮流执政只是这种制度安排的一种形式,而不是民主的精神实质。古希腊没有政党政治,但有民主实践;甚至在西方近代,不少主张民主的政治家和思想家(包括美国的一些"建国之父")也反对多党政治。民主的内容是确定的,但形式可以是多样的。根据我国的国情,应当尝试一种非西方式党际竞争的民主模式,以共产党的党内民主化来实现政治民主。同时,党内民主化只是我国社会主义民主政治发展的起点而非终点,党内民主发展的最终目的,是带动整个国家的民主政治的进步。

党内民主的模式不仅是发展中国特色社会主义民主政治的理论构想,而且已经深入到我国政治体制改革的实践,其中以党内差额选举的改革尤为引人注目。1987年党的十三大对中央委员会的预选实行了候选人多于应选名额5%的差额选举,这是新中国成立后党内民主的一大突破。2007年党的十七大上,中央委员的差额选举比例又进一步扩大到8.3%,候补中央委员的差额比例扩大到9.6%,而且在政治局委员候选人的提名上也首次实行了民主推荐的方法,党内民主改革在高层得到实质性推进。而在四川平昌等地,进行了公推直选乡镇党委班子的改革,受到社会广泛关注。可见,通过发展党内民主积极推动人民民主的发展,不仅成为我国民主化的大战略,而且构成了民主化的新实践。

党内选举的制度改革与功能发挥,还有助于建立动态的领导干部能上能下的机制,改变长期以来主要以年龄作为领导干部去职原因的不正常状况。建国以来,如何保持领导干部队伍的新陈代谢,始终是一个棘手的问题。在毛泽东时代,领导干部基本是终身制,高级干部的淘汰主要只能依靠政治运动的清洗,虽然在一定程度上也能够达到毛泽东所期望的"吐故纳新"的目的,但弊端很大。改革开放后,政治清洗不再是领导干部进退的基本方式,为了解决领导层的正常流动问题,采取了废除终身制的办法。这本来具有重大意义的改革,但是由于没有对领导干部进行分类管理,所有的党政官员都采取类似于西方文官制度中以年龄为标准强制退休的办法,并且提拔干部时往往也在年龄上"一刀切",造成普遍的"天花板效应",使干部制度显得很不合理。纵观各国的官员去职方式,主要有年龄去职、选举(任期)去职和问题去职等。其中问题去职有一定的特殊性(如违法、腐败、丑闻以及健康原因等),运用更多的是年龄去职和选举去职。一般来说,对于事务官(文官)采用的是年龄去职,而对于政务官则采用选举或任期去职,不受年龄的限制。中国长期以来缺乏选举淘汰的手段,于是只能主要依靠年龄淘汰的单一方式,其弊端是显而易见的。而推行差额选举,就可以有效解决这一问题,让一部分党政主要领导干部通过选举竞争产生而不受年龄的局限,只规定任期。这就可以建立一种民主的、开放的干部进退机制,并为中国公务员制度的分类管理奠定基础。

在谈到发展党内民主的问题上,一个重要的理论问题是民主与集中、党内民主与党的团结的关系。目前之所以在推进党内民主的问题上存在种种疑虑,大多是担心发展党内民主会削弱党的集中统一,造成党的软弱涣散,甚至破坏党的团结。这种担忧是可以理解的,但理论上并站不住,其症结就在于没有划清民主政治与无政府主义的界限,把民主与集中对立起来,把民主看作是不要权威。实际上,民主并不是无政府主义,而是一种统治秩序和制度安排,它本身就包含了权威和集中。而且,民主最能够维护权威的合法性,从而形成广泛的团结和统一。从现实世界看,真正的民主体制都是稳固和强大的,能够应对各种危机和挑战,而非民主体制通常都是脆弱的,一个接一个地土崩瓦解。中国共产党的历史经验也表明,党内过去存在的"家长制"和"一言堂"现象,曾经对党和国家造成了极为严重的危害。相反,凡是党内民主发扬得比较好的时候,也是党和国家的事业最为兴旺发达的时候。这充分说明,发扬党内民主对于正确贯彻民主集中制、维护党的统一和团结有着至关重要的意义,对此必须予以充分的理解和认识。

总之,党内民主建设是加强和改进新形势下党的建设、发展中国特色社会主义民主政治的大思路和大战略,是把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国辩证统一起来的有效途径,也是深化党和国家领导制度改革的必由之路。从这个意义上说,正确辨明和处理党的建设和民主建设、党内民主和人民民主的关系,是发展社会主义民主的一个重要的主题。在我国民主政治发展的道路上,必须进一步解放思想、实事求是、与时俱进,充分研究和借鉴政治文明的普遍性,正确分析和判断政治文明的特殊性,立足于中国的现实和国情,敢于并善于借鉴人类民主实践的一切优秀成果,通过发展党内民主带动国家政治生活的民主化,逐步形成民主政治的"中国模式",为人类政治文明做出一个大国应有的贡献。

注释:

①亨廷顿:《第三波:20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店,1998年,第228页。

②韩康:"重新思考'中国市场经济模式'",载《中国经济时报》2008年9月9日。

③戴维·赫尔德:《民主的模式》,中央编译出版社,2008年。

④胡伟等,《现代化的模式选择》,上海人民出版社,2008年,第334-335页。

⑤党国英:"村民自治是民主政治的起点吗?",《战略与管理》,1999年第1期。

⑥金安平等:"协商民主:在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能",《新视野》,2007年第5期。

⑦约翰·奈斯比特等:《中国大趋势》,中华工商联合出版社,2009年,第40-41页;乔万尼·萨托利:《民主新论》,东方出版社,1998年。

⑧亚里士多德:《政治学》,商务印书馆,1995年版。

⑨J·S·密尔:《代议制政府》,商务印书馆,1984年版。

⑩Joseph Schumpeter. Capitalism, Socialism and Democracy. London: Allen and Unwin, 1976,pp. 284-285.中译本参见熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》第415页(商务印书馆1999年版)或355页(商务印书馆1979年版)。

(11)Larry Diamond. "Is the Third Wave Over?", Journal of Democracy, Vol. 7, No. 3, 1996 July, pp. 20-37.

(12)Maurice Duverger. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London: Methuen, 1954, p. 278.

(13)高放:《政治学与政治体制改革》,中国书籍出版社,2002年,第86页。

(14)李永忠:《关于改革党委"议行合一"领导体制的思考》,载《体制改革》2002年第4期。

(15)Jeremy Page, "China Open Up Political Debate to Strengthen Party," Reuters News, July 20,2002.



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文章来源:本文转自《科学社会主义》(京)2010年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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