马怀德 赵鹏:法治政府建设中存在的问题

选择字号:   本文共阅读 1015 次 更新时间:2014-05-12 18:18

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马怀德   赵鹏  


中国政法大学“全国法治政府评估”课题组,对包括直辖市和较大市在内的53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评,发现各地法治政府建设发展并不平衡,还有很大提升空间,尤其需要警惕法治政府建设中的形式主义等倾向。

十八届三中全会《决定》提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。为客观准确评价法治政府建设取得的成就和存在的问题,最近,中国政法大学“全国法治政府评估”课题组,对包括直辖市和较大市在内的53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评,发现各地法治政府建设发展并不平衡,还有很大提升空间,尤其需要警惕法治政府建设中的形式主义等倾向。

本次评估主要针对机构职能及依法行政组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解、行政争议解决以及公众满意度等7个方面进行评估,评估满分为300分。根据评估结果,被评估的53个城市的平均得分为188.87分,得分情况呈正态分布。若以总分的60%为及格线,有36个城市得分及格。排名前十的城市依次为广州、上海、北京、南昌、成都、苏州、哈尔滨、贵阳、宁波、南京。

评估结果表明,53个城市政府对法治政府建设的重要性有一定认识,相关制度建设框架基本形成,但当下法治政府建设也存在若干亟待解决的问题。

法治政府建设整体水平不高,提升空间巨大。根据评估结果,53个城市平均得分仅略超及格线,且有17个城市得分在及格线下;若以总分的80%为良好,则所有城市均未达标;排名靠前的城市亦存在明显短板,以排名前三的为例:广州在社会矛盾化解与行政争议解决方面,上海在监督与问责方面,北京在制度建设和行政决策方面低于全国平均水平。上述情况说明法治政府建设整体情况离理想目标尚有较大差距,表现较好的城市也有大量改善空间。与此同时,本次评估对象为直辖市和较大市人民政府,其法治政府建设水平在所处区域相对较高,如果根据评估结果推算其他中小城市,则情况不容乐观。

各地法治政府建设水平差异较大,发展不均衡。各城市评估得分高低悬殊,最高得分为234.43分(广州),最低得分为125.76分(拉萨),相差108.67分;得分地域差异明显,东部城市的平均得分为193.73分,中部188.46分,西部179.18分,法治政府建设水平呈现三级阶梯状分布,表现出明显的区域差异;西部各城市政府法治政府建设的水平最为参差不齐,既有成都、贵阳等两个城市名列评估得分前十,又有拉萨、包头、银川、乌鲁木齐、西安等五个城市名列后十,且最高分与最低分之间相差90分有余。

法治政府建设存在形式主义倾向。一些政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化,停留于口头承诺,缺乏实质举措;部分推进法治政府建设的制度过于简略、粗糙,多宏观和原则性规定,少可操作举措,对行政权力刚性约束不足;一些制度,如行政问责等,有规定无落实,实际中运用非常有限;部分制度如行政审批网上办理、投诉举报处理,调查员实际体验效果低于其形式规定。部分建设举措停留于应付上级要求、显示“政绩”,不能有效提升行政权活动的规范程度。这同时也导致,本次评估公众对法治政府建设的满意度评价普遍偏低。

规范性文件制定和行政决策的程序规范不足。就规范性文件制定而言,条文设计合法性审查不足,行政机关通过红头文件违反法律自我授权、自我扩权现象普遍;透明度不足,大量文件的制定未向社会公开征求意见或未向社会公布即实施;部分政府依法接受监督意识不强,未按规定及时报送备案;大量文件实施后缺乏及时评估清理,出现规定僵化或与新上位法冲突情况。就行政决策而言,相当一部分城市不重视行政决策程序规范,未出台相应规定;部分城市即便出台了规定,但形式大于实质,不少是照抄国务院文件;对决策的合法性审查流于形式,对决策刚性约束不足;专家论证缺乏独立性,易被操纵;重大决策民主程度低,人大监督与公众参与明显不足。

政府信息公开程度离法定要求差距明显。政府信息主动公开工作没有做到常规化和长效化,公开信息碎片化、短期性和滞后性问题严重;政府部门财政预算、决算等关键领域信息公开严重不足;政府信息公开场所,包括实体场所及网络公开平台,均缺乏日常维护,更新不及时;对依申请公开缺乏负责协调、统筹、监督的统一机构,经常导致申请无门,受理申请也大多没有回执或通知,申请人难以查询处理进程。

法治政府建设是一个系统工程,必须按照中央关于法治国家、法治社会、法治政府一体建设的要求,选准突破口,抓住关键点,着眼长远,稳步推进。

加强法治政府建设的组织领导。地方各级政府和部门要建立健全推进依法行政的领导体制机制,做到将依法行政任务与经济发展任务一起部署、一起落实、一起考核,使依法行政真正成为政绩考核中的一项硬性指标。保证各种资源的投入。各级政府应当在法治政府建设上投入足够的精力和资源,完善依法行政的财政保障机制,确保法治政府建设各项软硬件设施的投入。

着力提升法治政府建设水平较低地区的法治意识。加大对法治政府建设水平较低地区政府的督促和指导,提升当地党政领导推进法治政府建设的意识。通过签订责任书、诫勉谈话、巡视等方式,推动当地法治政府建设。通过选派精通法律的干部挂职锻炼、从高等法学院校和法律类科研机构选拔专业人士挂职等方式,向这些地区输入法律人才、帮助其推进依法行政的制度建设和观念普及,协助这些地区提升法治政府建设的水平。

推进法治政府建设的精细化。改变当下法治政府建设举措简略、粗糙,多宏观原则性的规定,少操作性制度安排的现状,确保以后出台的法治政府建设方案具备切实可行、切中要害的措施。出台任何一项法治政府建设措施,均对其任务有效分解,确定责任归属,明确各项任务完成情况的评价标准,确保法治政府建设落到实处。改变当下法治政府建设主要通过政府系统内自上而下推动的现状,通过加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督功能等方式,形成督促政府依法行政的外部压力。

进一步完善规范性文件的制定程序。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见;对直接影响公民、法人或者其他组织权利义务的条款,应当逐项说明制定的法律依据并由法制机构进行合法性审查。强化对规范性文件的监督。规范性文件实行统一登记、统一编号和统一发布,明确规范性文件的有效期,期满前必须重新登记、编号、发布,否则自动失效。加强规范性文件制定后评估,并根据评估结果及时对文件内容予以调整或者停止执行。完善对规范性文件的监督机制,允许与规范性文件的规定存在利害关系的公民、法人或其他组织提起行政复议或行政诉讼。

加强重大行政决策的规范化建设。合理分配决策权限。各级政府重大决策出台前向本级人大报告,落实人大重大事项决定权,事关重大公共利益或者社会管理重要事项,由人大做出最终决定。强化合法性审查。涉及法律问题的行政决策应当交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能作出决策。完善专家评估论证。重要决策涉及技术上不确定事项时,应当委托专家进行评估,并通过优化专家遴选机制,要求专家利益申明、公开专家讨论记录等方式确保专家的中立性,评估的透明性。扩大公众参与。完善决策的公众参与,拓展征求意见的渠道,扩大听证范围,健全意见回复程序,明确听证记录法律效力,增强公众意见对决策的约束力。

全面推进政务公开,建设透明政府。制定统一的政务公开法,将政府工作流程按照政务公开的要求全面重构,政府活动坚持以公开为原则、不公开为例外。大力推进重点领域政务公开。全面公开公共服务项目的政府信息,确保公众的平等使用权;细化公共财政、政府采购、政府投资工程的公开项目,遏制腐败;推进环境保护、食品安全监管领域政府信息公开,督促监管部门履行职责。完善依申请公开的程序建设。放宽申请资格限制,简化申请程序,统一答复流程,确保应当公开的一律依法公开。

来源:学习时报


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