孙加瑞:民事行政检察的审判化误区与检察化回归

选择字号:   本文共阅读 539 次 更新时间:2013-03-28 15:34:58

进入专题: 民事行政检察  

孙加瑞  

  

  内容提要: 现行的《办案规则》重点“借鉴”和“模仿”了民事审判程序的规定,民事检察工作报表中的案件类型则直接使用了民事案件案由,这导致民事检察工作在程序上和内容上都与民事审判工作实质相同,民事检察权成了变相的民事审判权。这种“检察权的审判化”说明民事检察工作的基本定位出现了严重偏差,错误地把民事审判的功能(权利救济)作为民事检察的功能,错误地把民事审判中不告不理的当事人主义思想引入民事检察,从而导致民事检察的对象、方法和程序陷入“审判化”误区。要实现从“审判化”到“检察化”回归,民事检察工作就必须有自己的、不同于民事审判的功能和指导思想,必须有不同于民事审判的案件、方法和程序,才能有真正的民事检察制度。至于行政检察工作,其情况与民事检察基本相同。

  关键词: 民事行政检察/检察权的审判化/检察化回归/权利救济/权力监督

  

  一、问题的提出:民事行政检察程序的“审判化”误区

  

  (一)概述:民事行政检察程序和内容的“审判化误区”

  民事检察和行政检察是检察制度的重要组成部分,应当体现检察工作的基本特征和要求;它们不是审判制度的组成部分,不应当体现审判工作的基本特征和要求。但实际情况恰恰相反,现行民事检察和行政检察工作有着明确的审判化特征,体现了审判工作的基本特征和要求,与刑事检察工作反而没有什么共同之处。

  2001 年 9 月 30 日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》),是现行民事检察程序和行政检察程序的制度基础,如果对该程序的基本内容进行分析,就会发现它与民事审判程序十分相像,例如:原则上实行不告不理,申诉应当符合一定条件,对符合条件的申诉应予受理、立案,立案后应通知当事人,被申诉人可以提出书面意见(答辩),当事人[1]负举证责任,检察机关的调查制度应与举证责任相结合,组织诉讼当事人双方“听证”,根据当事人的主张及举证情况决定是否抗诉,等等。可见,现行的民事行政检察程序与民事审判程序并无实质差别,在某种意义上就是变相的民事审判程序,或者说是民事审判程序的翻版。这不免令人心生疑问:检察机关实际上是按照审判的方式行使权力,那么这种程序到底是检察程序还是审判程序?

  从内容上看,民事、行政检察案件的类型也有着明显的“审判化”特征,甚至在名称上都与民事、行政审判中的案件类型完全相同。民事、行政检察工作的月报表中,民事检察案件的类型与民事审判案件的类型完全相同,其“民事”部分共分 33 项,分别是:人格权纠纷、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、不动产登记纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、用益物权纠纷、担保物权纠纷,等等。在实际工作中,就是把民事裁判文书中认定的案由直接作为民事检察工作的案件类型。至于行政检察案件,因数量较少,月报表统计的案件类型未再细分,只有“行政”部分一栏;按照惯例,行政检察案件的案由也与行政审判中的案由相同,也是直接采用了行政裁判文书中的案由。这说明,民事检察、行政检察工作所解决的问题,与民事审判、行政审判工作完全相同,民事检察和行政检察的工作内容也是高度“审判化”的。那么,民事、行政检察工作到底是审判工作还是检察工作?

  甚至在民事、行政检察工作中的一些细节上,许多人民检察院也“一丝不苟”地复制了民事审判中的一些做法,例如在立案阶段向申诉人和对方当事人送达“当事人须知”和“风险告知书”,并装订入卷,甚至还成为“经验”得到推广。

  因此,民事检察工作的程序实际上属于民事审判程序,所办案件实际上是民事纠纷,因而无论在程序上和实体上都体现了“审判性”,甚至在细节上也“高度一致”。行政检察工作中的情况与此类似。这就引出了一个十分严重的问题:检察机关所行使的这种权力到底是检察权还是审判权?

  民事检察和行政检察工作高度“审判化”,在工作方法、程序以及目标上都与法院审判工作高度同质化,导致民事行政检察部门实际上相当于法院的另一个再审立案部门。[2]“检察机关的民事、行政抗诉工作与法院的再审立案工作实质相同”,已经成为公认的法务常识。这种“检察权的审判化”当然是反常的,但人们长期对之习以为常,视之为当然,甚至视之为民事、行政检察程序“成熟”、“完善”的重要标志,这说明检察程序的“审判化”有其“深厚”的基础和背景,并非出于偶然或巧合。事实上,在制定《办案规则》和设计统计报表时,人们对民事、行政检察制度还缺乏了解,对其功能、任务和方法、程序等还缺乏深入研究,因而有意识地“借鉴”、“学习”和“复制”了民事审判的程序规定和案件分类。[3]因此,《办案规则》和统计报表的“审判化”倾向是当时认识水平的反映,是历史局限性的产物。

  鉴于民事检察程序与民事审判程序的直接对应关系,我们将首先研究民事检察程序“审判化误区”的原因与“检察化回归”的途径,其基本内容也同样适用于行政检察程序。

  (二)民事行政检察程序中“审判化误区”之表现

  1. 类似于审判程序的“不告不理”规则

  《民事诉讼法》第 13 条规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”当事人可以处分自己的民事权利,可以自主决定如何保护自己的民事权利,包括是否起诉、起诉什么以及如何起诉。因此,民事审判程序实行不告不理的原则,没有起诉就没有审理,诉讼请求的范围决定审理的范围;为此,民事诉讼法规定了起诉、受理和立案的条件。类似地,现行民事检察程序也贯彻了不告不理的思想,同样规定了申诉、受理和立案的条件。

  很多人反对检察机关依职权监督,要求实行“不告不理(不申诉不受理)”;更有观点认为,即使是申诉案件,对于当事人没有申诉的内容,检察机关发现有违法情形时也应“视而不见”。《办案规则》实际上反映了这些基本观点,其第 4 条规定的案件来源虽然包括诉讼当事人申诉和检察机关自行发现两大类,[4]但因为第五条将“有具体的申诉理由和请求”作为受理条件,实际上将申诉作为受理案件的唯一来源;第 12 条所规定的立案条件,即“有下列情形之一的,人民检察院应当自受理之日起三十日内立案”,实际上又通过受理环节最终将立案限于申诉案件。《办案规则》规定的受理、立案程序都是以申诉为前提,对于“自行发现的”案件并没有规定相应的受理、立案程序,这导致即使有自行发现的案件也“无法”立案。[5]因此,《办案规则》实际上贯彻了“不申诉不受理”的思想,与民事审判程序中的“不告不理”有异曲同工之妙。另外,《办案规则》第 13 条规定,“决定立案的……应当通知申诉人和其他当事人”,“决定不立案的案件,应当通知申诉人”,更明确地将立案与申诉密切地联系起来。

  《办案规则》将案件来源分为申诉和自行发现两大类,有人据此把民事检察监督分为依申诉的监督和依职权的监督两大类,这当然并不准确,因为有申诉人的监督也属于依职权监督,依职权监督包括但不限于自行发现的案件。现在许多人将之进一步“发展”,认为依申请监督是为了保护民事私益(个人利益),依职权监督是为了保护国家利益和社会公益;保护私益只能是依申请监督,保护国家利益和社会公益才能依职权监督。这种“发展”产生了很大问题:难道没有申诉或撤回申诉时,检察机关就可以放任民事审判中滥用职权、枉法裁判、违法妄为?这样的检察机关还能称为法律监督机关吗?

  2. 类似于审判程序的立案通知制度

  在民事审判程序中,“当事人有平等的诉讼权利”;为了“保障和便利当事人行使诉讼权利”,法院在不受理起诉时应作出裁定,在立案后应当通知当事人,被告在收到起诉状副本后可以提出答辩状。现行民事检察程序照搬了这种立案通知制度。

  《办案规则》第 13 条第二款规定,“人民检察院决定不立案的案件,应当通知申诉人。”这种不立案决定类似于法院的不予受理裁定。该条第一款规定,“人民检察院决定立案的民事、行政案件,应当通知申诉人和其他当事人。其他当事人可以在收到《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。”这种“通知申诉人和其他当事人”类似于法院立案后“通知当事人”、“其他当事人”的“书面意见”类似于民事审判程序中的“答辩状”。[6]这说明,现行民事检察程序的立案通知制度与民事审判程序实质相同。

  3. 类似于民事审判程序的举证责任

  我国《民事诉讼法》第 64 条第一款规定,“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”在民事审判程序中,原告、上诉人、再审申请人为证明自己的主张,需要提供相应的证据;被告、被上诉人、再审被申请人为反驳对方的主张,也需要提供相应的证据。民事审判程序的这一重要制度,在现行民事检察程序中亦予照搬。

  当事人向法院申请再审的目的是启动再审程序,向检察机关申请抗诉(申诉)亦然(因为抗诉的法定效力是启动再审程序);鉴于检察机关决定抗诉的条件与法院依申请裁定再审的条件实质相同,[7]当事人向检察机关申请抗诉的主张(申诉主张)和向人民法院申请再审的主张实质相同,其举证要求亦实质相同。《办案规则》第 8 条规定“当事人向人民检察院提出申诉,应当提交……证明其申诉主张的证据材料”,第 19 条第一款规定“人民检察院认为申诉人应当提供证据材料证明其申诉主张的,可以要求申诉人在指定的期限内提交证据材料。申诉人逾期无故不提交证据材料的,视为撤回申诉”,这些内容都是典型的当事人举证责任制度。

  民事检察程序甚至在细节上也“复制”了民事审判程序的要求,例如《办案规则》第 19 条第二款规定“对当事人提供的证据原件,人民检察院应当出具收据”,就是“学习”了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第 14 条内容,即“人民法院收到当事人提交的证据材料,应当出具收据”。

  4. 与举证责任相结合的检察机关调查权

  《民事诉讼法》第 64 条规定,人民法院“应当调查收集”的证据只有两种,即“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,”这就是与当事人举证责任相结合的调查制度。现行民事检察程序中的调查制度与此类似。

  一般认为,民事诉讼当事人应负举证责任,检察机关不能通过调查帮助当事人举证,因此不应进行调查;人们进而认为,检察机关只能进行有限的调查,“确有必要时可以调查取证”,或者“非确有必要不进行调查取证”,理由也是认为检察机关不应过多地介入私权争议。这两种观点,都把检察院的调查权与当事人举证责任联系起来,实际上把民事检察的调查任务(查明民事审判活动的事实)等同于民事审判的调查任务(查明当事人间民事活动的事实),把监督民事审判的活动混同于民事审判的活动。《办案规则》第 17 条规定“非确有必要时,不进行调查”,就是上述有限调查权理论的产物。所谓“确有必要”是指仅仅依靠当事人举证不能查明争议的民事活动的相关事实,此时才需要检察机关调查(争议的民事活动事实)作必要补充。

  《办案规则》第 18 条规定,检察院在四种特定情况下才能调查取证,分别是:“(一)当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据,向人民法院提供了证据线索,人民法院应予调查未进行调查取证的;(二)当事人提供的证据互相矛盾,人民法院应予调查取证未进行调查取证的;(三)审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的;(四)人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。”其中第一、二、四项都与当事人举证直接相关;至于第三项,虽然不属于当事人举证的直接范围,但与保护当事人举证权亦密切相关,[8]在民事审判中亦属于人民法院依职权调查的内容。[9]因此,《办案规则》很明显地模仿了民事审判中的法院调查制度,把检察机关调查制度与当事人举证责任制度相结合。

  5. 类似于公开审判制度的公开审查制度,以及类似于庭审程序的“听证”程序

  民事审判程序的基本原则之一是“公开审判”,庭审程序则是公开审判制度的核心。民事检察程序模仿法院的公开审判制度,建立了自己的公开审查制度,同时模仿法院的庭审程序,建立了自己的“听证”程序。

  最高人民检察院曾经制定过《人民检察院办理民事行政申诉案件公开审查程序试行规则》,这种“公开审查”类似于人民法院的公开审判,其中的“听证”程序类似于法院的庭审程序。《办案规则》将该规则废止,并非不需要这一公开审查程序(包括“听证”程序),(点击此处阅读下一页)

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