王勇:国家安全委员会的历史使命与完善之策

选择字号:   本文共阅读 633 次 更新时间:2014-06-11 09:52:37

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王勇(国防大学)  

    

   综观国家治理的大势,任何重大问题的处理,无不需要抓住一个总纲,以达到“纲举目张”之效。同样,对于国家安全这一涉及国家方方面面问题,并有诸多专项工作,以及众多政府和安全部门参与的高端决策议题,也必须有一个能够总揽大局的权威机构来担纲。这正是中国像世界其他国家一样成立国家安全委员会,以推动国家安全决策更加科学化,安全战略制定更加系统化,从而提高政府应对各种安全挑战和有效管控安全危机能力的着眼点。我们既要看到我国正式建立国家安全委员会的重大历史意义,也要看到这一新成立机构运行中可能面对的诸多困难,更好地理解党的十八届三中全会作出建立国家安全委员会这一带有战略性、全局性和创新性的重大举措,并坚信它会在应对国家安全重大挑战的实践中得到不断发展完善。

    

   顺应安全需要,高层适时作出英明决断

   中国成立国家安全委员会并不是临时动议,更不是“心血来潮”,而是在中国国家安全实践发展到一定阶段的必然之举。回顾中国国家安全管理的历程就不难发现,事实上,早在30多年前,我国就已经开始了对具有类似于国家安全委员会职能的中央层面管理机构的探索。

   自从1981年起,我国在中央恢复了“中央外事工作领导小组”,并下设了“国务院外事办公室”的办事机构。2000年9月,中央即正式组建了“中央国家安全领导小组”,它与先前成立的“中央外事工作领导小组”合署办公。2012年,中央又设立了“中央海洋工作领导小组”,并设立了“中央海洋权益工作领导小组办公室”,与“中央外事领导小组办公室”合署办公。这些不同阶段建立的中央级安全决策机构,既发挥了指导国家安全问题处置的重大作用,也暴露出了应对复杂的安全挑战的一些客观不足。

   为“改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全公共安全体系”,以及更好地“完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全”,自然需要成立一个更具代表性和权威性的国家安全决策机构。这正是2013年11月12日,党的总书记兼军委主席习近平在十八届三中全会上作出建立国家安全委员会的英明决断。

   我们应当看到,以习近平为总书记的党中央十分重视国家安全问题,把国家安全与国家发展有机地统一起来。党的十八届三中全会公报中有关“国安会”的表述说明,它是一个“安全之盾”,将对国家内外安定发挥“保驾护航”作用。如今我国已成为世界第二大经济体,且综合国力不断增强,但与之相对应的却是,我国面临的安全风险正不断上升。搞好国家安全的战略筹划,充分利用国家发展的战略机遇期,并主动塑造有利的国际与周边安全环境,亟需成立一个能够统揽全局的国家安全委员会。

   同时,这也是国际通例。世界各国,尤其是大国,为更有效地应对安全挑战,从全局上筹划与制定安全战略,更好地协调与实施国家安全(含国防与对外)政策,多成立了国家安全委员会或类似架构。其中,美国早在1947年就设立了国家安全委员会,法国、印度、巴基斯坦等国也建立了类似机构,俄罗斯则成立了联邦安全会议,日本在2013年12月4日也新建了“国家安全保障会议”……可见,中国建立国家安全委员会是一种顺应国际大势的正常举动。

    

   直面现实挑战,构筑国家安全决策保障

   设立中国国家安全委员会,既表明了中国领导层全新的国家安全战略定位和直面现实重大安全挑战的勇气,也体现出对国家安全决策体系进行规范性设计的战略新思维。

   环顾四周,我国所处的安全环境更加严峻。首先,从地缘角度看,我国处于众多有核国家、“不稳定国家”和多元化“竞争对手”的包围之中,东、西、南多方向上,陆地边境、重要海域,均存在着现实安全威胁与挑战;其次,从传统安全层面上看,我国不仅面临着强权国家长期的遏制和军事围堵,而且面临着地区“麻烦制造者”的不断挑衅和滋事;再次,从非传统安全上看,我国既面临着来自金融、能源、科技、信息和环保等多方面的新挑战,也面临着“三股势力”和重大自然灾害等方面的巨大挑战。这些威胁与挑战表明,危机频发或成为一种常态,我国无论拓展国家利益,还是维持安全稳定,都需要一个高层次的权威机构来进行统筹协调。

   新成立的中国国家安全委员会,作为国家安全的最高决策应对机构,其职能囊括了议事、决策和统筹三大功能。其中,议事主要是,进行顶层规划,为国家安全与国家利益研究拟定长远的战略,审议重大问题;决策主要是,面对当前国际环境下的传统安全和非传统安全问题,协调解决重大事项;统筹主要是,应对跨部门的突发事件,从整体上进行协调,调度军队和外交资源等。

   在此基础上,国家安全委员会将实现对中国安全体制的再配置。一方面,整合以往分散的安全领导职能,包括承担或者部分承担、整合或者部分整合中央国家安全领导小组和外事工作领导小组(实为一套人马两块牌子),中央海洋权益工作领导小组,以及中央政法委的对外和对内职能。其中也含有从党的层面来统领协调党政军群等各个层面的内外安全工作,并推动实施的作用。另一方面,建立具有最高权威的跨部门协调机制,对包括外交部、中联部、军队对外机构等安全与外事部门,公安部、国家安全部等内务安保部门,国家能源委员会、国家海洋局等相关部门,以及涉港或涉台部门,国家民族事务委员会、宗教事务委员会和人大、政协的相关内外机构及其经济、群众等相关部门的安全决策进行统筹协调,以确保国家整体安全效能的提升。

   一个具有最高权威的、系统化的国家安全委员会,也更有利于解决重大安全挑战问题上“多头管理,难以决断”的弊端。例如,在维护海洋权益上,过去就有“五龙闹海”的现象,后通过设立中央海洋权益工作领导小组,起到了统筹作用。但在一些大的安全议题上,仅靠非实体架构和单一部门处理的难度极大。因此,势必将以往的中央国家安全领导小组和外事委员会,以及中央海洋委员会等中央级“决策单元”的功能,汇集到新的国家安全委员会架构下来统合。此次中国参与搜救马航失联的MH370航班的高层决策之快,动用的力量之多,涉及面之广,内外协调难度之大,便反映出中国新建立的国家安全委员会的运作成效。

    

   凸显中国特色,全方位统筹国家安全大局

   中国国家安全委员会是中央领导下的国家安全事务决策、协调神经中枢,主要对国际、国内高度战略性、全局性、长远性、综合性和紧迫性的重大国家安全问题进行主动筹划、高效协调,从整体上维护国家安全。与其他国家的类似机构相比,中国国家安全委员会既有一些共性,也有鲜明的个性。

   首先,就共性来看,主要体现在两个方面:一是将国家安全重大问题的管理权限,集中到了国家的最高领导人手中。新成立的国家安全委员会由习近平任主席,李克强、张德江任副主席,下设常务委员和委员若干名。他们作为党、国家和军队的高级领导人,同时担任国家安全委员会负责人或参与国家安全重大决策,说明我国已把国家安全的重大议题置于国家的核心决策框架之下。这与有关国家由总统(首相或总理)、副总统(副首相)以及政府、军队和主管安全的重要负责人担任国家安全委员会负责人和作为参与决策要员的道理类同。二是构建起了统合国家、军队和公共安全部门的重要议事和协调机制。从党的十八届三中全会的相关表述中可以看出,中国国家安全委员会的职能将涵盖国家、外交、军队、情报、公安、武警、外经、外宣等众多领域和部门,因此,它在处理重大安全议题时,可起到跨部门、跨领域的高层次协调作用,这与大多数国家“国安会”所扮演的角色十分相似。

   其次,就个性来看,中国国家安全委员会也具有一些不同于他国的特点,这既是中国国家治理模式的反映,也体现了新形势下中国安全管理的现状。概括起来大致表现在三个方面:第一,它突显了党中央领导下的“一元化”决策运行机制。中国国家安全委员会将作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,向中央政治局、中央政治局常务委员会负责,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。这一点是由中国国家治理的特有模式所决定的,它不同于一些西方国家主要向总统(美国、俄罗斯)、内阁总理(英国、以色列)负责的多机构分权决策模式(美国的“国安会”只为总统提供安全议题的决策支持,真正的决策和危机处理权力则属于总统办公室;而中国的“国安委”则可以研究解决“重大问题”)。第二,它将统揽内外两个安全大局和传统与非传统安全两个领域的重大安全问题。这与有的国家主要关注国外安全问题的情况有所不同。如,美国国家安全委员会的基本职能主要是聚焦于一些国际安全问题,国内安全问题通常是由国土安全部主管,只是在“9·11”事件发生后,“国安会”才将一些与“反恐”相关的重大问题纳入到它的管理范畴中。日本新成立的“国家安全保障会议”,也是将关注的重点放在了外交与对“外部威胁”的防卫上。第三,它将依托原有的国家安全与战略管理体系作支撑。中国的国家安全委员会尚处于初创时期,还不像西方国家那样具备较为健全的、不同级别的安全决策会议和专业职能机构作支撑,诸多工作仍需要依托原有的一些相关机构和工作机制运行。这使得先前建立的“中央外事领导小组办公室”、“中央海洋权益工作领导小组办公室”、“国家能源领导小组办公室”、“国家反恐怖领导小组办公室”,以及军队的“应急办公室”和外事与联络部门等,都将继续扮演相应的角色,直到一些与“国安会”配套的机构与机制逐渐建立起来。

   这些情况表明,中国国家安全委员会将统筹全方位的国家安全问题,是一个兼具内政、外交和军事,以及对内社会治理、对外捍卫国家利益的跨部会机构。它将注重维护“双安全”:对外维护主权安全,包括领土安全、国家基本利益维护、中国外部环境的确保等;对内维护政治安全,包括政权安全、社会稳定、民族宗教政策的确保和战略机遇期的维护等。

    

   注重实践简检验,不断完善安全保障机制

   再好的机制都离不开实践检验,这不仅是中国国家安全委员会发展必须经历的重要环节,而且也是中国国家安全委员会不断完善的一个过程。

   综观一些发达国家的国家安全委员会,基本也都是经过不同历史阶段的实践检验后日臻成熟的。以美国为例,其早在1947年就成立了国家安全委员会,可是直到2001年发生“9·11”事件后,各项安全管理机制才逐步健全起来。同理,我国虽然自20世纪80年代初就开始了与国家安全委员会相关的机制建设,但时至今日,许多问题仍处于探索阶段。而一些分阶段建立的中央和国家级的安全管理机构和运行机制,也都在接受着实践的检验。通过实践的检验,我们将发现现有机构存在的问题并加以改进,从而真正提高国家安全委员会的工作效能。

   那么当前究竟有哪些方面存在不足需要改进呢?通过分析我国相关机制建设的发展历程就不难发现,至少以下两方面的问题是我们的短板,有待进一步发展完善。

第一,针对性或配套性专项法律法规还不够健全。众所周知,美国的国家安全委员会是根据其1947年的《国家安全法》建立的,美国其后不仅对该法进行了修订,还根据形势发展需要分别出台了《全国紧急状态法》(1976年)、《反恐怖主义法》(1996年)和《反恐怖主义法案(修正案)》(2001年)等,对国家安全委员会的职能拓展提供了重要的法律保障。奥巴马政府正是依据相关法案,于2009年提出了“改革国家安全委员会”,以使这一国家安全决策机构更大、更强、更具灵活性的主张。对比我国,尽管全国人大常委会在1993年就颁布实行了《国家安全法》并于1994年由国务院发布实施细则,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国党政干部论坛》2014年6期

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