近年来，在行政干预、投资冲动和经济周期等多重因素的影响下，我国的投资率不断提高，各行业产能持续快速扩张，新一轮产能过剩矛盾凸显。化解产能过剩光治标不治本不行，要标本兼治，最为重要的是建立化解产能过剩的长效机制。

当前产能过剩的总体情况与主要特征

实际经济中各行业特征千差万别，如何判断各行业的产能过剩并没有明确统一的标准，不同个人和企业的认识也不尽相同。综合多种经济现象、研究成果以及调研中的发现得出结果，当前中国的产能过剩问题总体较为严重。

虽然近年来我国投资率高企，各个工业行业普遍产能过剩，但并不是所有行业都问题突出，例如食品、家电、汽车等行业就较为平稳。总体来看，产能过剩矛盾突出的行业具有显著的特征。

一是地方政府重点招商引资且产品同质化程度高的重化工业。由于产值大、对就业和税收等带动作用强，重化工业一直是地方政府招商引资的重点。但在企业已经成为投资主体的情况下，那些需要品牌、没有明显市场需求的项目，即使政府有一定优惠也难以上马。而一些同质化程度高的产品，比如钢铁水泥，由于其竞争优势主要在成本，在一些优惠政策刺激下容易大量投资，造成产能过剩。不少产能过剩行业都有这一特点：

钢铁行业。我国钢铁行业整体面临较严重的产能过剩压力。2012年，我国钢铁产能已达到10亿吨左右，产量7.2亿吨，约占全球产量的46%，产能利用率为72%。

水泥行业。2012年，全国水泥生产能力达到30.7亿吨，水泥产量22.1亿吨，产能利用率为73.7%。如果考虑到目前正在建设的新型干法水泥生产线约290条，全部建成投产后，产能将达36.3亿吨，整体产能利用率会进一步下降至60%左右。

电解铝行业。据统计，2012年中国电解铝产量为1988万吨，产能2765万吨，产能利用率仅为71.9%，而且电解铝行业的产能仍然在快速增加。2013年以来，电解铝行业价格下跌、效益下降的状况并未好转，全年电解铝行业亏损额仍超过7亿元。

二是受到过多政策优惠的战略性新兴产业。在大力发展战略性新兴产业的导向下，一些地方一哄而上，不顾自身条件盲目吸引新兴产业上马，造就了一些产能过剩行业，如风电设备制造、多晶硅、光伏电池等，尤其典型的是光伏行业。

三是由于国内或国外原因市场需求骤降的行业。有些行业的产能过剩问题，既有过度引导投资的原因，但更多是由于市场形势变化的结果，这种行业的产能过剩呈现更多的周期性特征，船舶和光伏最为明显。

化解产能过剩的重点和难点

当前，化解产能过剩需要对相关政策进一步细化完善。

一要进一步完善和落实“消化一批”的政策。应根据产业特点制定更加有针对性的政策。对于因金融危机导致需求骤减的行业，如船舶、光伏等，可采取救急性的刺激国内需求措施，防止多年形成的产业基础和核心能力崩溃；对于需求相对稳定、供给增长超过需求增长的行业，如钢铁、建材等，政策着力点应放在需求升级的引导上，重点开发高端需求，引导产业不断升级。

应把握好政策实施的力度。政策实施的目标是“解产业之危”，而不是“脱产业之困”，政策力度应适度从紧，加速高竞争力企业兼并重组低竞争力企业的进程。

应坚持公平竞争的原则。应由国家统一出台扩大内需政策措施，避免地方政府层层加码，不断加大补贴地方企业的力度。

二要进一步完善和落实“转移一批”的相关政策。针对不同行业特点制定和实施“转移一批”的具体鼓励政策。对于海外市场前景较好、产业配套要求相对低的过剩行业，结合海外援助、国际合作项目，通过海外建厂的方式发挥企业生产能力，减轻或抑制国内新建产能压力，例如水泥、平板玻璃、光伏等行业；对于基础设施和产业配套要求高、投资规模巨大的行业，可以通过鼓励下游主要行业向海外转移的方式，促进该行业国内产能的消化，例如鼓励钢铁行业的下游家电、汽车等行业转移产能；对于全球化竞争激烈、国内生产条件优势明显的行业，可以通过海外建立销售网点的方式扩大出口，消化国内产能，例如船舶等行业。

完善转移产能的配套措施。对产能转移项目采取投资更为便利化的政策，减少项目审批限制，提供信息、法律等专业化的中介服务；鼓励政策性银行为转移产能企业提供贴息贷款；完善海外投资保险制度，减少企业海外投资风险。

三要进一步完善和落实“整合一批”的政策。要调整税收政策，加强对兼并重组的激励和引导作用。对兼并重组其他企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施，例如对被转让的设备资产允予原值（而非净值）抵扣增值税，对因兼并重组或者关闭破产等出售或转让土地、厂房和机械设备的收入，免征或减征由此而产生的营业税、所得税和土地增值税等相关税收。

引导金融企业加强对兼并重组的融资支持。支持产能过剩行业的优秀龙头企业进行直接融资，对银行给予产能过剩行业并购贷款不纳入贷款额度控制。

建立跨区域兼并重组的利益协调和共享机制。规范区域之间横向税收分配，降低地方政府由于担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力。

应明确要求地方政府降低在产能过剩重点行业的国有股份比例，减弱地方政府对兼并重组的干预，促进采用市场化的方式推进兼并重组。

四要进一步完善和落实“淘汰一批”的相关政策。主要通过能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准依法推动落后生产能力退出。首先，要尽快制定一系列新的量化标准；其次，要严格执行各项环保标准；第三，要加强对上述标准的动态调整；第四，要加快完善我国节能减排制度。

整合“关小基金”、“淘汰落后产能基金”等相关财政资金。设立统一的企业退出扶助基金，对退出企业遗留的问题或政策性关停进行政策兜底。

建议减少审批以加强竞争来“优胜劣汰”，推动产业健康发展。即使对产能过剩的行业也应减少审批限制，通过加强竞争减少对落后企业的保护，形成“优胜劣汰”的产业健康发展市场机制和市场结构。

建立防范和化解产能过剩的长效机制

从根本上打破“过剩、干预、再过剩、再干预”的怪圈，必须通过进一步深化改革，充分通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，并更好发挥政府的引导作用，构建防范和化解产能过剩的长效机制。

一是进一步深化行政管理体制改革，特别是改革地方政府的考核评价体系，从根本上消除地方政府的投资冲动和短期行为。

二是进一步深化资源、要素价格市场化改革，理顺资源、要素价格的市场形成机制，充分发挥市场机制在化解产能过剩和防范产能无序增长中的决定性作用。

三是进一步完善市场经济体制，为不同所有制、不同规模企业创造公开、公平、公正的竞争环境。

四是进一步加强社会性规制，强化标准管理，没有的标准要尽快制定，低的标准要大力度提升，已有的标准要严格执行。

五是进一步完善企业退出的法律、政策体系，完善社会保护网，为企业退出创造良好环境。

作者单位：国务院发展研究中心