【摘要】民行检察制度是中国特色检察制度的重要组成部分，本文通过回顾民行检察工作的发展历程，清晰地勾勒出民行检察工作的基本脉络，为进一步提高民行检察工作发展水平指明了方向，并对下一步民行检察工作的发展趋势作出评判，提供必要指引，同时对民行检察工作中急需解决的相关问题给出了答案。
【关键词】民行检察；发展历程；未来展望
民事行政检察制度是中国特色检察制度的重要组成部分，也是检察机关肩负的宪法赋予法律监督使命在民事、行政诉讼领域的体现。我国检察机关恢复重建至今，民事、行政检察作为一项较晚恢复的检察工作，历经艰难曲折的发展历程，终于处于了全面、深入发展的重要关口。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，在全面建设中国特色社会主义法治国家的形势下，回顾发展历程，总结发展经验，把握发展趋势，对正确认识和开展民行检察工作，坚持并完善民行检察制度无疑具有重要意义。
一、民行检察工作发展历程
新中国成立之初，民行检察工作即在立法上得到明确的确认。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，明确了检察机关在民事检察方面具有两项职权：对违法判决提出抗诉，代表国家公益参与民事诉讼。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、1954年《人民检察院组织法》对检察机关的民事行政检察职责作了进一步较为详细的规定。文革期间，检察机关被撤销，民事行政检察事业也随之中断。
检察机关恢复重建后，民行检察工作从1986年开始试点，到现在的二十五年以来，其在组织机构、人员队伍、工作制度、监督范围、监督方式、办案规模、指导思想、理论研究等各个方面，经历了由无到有，由起步到确立，由确立到巩固，由巩固到提高的发展历程，大致可以划分为四个发展阶段：
（一）以抗诉工作为标志的民行检察起步阶段
我国1982年民事诉讼法（试行）规定了检察机关有权对民事审判活动进行法律监督。但是，对于检察机关如何进行监督未作任何规定，加之在当时计划经济形势下，民商事司法活动调节的范围较窄，需求也较少，因此民事检察工作基本上处于没有开展的状态。随着社会经济的发展，民商事活动增多，对检察机关介入民商事活动提出了新的要求，作为法律监督机关的人民检察院也逐步将民事、行政诉讼法律监督问题提上议事日程，开始了建设符合中国国情与实际需要的现代民行检察制度新篇章。
1986年，依照民事诉讼法的原则规定，部分有条件的检察院开展了民事审判法律监督试点工作。1988年9月，高检院正式成立民事行政检察厅。1989年颁布的行政诉讼法，除了在总则中规定检察机关有权对行政诉讼进行法律监督之外，在分则中还明确规定了检察机关发现生效的行政判决、裁定违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。这就从立法上明确了行政诉讼检察监督的方式。在立法的推动下，1990年，“两高”联合发出《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》。1991年正式颁布的民事诉讼法，在坚持人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督的原则上，明确规定了人民检察院对生效的民事判决、裁定提出抗诉的条件和程序。高检院在下发关于做好民事诉讼法实施工作通知的同时，就检察机关受理民事、行政申诉分工下发了专门通知，明确了民行检察部门办理民事行政申诉案件的初步程序与范围。到1991年，全国有29个省级检察院成立了民事行政检察处，72%的分、州、市院和26%的县（市）、区院成立了民事行政检察科，拥有了近2000人的民事行政检察干部队伍。至此，民事行政检察制度和抗诉监督方式在民事、行政两大诉讼法中得以确认，全国检察机关民事行政机构基本建立，检察机关开始逐步履行民事审判和行政诉讼法律监督职责。
（二）民行检察抗诉监督工作发展阶段
坚持“敢抗、会抗、抗准”、“公开、公正、合法”的办案原则，坚持“以办理抗诉案件为重心，抓好办案效率和办案效果三个基本环节”的办案指导思想，是这一阶段民行检察发展的主要特征。这一时期，全国检察机关全面开展和规范民事行政抗诉监督工作，民行检察工作由此进入了一个快速发展时期。
1992年，高检院制定了《关于民事审判监督程序抗诉暂行规定》，对民事行政抗诉监督的案件来源、立案、调查、审查、抗诉、出席再审法庭等进行了初步规定。1993年，高检院就民事行政检察文书和档案管理召开研讨会。1995年，检察机关明确提出了抗诉案件向同级人大常委会报告的要求。1996年，高检院组织研讨了民事抗诉案件办案程序、民事案件抗诉条件和民行检察法律文书样式。1997年，“两高”就办理民事、行政抗诉案件的若干规定举行了座谈会。1998年，全国31个省级院和全部分、州、市院以及90%以上的基层院设立了民行检察机构，专职民行检察干部达到8000人。高检院制定了民行检察文书样式（试行）等一批文书、归档方面的规范性文件。1999年，高检院公布了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》。全国民事行政申诉案件的办案力度得到根本性增强，达到相对稳定的发展水平。据统计，1992年至2001年，受理案件数达到84225件，抗诉案件数为16488件。十年间年平均受案数为4.1万件，人民法院再审抗诉案件2.9万件，其中改变原裁判2.3万件，原判改变率达到79.5%。
（三）规范抗诉和法律监督探索阶段
随着我国社会主义市场经济地位和依法治国基本方略的确立，加强民事审判和行政诉讼法律监督的社会需求愈加强烈，以民行抗诉为单一手段的民行检察制度缺陷逐步显现，民行检察部门在继续加强抗诉工作的同时，对民行检察监督的指导思想、监督范围、监督方式、理论研究等方面进行了深入的思考和求索。
1.指导思想的调整。全国检察机关第一次民事行政检察工作会议之后，高检院要求从力度、质量、效率、效果四个维度对抗诉工作进行全面把握；对于民行检察监督目的，明确提出了“两个维护”，即“维护司法公正，维护司法权威”这一指导思想，其重大意义在于全面加强抗诉工作的同时，揭示了民行检察监督与民事行政审判的共同目标，为民行检察工作的全面发展提供了理论准备，为逐步改变对抗诉工作的总体效果不如意和对司法权威关注不够等一系列模糊认识不合理的现象奠定了基础。
2.规范化建设的加强。2001年，高检院在总结近十五年抗诉工作的基础上正式颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对民事行政抗诉案件办理的程序、方式、条件、法律文书格式、案件立卷等问题进行了全面规范。民行检察工作在有法可依的同时，做到了有章可循。
3.办案工作思路更加科学明确。全国检察机关第一次民事行政检察工作会议上确定了“两率提高、结构改变、业务规范、整体推进”的工作思路，突破了以往办案工作单纯抗诉的局限性，促使民行办案工作朝多方位探索。民行检察部门在这一科学思路指引下，在抗诉这一传统监督方式之外，创造并广泛使用了再审检察建议的方式。民行检察监督结构呈现出生效裁判监督（包括抗诉与再审检察建议）、息诉、执行活动监督、督促起诉、支持起诉、民事公诉、审判人员与执行人员职务犯罪线索移送等相结合的格局。各项办案机制逐步健全，执法行为逐步规范，民行检察办案工作得到整体协调推进。
4.抗诉和各项探索性办案方法成效明显。截至2010年的十年间，全国检察机关共受理民行申诉案件66万余件，提出抗诉案件12万余件，其中民事抗诉案件11.6万余件，行政抗诉案件4000多件。人民法院共再审审结案件7.6万余件，改变原裁判5.4万余件，再审改变率为71.1%。共提出再审检察建议4.5万余件，人民法院采纳2.7万余件，采纳率为59.4%。同时，对大量不立案、不抗诉案件认真开展了服判息诉工作。针对查处司法不公背后隐藏的职务犯罪方面，2004年9月，高检院下发《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，各级民行检察部门依法办理了一批审判人员和执行人员职务犯罪案件。2009年9月后，各级民行部门严格执行高检院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，将办案中发现的司法不公背后的职务犯罪线索，按照规定移送给职务犯罪侦查部门，为增强检察机关法律监督的整体合力与实效发挥了积极作用。此外，各地民行检察部门还积极探索了督促起诉、支持起诉、对民事案件执行和调解活动监督，以及对民事非讼程序的监督工作，办理了一批相关案件，对防止国有资产流失、遏制环境污染、维护国家和社会公共利益起到了积极作用。
5.民行检察理论研究进一步深入。2003年以来，高检院与理论界联合，先后就“民事诉讼法修改与民事检察监督制度的完善”、“民事行政诉讼中检察权的配置问题”、“民事执行监督问题”等话题进行了深入研究。2008年后，又以承办“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”、“完善检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”等中央司法改革任务为契机，进一步加强理论研究，有力推动了理论界与实务界对民行检察监督的意义、性质和地位等方面达成共识。正是在这些理论研究的基础上，使民行检察实务改革获得了方向指引与实践推进。到2010年，全国已有6个省级检察院的民事、行政检察机构分设，呈现出民事检察与行政检察独立发展的趋势。2010年，“两高”、公安部、安全部、司法部联合出台了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》，为开展对渎职行为调查进一步提供了依据。
（四）民行法律监督发展阶段
2010年召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议是民行检察工作向着更加科学的方向迅速发展的标志。此次会议，总结了民行检察工作开展以来的实践探索经验与理论研究成果，对第一次民行工作会议以来的工作方向、方法和探索成果予以肯定。曹建明检察长的讲话既从理论上指出了民行检察所应坚持的法律监督属性、职能定位和基本要求，又从实务的角度提出了构建以抗诉为中心的多元化监督格局的民行检察工作思路，特别是明确提出要着力加强和改进对行政诉讼的法律监督，为加强改革探索和理论研究，完善民行检察体制和工作机制指明了方向，是新时期加强和改进民行检察工作、实现民行检察跨越式发展的纲领性文件。
2011年3月“两高”联合发布了《关于印发〈关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）>的通知》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，对实践中探索的再审检察建议、审判活动监督、调解监督、调查核实、执行监督等成果以“两高”规范性文件的形式进行了确认，为完善民行法律监督立法奠定了基础。
二、民行检察发展经验与教训
近二十五年的民行检察发展历程，有成功的经验，也有失误的教训。吸取这些经验和教训，对发展和完善民行检察制度与民行检察工作，实现民行检察跨越式发展有着重要作用。
（一）民事行政检察工作是中国特色检察制度的重要组成部分
司法制度属于政治制度范畴，政治制度决定司法制度的构成与运行。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度下，人民法院和人民检察院作为国家司法机关，由其产生，对其负责，受其监督，并分别依法独立行使审判权和检察权。其中检察机关作为国家法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动实行法律监督，这是中国特色社会主义司法制度和检察制度的重要内涵。民事、行政检察承担了民事、行政两大诉讼监督职责，是检察机关所承担的宪法使命在民事、行政诉讼领域的要求与体现，也是我国检察制度中国特色的体现。
（二）民行检察必须坚持法律监督属性和正确定位
法律监督属性是民行检察的根本属性，是由宪法对检察机关和检察权的属性所决定的。坚持法律监督属性，才能准确把握民行检察的职能定位与基本要求，才能在民行检察工作的改革发展和民行检察制度的坚持完善中保持正确的方向。
民行检察监督在性质上是对公权力的监督。检察机关属于法律监督者，而不是诉的主体。只有坚持监督公权力的角色定位，才具有法理上的正当性。按照监督公权力的定性，民行检察监督应当将监督对象确定为民事审判和行政诉讼活动，这样才能将民事和行政两类诉讼活动中检察机关的监督范围加以区别，也才能进一步理解民行检察监督的居中性、不可替代性，应将监督目标自觉定位为通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。
民行检察监督的角色定位要放在立体层面考虑，保持超然性。民事和行政诉讼是运用国家审判权解决民事和行政纠纷的一种纠纷解决机制。在民事审判活动中，诉讼两造处于平等的诉讼地位，人民法院居中裁判，三者形成一个等边三角形。检察机关介入民事诉讼，与诉讼参与者之间形成一种监督与被监督的关系，既不是从私权救济出发，也不是承担公力裁决职责，与法院、当事人不处于一个相同的平面，应保持一定的超然性。在开展行政诉讼监督的过程中，检察机关同样应当站在维护国家法律法令统一实施的高度，对诉讼活动的主体及其参与者，履行法律监督之责。
（三）民行检察工作要加强理论建设
由于民行检察制度缺乏可以直接借鉴的理论和经验，因此需要持续地在理论与实践的结合上不断研究与探索。比如，抗诉由作出生效裁判的法院的上一级检察院提出，这一“上级抗”模式移植于刑事诉讼法所规定的检察机关对生效裁判的监督程序，没有考虑到检察机关在民事诉讼与刑事诉讼中的重大差别。检察机关在刑事诉讼中是诉的主体，对生效裁判的监督由上级检察院提出更具客观性。但在民事诉讼中，检察机关并未参与原生效裁判的审理过程，超然于原诉讼程序之外，不应当将本应由同级检察院行使的抗诉权，规定为上级院行使。
另外，将行政检察监督完全等同于民事检察监督，在抗诉案件的条件上等同看待和处理的做法也不符合诉讼规律。
立法工作往往需要建立在相关实践探索的基础上。民行检察工作既不能违反法律的规定，又要在法律允许的范围内积极探索，为司法改革和立法完善积累实践素材。二十五年来的民行检察实践，如对执行监督的探索，对调解行为监督的探索，对再审检察建议监督方式的探索，对督促起诉、支持起诉等监督方式与领域的探索等，是民事行政检察在这种实践探索中不断走向成熟与完善的典型范例。
三、民行检察未来展望
按照第二次民行检察工作会议精神，民行检察在新时期应当从以下几个方面寻求突破。
（一）监督渊源法律化
民行检察监督渊源是指民行检察监督依据的表现形式，包括法律、司法解释、司法政策和法律精神等。不同的监督渊源表现出不同的监督层次与效力。从实践来看，可以分为四类：第一层次是依据法律原理指导下的实践做法。其是在缺少明确法律规定的情况下，依据法律原理积极审慎地进行的实践探索。比如，法院对该立案不立案的案件，也不下裁定，如何监督法律没有规定，实践中一般按照对审判活动进行监督的原理，提出检察建议。第二层次是检法两家达成共识的做法。比如再审检察建议。第三层次是类似于司法解释效力的相关规定。比如，“两高”以规范性文件的形式所确立的一些比较成熟的做法。第四层次是法律，即以立法的形式对实践中的一些探索进行肯定，其是监督渊源中的最高层次。比如对于检察机关抗诉案件裁定进入再审的期限，原来法律没有规定，经过实践探索，2007年民诉法修改时，明确规定人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定，这就以法律的形式对实践探索进行了确认，从而规范了司法行为。
（二）监督内容应然化
按照法律规定，人民检察院对民事审判活动和行政诉讼进行监督，应当包括以下几个方面：一是对民事审判活动进行监督。民事审判活动包括人民法院在受理、立案、审理、裁判各个环节所进行的活动。从诉讼程序的角度来讲，包括民事诉讼法第二编规定的全部审判程序，即第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序。其他如，企业破产法、海事诉讼特别程序法中规定的审判活动，由于其本质上仍是人民法院裁判的民事纠纷，因此其也属于民事诉讼法第十四条规定的“民事审判活动”，也应当属于民事检察监督的范围。从表现形式来看，既包括人民法院作出的生效判决、裁定、决定，也包括其不作为行为，如不受理、不立案等活动。二是对民事执行活动进行监督。民事执行活动是人民法院在执行环节行使执行权的活动。民事执行是人民法院针对案件而行使公权力的行为，是依据民事诉讼法所实施的诉讼行为。我国民事诉讼法在总则中规定民事案件的审判权由人民法院行使，并没有单独规定执行权，因此，民事执行实质上就是民事审判活动。从这个意义上讲，民事执行依法应当纳入民事检察监督范围。三是行政诉讼活动。行政诉讼活动包括人民法院的行政审判活动和诉讼参加入的诉讼活动。行政审判活动是人民法院行使行政审判权的体现，包括人民法院在受理、立案、审理、裁判、执行各个环节的全部活动。诉讼参加入的诉讼活动，包括诉讼当事人以及其他诉讼参加入的诉讼活动。我国行政诉讼法明确规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，因此，行政检察的监督范围是行政诉讼活动。四是行政行为。行政行为是行政主体履行行政权的行为。对行政行为进行监督，就是对行政权这种公权力的监督，其目的在于促进行政机关依法行政。目前，对行政权的检察监督主要限于公安机关的立案侦查，监狱、看守所的执行以及对行政诉讼中涉及的行为等，而对其他政府职能涉及领域的执法少有监督，也应予以思考和研究。
（三）监督方式多样化
为了适应不同监督内容的要求，未来民行检察监督方式将呈现多样化，形成以抗诉为中心的多元化监督格局：
1.抗诉。抗诉是启动再审程序的一种监督方式。因此，对于应当以再审程序来纠正错误的情形，应当赋予检察机关以抗诉方式进行监督的权力。这些情形除了包括现行法律规定的符合抗诉情形的生效裁判外，还包括发生法律效力的调解、执行中的生效裁判、各种特别程序中作出的生效裁判等。
2.检察意见或建议。检察意见或建议是由检察机关提出建议，由人民法院或其他被建议单位按照相关规定进行处理的检察监督方式。针对不同的情况，检察意见或建议可以有不同的表现形式，如目前正在探索的督促起诉意见书、纠正违法通知书、更换办案人建议书等。
3.调查。调查是检察机关为了履行监督职责而对需要纠正违法情形是否存在、情节如何等相关问题进行核实与查证的活动。调查对检察监督职责的正确履行具有重要意义，其既是检察监督的手段，也是监督的方式。调查的内容既包括法律规定的案件本身的有关事实，也包括司法工作人员在诉讼中的违法行为；既包括诉讼活动监督中的有关事实，也包括依照法律规定在诉讼活动之外开展监督的有关事实。
4.公益诉讼。随着社会公共领域的延伸及公共事务数量的增长，处于无保护状态下的公共利益极易受到侵害。公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼目的是维护公共利益和社会秩序。因此，检察机关开展公益诉讼应当本着三项原则，一是民事诉讼与行政诉讼要区别对待；二是诉讼主体要穷尽；三是在民事诉讼中切忌打破诉讼平衡。
（四）监督行为规范化
规范执法是法治社会的应有之义，是司法公正的直接要求与体现。特别是民行检察工作由于具有强烈的实践探索性，更需强调理性与规范，这是民行检察制度和工作健康、长远发展的要求。应将认识统一到法律监督属性上来，统一到民行检察的职能定位上来，稳步推进、科学发展。规范行为是统一认识的结果，是规范执法的本体，必须要加强队伍建设，提高政治素养，加强职业操守和纪律建设；加强业务培训，提高业务素质；加强检务公开；完善制度建设，加强文明执法，促进和谐司法。
（五）监督水平专业化
随着司法需要的不断提高，检察监督水平应逐步提高，呈现专业化的发展趋势。这应当成为民行检察工作的长期任务和队伍建设的基本要求，也是实现民行检察制度目的、满足人民群众对通过法治手段推进经济社会和谐、有序、科学发展新要求的必由之路。
王鸿翼，单位为最高人民检察院民事行政检察厅。
