项怀诚:亲历分税制改革

选择字号:   本文共阅读 647 次 更新时间:2013-12-16 14:38:50

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项怀诚  

    

   “1994年进行的财税体制改革是及时的、成功的,对形成当前经济的好形势发挥了重要作用。”“对财税体制取得的成功,怎么评价都不过分。”1998年时任国务院总理的朱镕基曾对分税制改革作出这样的评价。1994年我国实施的财税体制改革,在新中国财政史上具有里程碑意义,通过改革,建立了分税制财政体制,财政取得了长足的发展,中央与地方财政收入有了稳定的渠道,财政收入保持了较快的增长速度,增强了财政的宏观调控能力,促进了经济结构的调整,基本形成了一个适应社会主义市场经济体制要求的财税体制框架。

    

   十四届三中全会拉开分税制改革序幕

   1992年初,邓小平南巡讲话发表,澄清了长期困扰人们思想的若干重大理论问题。1992年10月,党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济新体制。1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》有一段专门论述财税体制改革,总计800多字,包括三项内容:一是把现行地方财政包干制改为分税制,建立中央税收和地方税收体系。二是改革和完善税收制度,推行以增值税为主体的流转税制度。三是改进和规范复式预算制度。

   十四届三中全会决议公布以后,分税制改革就在全党动员起来了。此前,就财税体制改革曾作了一系列准备工作。一是数据上的准备工作。财税体制改革要算很多账,调整分配关系,无论中央与地方之间还是国家与企业之间,都很复杂。地区之间要平衡,行业之间税负也要平衡,很难处理。二是要设计税种。精简哪些税种,新建哪些税种等等,税负的调整还要征求各方面意见。三是要介绍分税制,因为上上下下并不熟悉。时任财政部部长的刘仲藜在北京龙泉宾馆主持召开了一次体制改革座谈会,我当时是常务副部长,在会上有个发言,第一次比较全面地介绍了分税制。龙泉宾馆会议对统一思想非常有益,随后工商税制改革和分税制改革就开始紧锣密鼓地进行。1993年下半年,无论财政部还是税务总局两个办公楼晚上经常灯火通明。那时已普遍使用计算机,大大提高了效率。税务总局出了很多改革方案,还开了很多座谈会,包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外一些人的。就工商税制改革听取各方面意见而言,这次可能是历史上最充分的一次了。我认为在分税制改革中当时的国家税务总局做了大量工作。

    

   镕基同志“东奔西走做工作”

   对分税制改革,各级领导特别是高层领导非常关心和支持。现在回想起来依然心存感激。我知道,小平、陈云同志始终关心分税制改革,支持中央适当集中财权。时任中共中央总书记的江泽民同志先后多次分片主持召开了各省市自治区的书记、省长座谈会,宣讲政策,听取意见,消除误会。记得1993年9月,江泽民同志在广东的珠岛宾馆召开中南和西南两大区10个省的书记、省长座谈会。原先财政部没有随行任务,会上有位省长对分税制提出一些意见,因为涉及许多具体政策,曾庆红同志临时电话通知我参加会议。我接了电话就直奔机场,当晚赶到广州。所以我赶上了那次座谈会的尾巴,亲身体会到高层领导对分税制改革的关心和支持。

   负责财税改革工作的常务副总理朱镕基同志亲自带队,用了两个多月的时间,带领相关部门的同志,先后走了13个省,面对面地算账,深入细致地做思想工作。每次去都是专机,一般是五六十人,最多的一次80多人。镕基同志说过,到地方去征求意见,核心问题是财政,所以他对财政部特别宽容,在严格控制随行人员的前提下,却对财政部网开一面,愿去几位就去几位。先后随镕基同志到各省市征求意见的同志,有刘仲藜、刘克崮,姜永华、王立峰、许宏才等。除了广东、海南,其他地方我都去了。每次随行都不轻松,经常加班加点,有的时候通宵达旦,车轮大战。事后镕基同志曾经半开玩笑地说过,自己那段日子是东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施。

    

   我曾对1993年为基数有疑义

   镕基同志就分税制改革调研去的第一站是海南,第二站是广东。财政部由时任部长的刘仲藜同志陪同。这是实施分税制改革调查研究、交换意见中最重要的一次,因为以1993年的财政收入为税收返还基数,就是广东省汇报工作时提出的。后来中央政治局常委会研究决定以1993年为税收返还基期年,这在当时是个非常大的政策。事实上当时我和仲藜同志都不同意以当年为基数,坦白讲,对于中央政治局常委会的决定,我在思想上是持有保留意见的。当然,财政部对于执行党中央的决定是没有任何问题的,财政部门比较务实,从技术操作层面考虑问题更多。说白了,就是担心地方的数字弄虚作假,担心钱在1993年都收光了,都成了地方政府的基数了,以后年年要给它。担心今年收入上去了,明年又下来了无以为继怎么办?实际上,宣布以1993年为基数的当年后几个月确实出现了一些异常情况,把死欠收起来的,大量向银行贷款交税的,甚至连倒闭的企业都把以前的税补齐了,凡此种种,造成了1993年后4个月财政收入大幅度增加。据1993年地方财政收入月报,这一年地方财政收入全年增长966.63亿元,增长率为40.2%,其中9-12月地方财政收入增长756.95亿元,比上年同期分别增长了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。这是从来没有过的,确实也是反常的。对于这种现象的出现,当时的朱镕基副总理也非常重视,那年四季度,他曾布置多次检查,还作出了凡违规操作不合理的基数可以扣除等政策。

   现在我对于以1993年为基数的政策已经心悦诚服,这个政策说明,在推进重大财税改革时,必须要取得地方政府的强有力支持。这是必要的妥协,这个代价必须付出,这一让步争取了民心,统一了思想,保证了分税制改革的顺利推行。因为这场宏观经济体制改革如果进行不下去,社会主义市场经济就是一句空话,它是为社会主义市场经济奠基的,对中国来说,它是经济发展、长治久安的基础。

    

   《人民日报》打破常规全文刊登四个税法

   1993年下半年,我们几乎全部精力都扑到了分税制改革,做了很多准备工作,其中许多是非常紧急的。因为分税制要从1994年1月1日开始实行,分税制改革的基础——工商税制要从1994年1月1日开始实行。当时变动非常大,原先38个税种精简为18个,流转税方面实行新的增值税、消费税和营业税,个人所得税正式立法,许多税制要公布。按照我们国家一般的情况,一个新的税制从中央贯彻到基层,大体要两个月,因为大家要学习,要试运算,要调查研究,要调整账表,如果紧张一点也要个把月。当时不允许,这几个税法和暂行条例是1993年12月31日签署的,但还得要公布啊,用公文的程序按部就班地发下去肯定不行。所以很特殊,1994年1月1日《人民日报》全文刊登四个税法或条例,一竿子插到底,这是史无前例的。

   实际上,国家税务总局早已把这些税法的主要内容提前在内部释放出去了,办了很多培训班,改革的精神和具体办法已经贯彻到基层了。现在看来财税改革的准备工作比较充分,执行也比较顺利。

    

   税务分家

   新的工商税制执行以后,中央和地方实行分税制,按照中央的要求税务系统要分设,原来一个税务系统一分为二,一个直属中央,由中央直接管理的国家税务局系统;一个是归地方政府管理的地方税务局系统。严格地说,这是中国税务史上的第一次。

   回过头来看,中央政府和地方政府在处理税务分家问题上是非常谨慎的,税务系统内部也非常通情达理。分家很容易造成矛盾,瓶瓶罐罐,油盐酱醋,财产物资,争多论少,引起争执也在情理之中。但这次税务分家应该说非常顺利,个别地方有点小意见难免。分设以后当然也有一些问题,但事实已经证明,分设以后对于加强税务工作起了非常好的作用。特别是以前对地税的小税种是忽视的,因为以前税务局往往就盯住几个大税种,对小税种难免不够重视。后来有了地税局以后,不得不重视小税种,不重视小税种就没税了,这方面的作用非常明显。

   分设的最后期限是8月15日。实际上在分设问题上地方政府是有一点保留的,比较有代表性的是上海、浙江和海南。这件事情应当是要统一的,但中国之大也不要强求大一统,有个别省市保留一点他们自己认为比较好的管理方式也不见得就是坏事。这就是从实际出发,通情达理,通过实践来总结经验。后来全国基本上都分设了,但是上海保留了一点上海特色,浙江保留了一点浙江特色。从后来十几年的历史来看,由于这样一种不同的方式和这两个省市同志的努力,税收征管工作没有削弱,可以拿出这两个省市的税收增长率来佐证。税收永远不可能完全收上来,但是这些年来,不管上海也好,浙江也好,财政收入在全国各个省市属于增长比较快的,高于平均水平。所以在国地税分设问题上也不能一概而论,当然也有人说分久必合,合久必分,这是见仁见智的事。我觉得各有利弊,不要简单而论,由历史鉴定。分税制改革功不可没

   以1993年为税收返还基期年,各地当年财政收入基数猛涨上去之后,对1994年的财政收入有没有影响呢?这可完全出乎我的意料。1994年1月份的时候,我是忧心忡忡,寐不安席。到了1994年2月8日,1月份的财政收支报表出来了,1月份收入277亿元,比上年同期增长106亿元,增长62%,这是从来没有过的速度!我高兴得不得了,一块石头落地了。按照财政部的惯例,农历大年初二、初三部党组历来是要开会的,那年的春节是2月10日,我向仲藜同志提议,1月份情况太好了,今年春节就不要开会了吧,仲藜同志欣然同意。在不经意中是我把财政部的优良传统给破坏了。这其实是表明当时的一种心情。财政收入数据显示,1994年每个月的财政收入都比上年同期增加,全年财政收入增长了869亿元,比上年增加20%,是以前历史上少有的。自1994年实施财政改革以来,到2007年已经14年了,财政工作发生了天翻地覆的变化。财政收入由1993年的4349亿元,增加到2007年的51300亿元,14年平均年增3354亿元,平均年增长19.3%。这一切充分说明了1994年的分税制改革功不可没。可以毫不夸张地说这是一次广泛而深刻的改革,它奠定了中国特色财政改革的基础。

    

   对分税制改革的思考

   回顾1994年的分税制改革,之所以成功,我认为除了领导重视、方向明确等原因外,主要是妥善处理了两个带有根本性的问题。

   第一是增量分配的问题。这次改革之所以比较顺利,得益于在利益的调整方面缓缓而行,即较好地处理了财政增量的分配政策问题。当时江泽民同志指示,财政收入的增量中央要得大头。假以时日,逐步改善中央财政的状况。在分税制中,增值税是最大的税种,实行了中央和地方分成,中央得75%,地方得25%,消费税100%归中央。对此,地方同志有点意见,认为这两个税种,特别是增值税年年增加,地方得不到多少好处。那时我与部里的同志一起设计了一个两税比上年增长部分以1:0.3返还的政策。既实现了中央得大头(52.5%)的精神,又照顾了地方的利益,满足了地方的一部分要求。这个政策,总体上是很好的。

   第二有效实施了转移支付。转移支付是指在既定的政府间支出责任和收入划分框架下,通过财政资金在各级政府之间的无偿拨付,弥补财政纵向和横向不平衡,以实现校正区域外部性,稳定宏观经济,促进基本公共服务均等化的财政政策目标。简单地说,转移支付是政府财政政策的一个重要的工具。分税制改革以前,中国的财政情况是弱干强支,中央财政靠地方财政上解收入过日子,想对欠发达地区多给一点补助,想解决实际上存在的横向不平衡,心有余而力不足。实行分税制,适当地集中财力以后,可能性、必要性具备了。1994年改革时在财政分配中正式引进了转移支付这个国际上通行的概念。

   我国是一个幅员辽阔的国家。地区之间的不平衡,归根到底是经济发展不平衡造成的。同时也是自然条件、资源秉赋、发展历史等多种原因在漫长的历史中逐步形成的。当时,还不具备提出公共财政的概念,作为公共财政的一个准备,我们正式确定了转移支付的方向。严格地说,只提出了纵向转移支付的概念。最近19个省市支援汶川等地震灾区恢复重建,从财政学的角度来说,是横向转移支付的一个尝试,它在中国财政发展史上应当是具有划时代意义的。

   分税制改革中的转移支付制度经历了一个逐步完善的过程。到目前为止,大体上已经形成了财力性转移支付、专项性转移支付的体系。转移支付的结构不断优化,转移支付的政策逐步细化,转移支付的规模不断扩大。2007年中央对地方的转移支付达到13991亿元,相当于1994年550亿元的25.4倍,年均增长28.3%。我在担任财政部领导的十几年中,心中始终有两条杠杠:一是中央财政本级的支出占全国财政支出的比重不要扩大;二是中央财政收入增加了,要把增量的大部分转移支付给中西部地区,为他们在支出均等化方面创造一些条件。分税制历14年而不衰,发达地区支持它,欠发达地区也支持它,实行转移支付政策是根本原因。我想,这就是所谓的民本思想。在改革开放30年之际,回顾分税制改革的历史情况,分析总结分税制改革的经验教训,对于积极推进当前的财政改革与发展是非常有益的。来源:中国改革信息库

  

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