曹亚雄 李宏伟:政府购买公共服务的内在动因及基本原则

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曹亚雄   李宏伟  

 

政府购买公共服务是当下中国社会经济的客观要求,是应对国际国内危机的必然选择,是政府职能转换与建设廉价政府的必然要求。鉴于我国的现状,当前推行政府购买公共服务应当遵循:适度原则、质量效率原则以及公开透明原则。

随着经济社会的不断发展,中国全面小康社会的建立,在全球金融危机持续蔓延的状况下,推广政府购买公共服务越来越具有现实必要性。本文试图就我国当前推进政府购买公共服务的内在原因进行分析,并对我国社会主义初级阶段政府购买公共服务提出一些需要遵循的原则,希望对实践提供一定参考。

购买公共服务是当下中国社会经济发展客观要求

随着经济社会的发展,人民的生活水平得到很大改善,人们的需求总量、需求的层次性、品种的多样性和需求主体的多元化倾向越来越明显。除了通过市场满足个人物质和文化生活的需求外,人们对公共安全、公共卫生医疗、公共文化休闲等社会公共服务的需求开始凸显,并日益呈现出差异化和复杂化等特征。社会越发达,越进步,对公共服务需求的数量、种类和质量要求会越来越高。马斯洛的需求层次理论就充分反映了这个现状。它告诉我们,人们的需求总是在不断提升的,人们不仅需要满足物质等基本生理需求,而且更需要满足安全、尊重、社会交往和自我实现的需求,而这些需求的满足,需要政府提供必要的文化教育和公共服务。如何提供公共服务就提上了议事日程。

改革开放30多年来,中国取得了举世瞩目的成就:社会主义市场经济体制逐步建立和完善,社会生产力得到极大的释放和发展,经济发展水平不断提高,综合国力日益增强,人民生活水平显著提高,社会各个领域呈现全面进步的良好态势,基本上实现了小康。与此同时,人们对公共服务的需求也开始不断上涨,并呈现出个性化与多元化特征和趋势。可以预见,随着中国全面建设小康社会目标的逐渐实现,人们对公共服务的需求层次会越来越高,从而对政府的公共服务供给能力提出了更加严峻的挑战。我国目前仍然处于社会主义初级阶段,人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国最基本的矛盾,这表现在公共服务领域,就是人们日益增长的对公共服务需求同政府公共服务供给之间的矛盾日益突出,政府的社会福利责任不断显现,有关公共服务的新问题、新情况层出不穷,陷入“政府失灵”的窘境,政府面临巨大的社会舆论压力。这一方面是由于政府已习惯于以计划经济时代的垄断地位提供公共服务。这既阻塞了其他社会主体通过市场等各种途径提供必要的公共服务,使得政府提供的公共服务总量不足,同时,由于政府凌驾于市场之上,包揽公共服务的生产和提供,缺乏竞争使得政府的公共服务供给能力低下,效率不高,所提供的服务项目种类、数量和质量与社会大众需要之间的不平衡加剧。另一方面,政府对于社会公共服务的市场供给的认识不足,加之政府的财力有限,政府在社会公共服务的财政投入还不充分,致使公共服务出现不均等现象,加剧了本来就比较突出的地域之间、城乡之间和居民收入差距。如何发挥有限的财政能力,有效提高资源利用效率,应对公共服务需求压力,就成为社会主义国家面临和亟需解决的重大课题和任务。

政府购买公共服务,是我国政府适应生产力发展要求的重大创举,也是社会主义制度自我完善和发展的内在要求。作为当前中国各地创新社会管理的重要方式之一,正是社会发展的需要和结果。由政府出资购买,第三方提供多元化的公共服务,不仅充分发挥市场作为资源配置的基础性作用,也极大地缓解了人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾,不同程度地满足人民生产生活需求,也大大降低服务成本。同时,政府购买公共服务,创造了政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制,最大限度地提高服务效率和质量,调动了各方面积极性,激发了社会活力。事实证明,近年来,我国不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务的实践,取得了良好效果,凸显了社会主义制度的优越性,有助于社会主义生产力的解放和发展,有利于人民生活水平的改善。

购买公共服务是应对国际国内危机的必然选择

自2008年美国次贷危机爆发以来,金融危机波及全球,世界经济复苏艰难曲折,不稳定不确定因素增多,下行风险依然存在。由于经济全球化的不断深入,我国经济也面临着严峻的考验,如外需不足、贸易摩擦增多、输入性通胀压力增大、财政收入下降、地方债务增加和财政出现赤字等。从国内看,随着改革开放的深入,深层次矛盾开始暴露出来,发展中不平衡、不协调、不可持续问题表现突出,地域发展差距、城乡发展差距和居民收入差距依然存在且有扩大趋势,关系群众切身利益的民生问题明显增多。因此,扩大内需成为保持中国经济持续稳定增长,提升产业结构,优化经济结构,提高经济效益的根本举措。理论上讲,政府的服务采购与居民投资相似,是一种高效能支出,可以带动其他需求成倍地增长。政府采购使公共服务实现销售与商品化,使企业、个人收入有所增加,最终转化为新增投资、积累、消费,引发一系列的再支出,形成一个不断累加的结果,使总产出倍增,推动经济运行,扩大国民收入。与购买物品不同,购买物品往往是单次行为,而政府购买服务往往有持续性,可以持久拉动相关产业,衍生出各种需求,刺激优化要素组合,提升相关行业的质素。同时,通过购买公共服务,可以满足人们的社会需求,提高社会的公正平等,从而避免危机带来的社会矛盾和社会问题,有利于和谐社会的构建。

其实,从起源上看,政府购买公共服务是政府为了克服西方的“社会福利病”弊端而进行公共服务模式改革的结果,也是当前发达国家提供公共服务而使用的主流模式。为了缓解社会高福利带来的财政入不敷出、公共服务负担沉重的状况,德国政府采取了压缩公共服务支出规模、推进公共服务提供方式的社会化和市场化和加强对公共服务的监督等三项举措。德国主要关注点是使公共服务机构“去行政化”并走向市场公司化运营,在此基础上推出了PPP模式。PPP模式是政府为了完成公共设施建设,与私人机构签订合同达成权责明确的伙伴关系的合作方式。通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式,向公用事业引入民间资本。这既使德国获得丰富的资金来源,也降低了项目建设和运营等环节的成本。

20世纪80年代,美国里根政府不堪忍受巨大的财政负担,采用“第三方治理”,即政府向社会组织购买大量的公共服务,包括教育、文化、医疗,尤其是针对老人残疾人等特殊群体的服务,并通过制定战略性规划、选择合作伙伴、加强组织间沟通交流、项目评估四个关键环节来保证政府购买公共服务的质量和效率。纽约市政府专门成立由市长负责的“市长合同服务办公室”机构,负责相关工作。

随着国际金融危机的不断加深,政府购买公共服务又成为资本主义摆脱危机的重要举措。1997年亚洲金融危机引起了日本经济急速下滑,政府机构改革效果不显著。日本决定从英国导入PFI模式(私人融资活动),向社会力量开放公共服务市场,以降低政府财政支出,促进经济发展。有数据显示,2013年,日本中央和地方政府利用PFI模式的项目增至418个项目。从领域划分,文化教育设施整备利用PFI方式是最多的,其次为垃圾处理及上下水项目。418个项目中,已完成招标的为395个,总规模为4.12万亿日元。事实证明,同传统模式相比,采用PFI方式的竞争机制,可以节省政府公共服务财政支出25%左右,减轻了政府应对公共服务需求的压力。2012年一年,纽约市政府就通过了4.6万单合同,采购的供应、服务和建设项目达105亿美元。政府通过向社会力量购买服务的方式,不仅使政府和社会组织能发挥所长,给社会提供高度专业化的服务,也为政府节省了大笔的财政开支。

为了摆脱金融危机,英国卡梅伦政府于2010年5月更加重视发挥非营利组织在社会公共服务中的作用,提出并启动了“大社会”计划,把越来越多的公共服务功能下放到民间,涵盖教育、医疗、交通、安全、信息技术和环境保护等多个方面。据统计,英国政府每年用于采购公共服务的资金高达2360亿英镑,其中约11%的公共服务合同由社会企业与慈善组织执行。这使得政府在获得具有高成本收益服务的同时,又支持了社会组织的发展。通过计算表明,英国政府每年实际获得了三倍于整体支出价格的公共服务。英国政府拿出10亿英镑培育社会组织和社会型企业,承担政府裁减机构后存在的公共服务空缺,公共服务的提供渠道得到拓宽。同时政府通过授权和分解责任,对人员实行聘任制或合同制,用市场的办法来解决行政问题,政府相应承担的职能减少,管理成本大大降低,服务效率明显提升,政府职能完成转型。

购买公共服务是政府职能转换的必然要求

转变政府职能是行政体制改革乃至政治体制改革的重要部分。从1988年起,为适应市场经济发展需要,我国就开始提出改革行政体制,转换政府职能的任务。以后历次党代会进一步就体制改革,转变政府职能作了更加深入的探索和论述。如党的十三大提出转变政府职能的目标和任务;党的十四大提出转变政府职能以适应市场经济发展需要。党的十五大提出转变政府职能,建立高效管理体系;十六大提出继续转变政府职能;十七大提出加快转变政府职能,建设服务型社会;十八大指出深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设服务型政府。在新公共管理理论基础上形成的政府购买公共服务新模式,主张政府借力推进社会发展,打破了政府万能的格局,激发了市场和社会力量潜能,逐渐成为政府履行公共服务管理职能的重要途径。政府购公共服务,不仅是社会发展的要求,也是政府职能转换的必然选择。

首先是政府从全能型政府到有限型政府转变的必然要求。由于历史和现实原因,我国政府一直以“全能型”自居并主导经济和社会生活的治理。在计划经济体制下,由于城乡二元体制和所有制成分过度单一现象存在,政府通过政治管理和经济计划即可实现对社会的管理。但是,随着社会主义市场经济的发展,社会资源流动性增强,政府依靠简单的计划管理办法已无法做到有效管理,这就要求政府弱化政治职能,增强公共服务管理职能,理顺政府与市场和企业的关系,向有限型政府方向转换。政府购买公共服务模式的出现,适时填补了政府由“大包大揽”到“有所为,有所不为”转变的空白区域。通过引入市场和社会力量共同进行公共服务治理,剥离一些非必要的功能交给社会组织,既有利于政府专注于主体业务,避免行政透支,又能为市场和产业结构的调整创造条件。

其次是政府从政治主导型到社会服务型转变的必然要求。改革开放前,由于经济发展水平不高,经济活动较少,政治生活占据主导地位,导致政府以官本位的角度,从有利于自身管理为出发点寻求国家和社会的管理方式,较少顾及民众的感受和诉求。但是,随着社会经济的发展,社会需求的多元化趋势越来越明显,之前的管理模式已无法适应社会不同群体的差异化需求,出现了公共服务投入不足,覆盖面不广和无法有效解决关系国计民生的突出问题。这就要求政府转换职能,由以对社会事务公共管理为主的政治主导型朝以向社会提供全社会共享的社会服务为主要内容的社会服务型政府转变。政府把部分非关键职能因自身管理能力的局限性所造成的困境交给市场解决,不仅能缓解政府工作压力,也能以最低的成本、最高的效益利用社会资源来满足管理和服务社会的需要。可见,政府购买公共服务是十八大提出的建设服务型政府的内在要求。

最后是政府从大政府小社会到小政府大社会转变的必然要求。在我国,实现政治职能转换的关键是正确处理好四种关系,其中一个就是要处理好政府与社会的关系。政社关系有政府和社会组织间的相互独立和相互合作两个方面,科学合理的政社关系应是两者的相互独立和相互合作两者兼具。但是,近些年来,受计划经济体制和政府考核机制的影响,政府只注重对社会组织的管制而忽视了合作方面,过度强调依附关系而忽视独立性。这就出现:地方政府在履行政府职能时有“越俎代庖”的越位嫌疑,出现了该管的管,不该管的也要插手管的多头领导乱象,以至不该管的没管好,而该管好的却因精力分散导致效率低下没管好。对此,迫切要求政府正视并正确处理政府和社会组织的关系,推进政社分离。政府购买模式符合建设“小政府大社会”的理念,坚持政府负责、社会协同、公众参与三者相联动的公共服务管理体制,真正做到市场能办的,交给了市场;社会可以做好的,交给了社会;政府管住、管好它应该管的事。弥补了政府在某些领域的能力不足并增加了公民的政治参与,因而产生了积极的政治影响。

政府购买公共服务是建设廉价政府的必然要求

改革开放之前,我国经济和社会发展比较缓慢,社会关系比较简单,政府机构垄断式提供公共服务,充当“全能型”角色,在当时国际国内环境条件下,是必要的也是必需的。但是,随着改革开放的深入发展,市场主体多元化利益诉求增多,传统的政府垄断式提供公共服务的弊端日益显现,其主要表现如下:第一,服务效率低,质量不高。在以往政府大包大揽社会服务的模式下,政府既是购买者又是生产者还是提供者。在这种情况下,政府自身缺乏有效的内生动力和外部监督,对外部环境变化反映迟钝,久而久之,就导致服务效率低下,服务品种少且质量不高的问题,同时,还会带来整个社会的发展速度较低的后果。第二,缺乏竞争机制,服务成本较高。由于政治经济原因,加上我国社会主义市场经济体制发展水平还不高,缺乏强有力的竞争对手,我国政府一直充当大政府的强势角色,一体独大。传统模式虽然直线统一管理比较简单,但由于缺乏竞争,容易产生懒政,机构臃肿,人员庞杂,进而导致服务成本较高的问题。

一般认为,在应对不断增长的公共服务压力时,我国政府有如下两种方式可以选择:一是增强政府机构的自身建设,提高提供服务能力;二是利用外部资源,寻求第三方合作,“借力打力”。从以上分析可知,第一种方式已面临重重困难,并且在短期内很难取得成效。因此,政府选择向第三方合作购买公共服务成为提高政府工作效率,建设廉价政府的不二选择。

改革开放30年以来,随着中国现代化进程的推进和改革开放的深入,社会转型加速,文化价值日益多样化,越来越多的社会组织在中国涌现。我国社会组织无论从规模上还是数量上,发展都比较迅速。据不完全统计,截至2011年底,全国登记在册的社会组织共有45.7万个,其中社会团体是25.3万个,民办非企业单位是25.2万个,基金会有2510个。截至2010年底,全国社会组织实现固定资产总值已达1089亿,收入达1247亿,增长值531亿元,兼职工作人员共计500万人左右。这些社会组织不同于政府机构,但能承担以往政府承担的许多职能,由于其巨大的灵活性,日益扩展到科教文卫等领域,在缓解社会矛盾、解决社会问题方面发挥越来越重要的作用。

作为政府提供公共服务的新模式,政府购买既不同于传统提供模式,也不属于私有化性质,而是介于这两个极端的一种理性选择。政府和社会组织的有选择性结合,共同承担社会责任,不仅降低社会服务成本,减轻财政负担,提高服务质量,也是简政放权的新途径。同时,政府工作效率高是衡量廉价政府的重要指标。社会服务质量的提高,对政府机构的改进将起到示范效应。社会组织具有自身技术和资源上的先天优势,可以灵活地满足公众多样化和个性化的社会服务需求。在传统垄断式提供公共服务领域引入竞争机制使公共资源得到优化配置,促使政府机构树立成本观念,增强节约意识,改进工作方法,提高政府工作效率,克服政府机构臃肿弊病,从而有助于廉价政府的建设。

当前推行政府购买公共服务应遵循的原则

一是适度原则。在我国政府职能没有理顺,公共服务需求压力增大的背景下,政府购买公共服务模式的确解决了一些问题,得到大家的认同。但我们也应该清醒地认识到,该模式的实质是把部分政府职能推向市场,引入竞争机制,充分利用市场作为资源配置的基础性作用,但实践证明,完全依赖市场提供公共服务,既不可行,也存在“市场失灵”的困境。因此,应辩证地对待政府购买公共服务,坚持适度原则。

适度原则首先表现在公共服务领域的适用范围。政府购买的服务不是越多越好,项目多多益善,相反,政府购买服务也是有条件的。对那些一不能推向市场,二社会组织也无能力解决的公共服务,如军事保卫职能、外交职能、治安职能及民主政治建设职能等事关国家核心的业务,就不能用购买的方式解决。其次表现在政府主体责任方面。诚然,政府购买公共服务导致政府的责任有所改变,但是,政府作为公共服务提供者责任主体地位并没有改变,政府机构还是公共服务的第一责任人,依然对满足公共服务需求负有不可推卸的责任。政府购买公共服务只是将公共服务的提供方式社会化,并没有将政府应该承担的提供适当公共服务的责任同步转移。因此政府部门要准确设定自己的位置,明确职能职责,加强对第三方的监管,确保政府购买公共服务工作保质保量向前推进。最后从实际出发,因地制宜。政府购买公共服务模式不仅是一种新的管理方式,也是提升政府工作效率的一种重要途径。由于经济、政治和社会发展水平的差异性和特殊性,不是任何地方任何时候都适合将公共服务投向社会由第三方提供,不能盲目跟风。应结合当地实际,因地制宜,否则就可能适得其反,给地方社会经济发展造成破坏。

二是质量效率原则。政府购买公共服务目的是为了提供更优质的公共服务,因此,服务质量和效率高低直接影响人民群众的满意度。而要做到这点,首先要建立和完善相关法律和法规。目前,我国的相关法律法规不健全,且相关配套制度与社会实践出现很多不协调,完善立法和建立有效的法律保障是当务之急。其次,制定科学规范的合同管理制度,明确政府、提供社会服务的第三方和服务受益者的人民群众三个主体的权利和义务,制定服务项目的标准和规范,提升责任意识,规范三方的行为,提高履行职责效率。再次,导入竞争机制,积极培育社会组织。一定数量、规模和较强专业的社会组织是政府有效购买服务的前提。政府应积极培育、支持、引导社会组织的发展,为其成长营造良好的外部环境和提供政策支持。同时,引入竞争机制,使公共服务提供者多元化,提高资源配置效率,减轻政府面临的财政压力,为大众提供较高质量的差异化社会服务。最后,建立严格的监督和评估制度。采用政府监督、第三方监督、社会监督和专家监督相结合的监督方式,从项目设计、研究、实施和效果反馈全程评估,进行绩效考核,扩大监督范围,加大监督力度,提高社会服务质量,降低社会服务成本。

三是公开透明原则。在政府购买公共服务时,政府与社会组织的身份不同,地位也不一样,这种“委托—代理”关系存在信息不对称,容易产生暗箱操作、滋生腐败、弄虚作假等问题,不利于公平竞争。因此,坚持公开透明原则、加强社会监督,对政府购买公共服务模式的健康发展至关重要。这就需要建立招标制度,信息披露和公开制度,遴选出质优价廉服务的合作者。在招标和公共服务提供的过程中,政府和社会组织都有责任和义务在整个过程中公开自身的相关真实信息,严格遵守程序和规范,增强社会公信力,保证程序公平和结果公平。另外,加强社会监督,实行政府购买透明化、阳光化。政府鼓励社会对政府和社会组织进行监督,并为社会和民众的有效监督搭建制度平台,创造良好的舆论氛围,使政府购买模式处在透明化、阳光化的环境下运作,杜绝腐败行为的发生。

总之,政府购买公共服务作为我国社会服务改革的尝试,虽处于探索阶段但前景较大。只有对其深刻认识和把握,从中国实际出发,合理规划,规范操作,才能应用得当,充分发挥其最大效用。

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