国务院新颁布的《信访条例》将于2005年5月1日起施行。这部新修订的条例之所以备受关注，是因为中国存在举世罕见的“上访潮”。在以往的主流观点中，普遍呈现出将信访工作的价值锁定在“密切党和政府联系群众”以及“保持社会稳定”上。笔者认为，尽管这种传统的评判定位似乎并没有错，但在和谐社会构建中，从权利的视角审视信访，无疑将拓展和提升国人观察和解决社会问题的视野与层次。

信访权是宪法赋予公民的基本权利

对于信访的定义，新修订的《信访条例》是这样界定的，即信访是指“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”其实，这种对信访的定义是比较狭窄的。在现实生活中，信访人的诉求对象还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院等机关。

在中国，信访权是公民一种特殊的政治权利。2005年4月国务院新闻办公室发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书明确指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”这就是说，公民的信访权包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。

信访权的宪法渊源来自现行宪法第27条和第42条的规定。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第42条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

由此可知，信访权是中国公民的宪法权利，而尊重和保障人权，是现代政府合法性的基石。

和谐社会是权利得到尊重和保障的社会

中国共产党十六届四中全会第一次提出要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。胡锦涛总书记指出，我们要构建的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这样的和谐社会，必然是尊重和保障人的权利的社会。

信访制度是中国特色的制度安排。在法治健全的国家，根本不存在中国式的信访制度。中国特有的“上访潮”，是长期以来社会正义不张、传统人治盛行的必然产物。

中国信访制度最早源于1951年6月7日政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。这是经过长期革命斗争而赢得执政地位的中国共产党一贯奉行联系群众这一优良作风的结果和体现。当时信访制度的主要功能是为人民群众对党和政府工作提出批评和建议提供制度管道。

进入20世纪90年代以来，此起彼伏的“信访洪峰”，是公民尤其是农民等弱势群体的正当权益遭受严重侵害的集中反映。因而时下的信访也就成了人民群众特别是农民等弱势群体依法维权抗争的重要方式。农民在信访中反映的主要问题是：基层任意加重农民负担，强行抢夺农民财物，威逼、殴打、关押反抗的农民，甚至逼迫农民自杀，强制性征地、拆迁等，这一切现象，归结为一点，就是农民的正当合法权益遭到了基层政府的严重侵害。农民上访，只是为了讨个公道，维护自己的权益。

一些地方基层政府对农民权益的严重侵害，人为地激化了社会矛盾，危及了政府的公信力。事实证明，公民权利得不到尊重和保障的社会，决不可能是一个和谐的社会。

信访权的保障：任重而道远

2004年，中国在宪法中明确宣示“国家尊重和保障人权”，中国政府还发布了《全面推进依法行政实话纲要》，明确提出建设法治政府的目标和任务，开始注重规范和约束公共权力，维护和保障公民权利。正是在此背景下，国务院发布了新修订的《信访条例》。该条例正视公民的信访权利，在畅通信访渠道、创新信访工作机制、维护信访秩序、强化信访工作责任制等方面呈现出诸多亮点。但新的《信访条例》能否切实保障和实现公民的信访权，还有待于观察和验证。

密尔在《代议制政府》这部名著中指出：“男子和妇女一样，需要政治权利不是为了可以进行统治，而是为了不致受到暴虐的统治。”中国是社会主义国家，从理论上和政治上说，人民群众当家作了国家和社会的主人。但由于深受本国二千多年专制主义和苏联模式的消极影响，国人的权利观念淡薄，人治作风盛行，这对公民信访权利的尊重和保障，存在较大的制约。

对信访制度的改革，主要有强化和弱化信访功能两种观点。在现行体制环境下，强化信访功能，实质上是强化行政权力和人治，它以法治进程的延缓和损失来换取信访工作的绩效。而在未相应改革有关制度的情势下，单方面弱化信访的现有功能，又将使公民的信访权无以示展和实现。即将实行的新的《信访条例》，是一种迫于无奈的现实选择，它在规范信访活动上前进了一大步，但在现代政治文明框架内尊重和保障公民权利上尚未实现新跨越。

现行的信访制度其实过多地承担了本不应该承担的现代公民政治参与和自由表达的政治责任。人们对信访制度改革寄予厚望，是因为人们还看不到其它重要的政治改革。

美国宪法著名的第一修正案规定国会不得制定“剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利”的法律。在中国当前和平请愿空间缺失的环境中，如何能期望作为政府内设机构的信访部门担当此任？密尔在阐述议会的职能时，认为有一项职能决不亚于其它职能，即它“既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。”作为我国权力机关的各级人大，如果缺乏国民向其诉苦和表达意见的制度平台，我们很难想像信访部门能够结束其长期尴尬的局面。当然，如果“在全社会保障公平和正义”的司法机关，需要凭借党委和政府领导手中批转来的“信访件”才能公正司法和进行权利救济，那它只能是在帮助树立行政权威的同时彻底消解自己的公信力。

作者系湖南省社会科学院副研究员