一　中国增长模式与东亚模式

在过去的二十年中，中国大陆一直沿袭着一条类似、但又不完全同于东亚发展型经济体增长模式的道路。在传统的东亚模式下，集权式政治体系的领导者秉持着优先发展经济的目标，而为实现这个目标，政府又通过一系列的经济政策压抑消费需求，并推动投资。而为了协调投资造成的过剩产能与被抑制的国内市场需求之间的矛盾，政府又通过操控汇率等手段强力推动产品出口到国际市场。在整个高增长时期，政府利用一系列的政策工具来影响和塑造市场环境，包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和外资企业的市场准入限制……等等。无论是东亚四小龙还是中国最近二十年的发展实践，都具备上述特点。

但是，说中国当前的发展模式就是东亚模式，仍然是一个过于简单化的概括，最多只能反映中国高速增长的部分图景。回顾中国1990年代后的发展历程，确有东亚发展型国家的某些印记：以经济发展为目标的集权体制通过压制劳工、抑制金融和扶持特定部门的产业政策来营造对商业友好的投资环境。但是，中国并不仅仅是日本、韩国、台湾发展经验的一个简单扩大版本。早期的数字显示，即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看，中国从1990年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。如图1所示，在高增长时期，日本和韩国投资占各自国内生产总值（GDP）的比重都显著高于世界大约20%的平均水平；而中国经济投资率更高，最近几年达到40%甚至50%的水平。这个模式就是通过压抑当前的消费，把大部分资源用于投资和生产，而因为消费能力不足，生产产品太多，就必须向国际市场出售，所以中国的GDP增长很快，但它是以高投资为代价换来的，从经济学上讲，是难以实现跨期的社会福利最大化的。最好的情况是，我们生产的东西大部分国内老百姓有能力消费掉，少部分用于高效率的投资和出口，这才是比较好的增长模式。

图1　投资占GDP比重：中、日、韩与世界平均水平

资料来源：世界银行数据库

二　中国地方发展主义的体制背景

仔细观察可以发现，真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开的，是在中国地方政府层面展现出发展经济的强大动力。中国地方政府对经济增长、投资，特别是出口导向型制造业的发展表现出了超强的欲望。有意思的是，地方政府发展经济的强烈愿望，在1990年代中期以后中央政府集权式的分税制下甚至得到了进一步的强化。这好像与常识相悖，毕竟地方政府从推动本地制造业发展中获得的财政收益比例显著下降了。要解释地方政府在分税制下经济发展愿望的增强，就需要深入地讨论造成这种结果的主要原因及其变化。对这些原因及其变化的分析，不仅构成了中国当前增长模式形成的政治经济学背景，从而成为我们理解中国当前增长模式的关键所在，也同样有助于我们考察如何才能改变这种增长模式所带来的扭曲。唯有如此，我们才能明确从哪个或哪几个方向找到改革的突破口，而不是泛泛地讨论改革的必要性，或者过度强调进行所谓的“顶层设计”。

自1990年代中期以来，以下三方面的变化激励了地方政府开始利用各种政策工具激烈竞争制造业投资，并同时推动本地房地产业的发展，从而催生了地方发展主义的重新抬头。

首先，地方国有与乡镇企业私有化带来政府与企业之间关系的变化，并导致日益激烈的区域间招商引资竞争。自1992年邓小平南巡发表讲话后，政府与社会对私营企业的歧视开始逐渐减少。1990年代中期之后，随着全国市场的一体化，资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。一方面，南巡讲话自上而下有力地推动了经济的自由化；另一方面，由于制造业产能开始过剩，原来地方政府兴办的、可以为地方政府创造财政收入和就业机会的国有企业和乡镇企业开始亏损，从地方政府的资产变成了负债。在面临巨大财政压力之下，地方政府开始悄悄地对本地中小型国有企业实行民营化。甚至早在1998年中央政府同意大规模实行民营化之前，一些省份超过70%的小型国有企业已经完成民营化或者关门倒闭。当新世纪来临时，大部分地方国有企业和乡镇企业已经完成了改制。这些变化带来的结果是，地方政府从企业所有者变成税收征收者。这种政府角色的重新定位对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者，地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们赚取盈利。而作为税收征收者，地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。除了出现更有效率的民营企业外，外资企业在1990年代后半期也开始大量进入中国。与国有企业和乡镇企业不同，这些私企具有更大的流动性，而且对于地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利的税务优惠、土地优惠以及更好的基础设施，这些企业就会离开。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

其次，以“分税制”为主要内容的财政集权改革带来的中央─地方财政关系变化，给地方政府造成巨大财政压力。出于对中央财政能力的担忧，1994年中国对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照（各级政府）所有制确定的、可谈判上缴利税的财政承包制。中央政府独享消费税和关税，而营业税和所得税则归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种，中央拿走75%的份额。分税制改革基本上使预算内收入重新集中，并使中央政府可以对地方支出行为进行更加直接的控制，但与此同时，中央─地方之间的支出责任并没有调整。而在1990年代中后期，许多地方性中小型国有企业的破产或重组，加大了地方政府所承担的提前退休员工和下岗职工的社会保障支出，这就导致地方财政压力急剧增大。地方政府不得不努力扩大收入来源，其最佳策略就是促进本地经济发展，以此增加独享的营业税和收入所得税。地方政府尽管只分到增值税的25%（如果考虑部分按公式计算的增值税返还，应该超过30%），但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分（在1995至1999年之间大约是40%），因此地方政府仍然有很强的激励来鼓励制造业发展。除了预算收入，地方政府渴望开辟预算外收入的新来源，如土地出让金和各种各样的行政管理费。

第三，制造业对服务业，尤其是房地产业的产业间联系与溢出效应，在1990年代中期之后开始得到强化。制造业首先能为地方政府直接带来两种税收，即增值税和企业所得税。基本上，地方政府可以获得25至30%的增值税和100%的企业所得税。但为了招商引资，地方政府必须大规模投资于基础设施，包括土地、道路、水电、通讯等。此外，在1990年代，地方政府往往在企业所得税方面给予“两免三减半”的优惠。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”，以吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制订各种优惠政策招商引资，包括减免企业所得税。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制订的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间就会根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣，并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者五十年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本和基础设施配套成本，因此低价出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中出现财政净损失。要理解地方政府的低价出让工业用地行为，必须考虑到制造业企业对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产，就可以产生就业机会和税收收入，而这会进一步带动对本地服务业的需求，从而推动服务业部门发展并给地方政府带来独享的营业税和高额的商住用地出让金收入。

因此，地方政府在工业用地出让上的盘算是，只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值，以及其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，再加上土地出让金的收入超过地方政府的土地征收和建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。与低价出让制造业用地不同，在商住用地出让上，地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应，并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。而恰恰是1990年代中后期以来，中国的服务业部门开始迅速增长，营业税逐渐成为地方政府的主要税种。尤其是1998年之后，住房体制改革逐渐使得地方政府通过“招拍挂”高价出让住宅用地（以及商业用地）获得高额土地出让金成为可能，这就进一步强化了上述制造业对服务业的财政溢出效应，推动地方政府进一步通过压低土地等生产要素的价格来进行招商引资竞争。

中国独特的土地管理制度使得土地成为实现制造业─服务业联系与产业间溢出效应的完美媒介。中国城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，但这些土地必须通过政府征地后才能进行开发和出让。实际上，这种地方性的土地垄断供应使地方政府能够使用土地作为经济发展的杠杆，并歧视特定类型的土地使用者。在实际操作中，地方政府有意限制辖区内的商住用地规模，这样可以抬高商住用地出让金；而商住业用地者则别无选择，只能向地方政府支付很高的土地出让金，并将成本转移给了作为商住业消费者的本地居民。以省级数据来看，近年来，土地出让金达到了省预算内收入的50%。在一些地区，这个比例更高达170%。正是这些预算外收入，使地方政府有能力在制造业招商引资的过程中提供一篮子刺激性补贴，包括以廉价的土地和税收减免进行竞争。

总之，1990年代中期以来发生的地方国有与乡镇企业改制后带来的制造业资本流动性、以分税制为代表的财政集权对地方政府财力的挤压，以及地方政府内部化制造业对服务业的财政溢出效应，三者共同作用，造就了中国1990年代中期以来地方政府发展经济的强大激励。尤其在2002年以来，中国的经济取得了高速增长，但也同时使得中国的发展模式更进一步偏离了传统的东亚模式。正如图1所示，自从1990年代以来，中国的投资占GDP的比重开始攀升到了非常高的水平，而这正是地方政府通过压制工业用地价格来吸引制造业投资，努力建造更多、更大、更好的工业园区，以及通过放松劳工与环境保护来创造制造业“良好营商环境”所必然带来的结果。以开发区为例，2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6,866个，规划面积达3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1,568个，规划面积压缩至9,949平方公里。事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”的名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能几乎没有任何改变。考虑到中国只有2,862个县级行政单位，这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。地方政府发展经济的热情造成了中国制造业迅速发展。

三　中国地方发展主义的困境

不可否认，上述以地方政府“区域竞次”来吸引制造业投资并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心）的发展模式，在2000年以后（尤其是2002至2008年间）为中国带来了年均10%左右的超高速经济增长，也使得中国经济在全世界的地位得到了很大的提升。

在这种发展模式下，由于政府极力推动发展的都是高税率部门，特别是制造业和房地产业，这些部门的发展速度要高于绝对税率较低的部门，如农业或其他服务业部门，这在很大程度上就导致财政收入超GDP增长。此外，财政收入超速增长也与中国经济高度依赖进出口相关，这是因为按照支出法核算的GDP，在对净出口的核算方法和税收的核算方法上存在较大差异。在支出法中计入GDP的是净出口额（出口减去进口），进口额在核算GDP时是减项，而进口额提供的进口税收（关税和进口环节税）则是中国重要的税源。近年来进口税收已占到税收总额的20%左右。从1994到2003年，中国GDP只增长了150%，而财政收入却增加了316%；2006年全国财政收入约4.0万亿元，到2010年则超过8.3万亿元。2006至2010年，中国GDP年均增长11.2%，而同期全国财政收入年均增长21.3%，远远高于GDP增速。2011年全国财政收入首次突破10万亿元大关，达到103,740亿元，比2010年增长24.8%。政府财政收入的比例不断提高。

　图2　居民消费占GDP比重：中、日、韩与世界平均水平

　　资料来源：世界银行数据库

但上述超高速增长，是以地方政府通过压低土地、劳工乃至环境价格为基础的。这种发展模式带来了一系列经济、社会乃至环境方面的负面影响。

从经济效应来看，“区域竞次”中压低生产要素价格，如工业用地价格、劳工价格（与劳动保护不足和社会保险低覆盖相关），以及环境管制的松懈，必然导致中国制造业投资过多，另一方面，百姓收入水平增长过慢、消费能力不足，结果必然是产能相对于国内需求过剩。如图2所示，根据世界银行的数据，中国居民消费占GDP比重即使与消费比例偏低的东亚经济体水平来比较也还是过低。比如，虽然近年来日本居民消费占比与世界平均水平的差距有所缩小，但仍然在60%左右，持续低于世界平均水平（65%左右）。而与此相比，在1970年代后期和1980年代前期，韩国和中国的居民消费水平都分别降至世界平均水平之下。然而，韩国的居民消费占GDP的比重一直保持在50%的水平之上，而中国的这个数字却从1990年代的40%以上不断下降到2008年的36%上下。当然，关于中国居民消费占GDP比重的计算仍然存在较大争议，但最乐观的估计也难以超过40%。对于中国这样一个大国而言，如此低的居民消费比重仍然是一个相当失衡的指标。居民消费比例过低，与老百姓劳动、资产收入比例过低相关联。中国经济必须保持高增长的一个重要原因是，在这种模式下，经济增长速度一旦降下来，由于政府和企业从经济增长中拿走的比例过高，老百姓从增长中获益比例较低，老百姓的收入增量就会相当少。结果是只有通过保持超高增长，才能让老百姓感觉生活有所改善。

为了消化国内过剩的生产能力，中国不得不人为压低人民币汇率以确保产品出口。1980年中国出口才占到GDP比重的10%，但是这个数字到2006年已升至39%。投资和出口过高、消费被抑制已成为中国经济增长的主要特点。进一步来看，在人民币持续被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差，而人民币汇率无法随生产力进步适时调整，又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不超发二十多万亿的人民币对冲逐渐积累并已经超过三万亿美元的外汇，结果是经济体系中的流动性严重过剩，并最终带来一般消费品部门的通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控，最后经济就不得不面临较大调整的危险。

从社会效应来看，这种发展模式的代价是损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。就规模已经上亿、以农村移民为主体的流动人口来看，地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都难以得到保障。与此同时，地方政府为招商引资也不得不把相当部分财政支出用于提升可以吸引制造业投资者和房地产投资者的基础设施建设，往往连本地常住居民的教育、医疗等公共服务都难以保质保量地提供，更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革，推动农村流动人口在城市永久定居。而目前的征地体制为推进制造业和房地产业发展而进行的大规模低价圈地，已经造成高达5,000至6,000万的失地农民，处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。

此外，中国既有发展模式下土地利用结构也非常失衡。一方面，廉价的制造业用地导致各类工业开发区用地不集约，浪费了宝贵的耕地资源；各城市经济的高速增长大多依靠土地的“平面扩张”，土地和空间利用效率较低，尤其是一些城市大建“花园式工厂”，各种形式的圈地现象严重。工业用地规模过大、价格偏低、比例过高，利用效率太低。但另一方面，虽然城市发展占用了大量土地资源，但这些土地资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地上：地方政府为最大化商住用地出让金收入必然要进行垄断并控制供给，而流动性过剩与住宅用地供应不足导致房价在过去十年以来迅速增长乃至泡沫化，导致作为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付城市的商品房价格，这显然对中国农村人口城市化构成了主要约束。

从环境效应来看，上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。进入二十一世纪以来，工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势，而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来，随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政策强化，加上中国内地为数不少的各类“改革试验区”的建立，招商引资成为很多欠发达地区政府官员的首要任务，高污染、高能耗的产业有大规模向内地转移的趋势。

四　国际金融危机后中国地方发展主义的进一步演化

2008年美国房市泡沫破灭引发了自大萧条来最严重的经济危机。金融全球化也加剧了危机传播，不久便出现全球性经济衰退。作为一个贸易大国，中国对美国和欧盟的出口市场依赖度很高，中国经济也因此经历了非常严峻的考验。为避免严重经济衰退，中央政府2008年承诺在未来两年内增加4万亿的财政支出；央行也同时放松了信贷政策：2009年银行发放了9.6万亿贷款，2010年的数额仍然高达7.95万亿。在利率没有充分市场化的情况下，大量廉价贷款被配给或发放给地方政府所建立的投融资平台和具有一定垄断地位的国有企业。前者运用贷款进一步新建、扩建工业开发区，改善城市基础设施，而后者除了运用这些贷款去国内外收购包括矿产资源在内的资源和资产外，还有部分投入国内市场的土地炒作，并进一步推升了城市地价，加剧了房地产的泡沫化。

受到政府过度刺激政策的影响，房地产价格从2009年下半年开始迅速上涨。房价在2009年第三季度开始再次上升，并在2010年上半年实现两位数增长。特别重要的一点是，房价增长是在全国大范围内发生，很多二三线城市，乃至国家级贫困县县城的房价都出现非理性快速上升。到2009年第四季度，政府就开始发现房地产市场被刺激过度了，价格上涨甚至超过全球经济危机前的水平。于是，中央政府迅速剎车，试图扭转局面。从2009年12月开始，中央采取了一系列日趋严厉的措施来抑制失控的房价，但由于中央和地方政府利益的分化，到2010年初，调控结果仍无法让人乐观。2010年第一季度房屋和土地价格继续攀升。中央政府于是进一步收紧政策，到2010年9月下旬，中央有关部委不得不进一步出台措施，限购、限贷甚至包括直接限价等措施直接出炉，房价从2011年才开始出现平缓甚至在一些地方出现下降。但2011年以来，随着欧债危机的进一步深化以及房地产市场变冷，整体经济开始面临下行风险，同时市场出现资金紧张，中小企业融资困难。在种种压力之下，政府又不得不考虑进一步放松宏观调控政策。

2008年全球金融危机后中国政府的政策反应，与日本政府在1980年代后半期日元快速升值后，为应对经济景气下降而采取的政策措施有不少相似之处，具体表现在政府采取了大规模财政刺激与信贷宽松政策，进一步加大了房地产市场的泡沫化和经济失衡。而更为严重的是，中国地方政府（包括很多内地地区的地方政府），更通过投融资平台的大规模扩张，继续新建、扩建开发区。在中国制造业产能已经全面过剩、国际市场外需不可能保持本世纪前十年那样持续高增长，甚至还可能有所萎缩的情况下，这些投资很可能成为坏账并在未来一段时间内带来较高的银行系统性风险。

这其中地方政府债务的问题值得关注。在2010年底地方政府债务余额中，银行贷款为8.5万亿元，占79.0%。地方债中银行贷款占比非常高。从2012年起，地方政府融资平台偿债高峰期来临，在此后的三年内将有超过35%的地方性债务到期，其中2012和2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元。但由于近年来地方政府土地出让金增速下滑，土地出让纯收入下降，而财政支出增长呈刚性，很多地方无法按期归还贷款，银监会不得不有条件地允许地方政府融资平台延期偿还贷款。可是，这种延期本身就会强化地方政府的道德风险问题，而且如果未来经济难以保持高速增长，地方政府债务偿还最终还是会出问题，直接冲击银行业并带来银行业的系统性风险。同时，2008年后的过度宽松政策导致进一步泡沫化的房地产市场，在面临因出口增长前景黯淡、消费内需难以迅速扩大所带来的经济下行压力，以及政府为缓解社会压力而不得不实施的高压性房地产调控政策时，可能会进一步下滑并催生经济的系统性风险。

总体来看，2008年全球金融危机之后，中国经济在面临严重考验时，政府并没有选择通过有效的制度性改革来为中国经济的中长期可持续性增长寻求突破口，而选择了过度刺激的短期财政与货币政策，进一步强化了1990年代以来形成的中国增长模式所带来的系统性经济失衡。中国外汇储备迅速扩张与土地市场繁荣，与过去十年来中国货币与信贷大幅度扩张紧密相关。2012年广义货币供应量（M2）已经高达85万亿元，M2与GDP之比严重失衡。但这种货币泡沫堆积速度不可能持续，一旦货币扩张速度下降难以支撑急速膨胀的土地市场，中国经济就可能会因为流动性乘数效应收缩、土地市场非理性繁荣终结造成严重冲击，并加剧银行体系风险，危及地方财政安全乃至整体经济安全。

目前中国学术界逐步达成一个共识：在经历十年的超常增长之后，中国经济目前已经开始进入下行通道，而且未来增长的前景也不容乐观。其中重要的原因，就是前面提到的目前发展模式下内需不足、投资与出口比例过高、房地产泡沫，以及大量低效率投资可能带来的银行体系风险。实际上，最近十年带来中国经济高增长的各种内外部条件都开始逐渐弱化甚至消失。比如，虽然中国目前的人均收入大约相当于美国10%左右，而即使包括相当部分流动人口在内的官方城市化率也才刚刚达到50%，但中国在这个较低经济发展水平已经出现了较为严重的房地产泡沫，严重阻碍了城市化过程中大量流动人口的永久性迁移。又如，虽然中国目前仍有三成半左右劳动力在农业部门就业，但城市过高的房价和阻碍永久性迁移的户籍制度，使得中国在农村有不少剩余劳动力的情况下就开始出现工资较快上涨，低端劳动力无法有效地从农村转移出来，直接损害了经济体内部的劳动力配置效率和中国经济的国际竞争力。曾为中国经济增长做出重要贡献的人口红利已经耗竭，随之而来的劳动力增长速度显著下降和人口老化加速，不仅压抑经济增长，也将挑战公共财政的可持续性。

五　无法再推迟的改革

考虑到2008年全球金融危机以来中国的超高投资及其低效率，以及未来与之相关的进一步增加投资来驱动经济增长的有限潜力；考虑到外需市场可能存在的长期萎靡以及中国出口所可能带来的更多贸易摩擦，以及目前中国增长模式下收入差距扩大、普通百姓收入增长相对缓慢、社会保障不足等因素带来的消费强劲增长的可能性较低，未来几年中国经济增长速度下滑、经济步入下行通道已经不是一个小概率事件。消费增长缓慢也与目前增长模式下内生的金融压抑有重要关系。在很长一段时间内，中国政府都把金融抑制作为经济工具。在金融抑制政策下，存款利率被强行压低，大部分存款都没有获得正收益。另外，通胀也非常严重，尤其是食品的通胀，这极大地损害了那些将大部分收入用于购买食品的穷人的利益。也就是说，低利率和高食品通胀，使得中国民众实际上一直在承受巨额隐性税，这助推了家庭消费的萎靡。

经济下行的压力，将可能促使政府的宏观货币与财政政策不得不较快转向到偏宽松的方向。但这里的关键问题是，经济短期下滑的速度可能会比预期还要快，而同时政府通过短期宏观调控来应对经济下滑的政策空间已大大小于2008年。在外部市场不利、房地产下行、地方债务情况恶化等因素的综合作用下，中国GDP增长率甚至可能会出现大幅度下降。

更为麻烦的是，近年来中国预算内与预算外财政的超高速增长也给政府带来了财政幻觉，导致政府财政支出过快增长。虽然中国在过去相当一段时间财政收入超GDP增长，财政增收超预期，但近年来政府财政赤字仍然保持高位。政府在保障性住房建设、医疗体制改革、农业与农村发展、扶贫等多个领域持续迅速增加投入。虽然这些投入增加确实有一定的必要性，但考虑到这些支出项目的刚性、未来经济面临的风险及可能带来的财政收入迅速下降，以及目前公共财政体制不健全所带来的支出低效率，上述财政支出的过快增长就透支了中国未来财政政策的空间，降低政府应对风险的能力。

正是为了应对经济可能的迅速下滑，2012年以来政府宏观调控乃至房地产调控政策的转向可能也不得不加快，而这恰恰是中国当前发展模式所存在问题必然会给宏观调控带来的矛盾。中国经济走到今天，宏观调控虽还有一定的空间，但是如果不能通过切实改革来创造未来的可持续增长机会，短期的宏观调控或于事无补，或只会加大资产泡沫，并最终损害政府、企业、银行、家庭与个人的资产负债表，引发金融和经济危机。中国当前面临的问题，是经济短期内就有出现硬着陆的风险，而硬着陆可能来自于房地产泡沫破裂和地方债务问题的共振。比如，可以设想，当2009年那一轮财政、信贷刺激政策的不利后果逐渐显露后，中央为防止地方投融资平台过度扩张，不得不采取种种措施限制地方投融资平台直接从银行借贷，而当一些地方政府发现财政紧张，直接从银行借贷困难时，就开始通过信托公司与银行合作向百姓发售理财产品，甚至以直接向民间高息借贷等方式来筹资，导致影子银行膨胀。但中央一旦发现影子银行也很容易带来巨大风险时，就会采取措施控制其过度扩张。

一种未来的可能性是，一旦地方政府无法继续借贷，而目前征收“过头税”和预征未来税收等筹资手段也用尽后，就将面临巨大债务压力，不得不迅速加大商住用地供给来变现还债，而这就会给本已脆弱、并因泡沫化而过度供给的房地产市场（尤其是非一线城市房地产）造成未来价格下跌的预期，进而引起房地产抛售，最后导致房地产泡沫破裂。银行坏账增多，然后就会收缩信贷，经济下滑，一线城市房地产价格也会下滑。如果目前地方政府─国有金融机构共同参与上述“庞氏骗局”（Ponzi Scheme），金融与经济危机就有可能出现。任何有正常判断力的人只要到各个地方（尤其是内地省份的大部分市县）走一走，看看目前各地大干快上进行的工业开发区与新城区建设，就不难判断中国工业开发区和新城区建设已严重过度，中高端商品房建设也供给过度。如果中央政府还不采取坚决的改革措施来扭转这个局面，结果必然是房地产泡沫崩盘并产生连锁反应。最坏的结果是政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面亏损，引发整体性经济与金融危机。

六　难度日益加大、空间日益缩小的改革

总体来看，中国现在必须解决的问题是为未来五至十年甚至更长时间稳定经济增长，并维持社会、政治稳定寻求新的改革突破口。而要想保证经济高速增长，同时又想抑制资产泡沫、控制通胀率，所要实施的改革难度非常大，而改革空间却在日益缩小。

虽然目前中国社会已经初步形成了一个共识，即中国经济、社会乃至政治体制存在多方面的矛盾，因此需要进行系统性改革，但系统性改革并不应该是一个面面俱到、全面推进的改革。改革特别要讲究次序，也就是需要通过找到好的改革突破口，让前面的改革有利于后面一系列改革的进行。如果选错改革的突破口，反而可能导致更糟糕的结果。

这里不妨以金融改革和财政体制改革为例来说明问题。众所周知，良好的金融体制当然有助于资本配置效率的提高，而中国以银行为主导、压低利率并将贷款优先配给到地方政府投融资平台和垄断性央企，并通过扩大存贷利率差来保证国有银行利润的金融体制，确实无法实现资本配置效率的提高。但考虑到中国现在面对的经济形势，目前却未必是全力推动金融改革合适的时机，或者说至少金融改革不能单边突进。这是因为金融改革必然带来利率上升和银行存贷利率差缩小，而在当前体制下，尤其是2009年之后，地方政府和垄断性国企已经利用廉价配给的贷款进行了大量低回报投资，这就导致银行体系有较大规模的潜在坏账。如果在这种情况之下贸然推动金融体制改革，利率提高就可能加速地方政府和国企坏账的显性化，而银行存贷利率差的缩小又会大幅度减少银行的利润，这就会让未来经济下行时处理坏账的余地变得更小，因此，利率自由化改革的单边推进反而可能会加速金融危机的到来。同理，在国内经济与金融系统已经存在较大潜在风险时，资本账户自由化改革也应该慎之又慎，否则将不仅为国际资本做空中国金融市场并获利撤离创造条件，还可能为国内资本外逃创造条件。

再以财政体制改革为例。一种观点认为，中国未来的改革可以以财政体制改革为突破口，即调整中央与地方财政分配比例，增加地方政府财权。从大方向上看，这种改革是正确的，但由于过去支出增长过快，中央财政也开始捉襟见肘，而未来财政支出，包括社保、养老支出的压力也非常大，要大幅度进行央地财政关系调整的难度很大。中央政府，包括各个掌握资金配置权的部委在中国政治体系中的强势，又进一步增加了这种调整的难度。另一种调整央地财政关系的方法，是开征房产税来充实地方财政，但在目前整体经济税负已经较高、地方政府提供公共服务不足，以及房价已呈泡沫化的情况下，对第一套住房征收房产税只会带来影响全社会的政治问题，很难成为政府推动改革的一个选项。从此退一步的方案，是对第二套及以上存量和增量住房开征房产税。这个措施看起来是合理的，但因为有多套住房者往往是富人乃至公务员，是现有体系下政治上最具有话语权的群体，因此他们完全有能力阻挠这一改革。何况对第二套以上住房开征房产税所获收入将非常有限，根本解决不了地方财政的根本问题，也很难用这个改革来诱致地方政府放弃目前不可持续的土地征用体制和土地财政模式。

除了上述财政体制改革措施之外，另外一个经常被提起的是能源、资源价格改革。应该说，中国能源和资源价格偏低，确实需要通过能源─资源税制改革来加以扭转，这种改革在经济高速增长、能源和资源价格高企的时候，比如2008年之前推动，最为合适。但现在经济下行，能源和资源价格正在加速下滑，政府推动这种改革只会进一步压低经济增长，加速这些行业的垄断性国企利润下滑，甚至带来金融系统的坏账。因此政府没有推动这类改革的动力，这种改革也未必可以起到稳定增长、避免危机的效果。

那么什么改革更应该先行呢？应该说实体部门的经济改革可以先行，或者至少与金融、财政体制改革同步进行。政府必须通过实体部门改革，给社会中的过剩资金流向高回报部门并促进经济增长的机会。待经济增长出现，金融系统因经济增长而增加了资源并逐步稳固后，全面推进金融体制改革才更有意义。否则，不放开那些受到管制的高回报部门，在传统竞争性行业全面出现严重过剩产能的情况下，即使进行金融改革也不可能带来有效增长，而单方面推动金融改革反而会有害。同理，也只有通过推动实体部门改革带动了经济增长，才能够提高财税收入，为调整不合理的央地财政关系，为在一些税负过高的部门减税，为稳定能源原材料需求和价格后再开征能源、资源税创造空间。

上述分析实际上也就昭示了中国目前面临改革的难度日益增大，而改革的空间日益缩小。这里的关键问题在于，一个发展模式的形成具有其特定的制度背景，而模式一旦形成，就有其内在运行的逻辑，并因此带来相应的利益集团与利益固化。因此要扭转这种模式，哪怕是逐渐扭转，也并不容易。中国既定发展模式所存在的惯性以及这个模式所内生出来的利益结构，使得我们应对冲击时作出的反应，往往很难跳出既有的发展思路，而很容易遵循既有的反应模式，结果是政府政策的反应，往往倾向于强化而不是扭转既有的发展模式，往往倾向避开而不是推进要扭转趋势必须进行的改革。这一点在2008年全球金融危机后中央与地方所采取的对策上表现得尤其明显，中央政府的对策是马上实施“凯恩斯主义”（Keynesianism）式的大规模财政、货币宽松政策，而地方政府则在负债进一步加大的同时，大规模推进工业开发区与城市基础设施建设，与银行、房地产商共同构建“增长联盟”，努力继续吹大房地产泡沫。因此，意识到中国既有发展模式不可持续、需要改革，甚至是提出唯有改革才有出路，并不意味着改革就可以顺利进行。

实际上，目前中国紧迫需要进行的改革，如对一些高回报的国有垄断行业解除管制、破除地方政府对商住用地的垄断、抑制地方政府征地借债，以及大规模进行工业开发区和新城区建设的狂潮，都是牵一发而动全局的大事，也都是要重构利益格局的难事。由于过去过度进行基础设施与房地产建设导致以国有企业为主的能源原材料行业产能严重过剩，现在这些行业回报率已经很低，即使打破垄断也难以带来经济增长。由此看来，可以通过放松进入管制来大幅度吸引民营资本进入并较快产生回报的部门就只剩下电信、航空、医疗、教育等高端服务业，以及石油、电力等上游制造业部门，但这些部门改革的空间显然较小。这些行业恰恰是利润率较高、利益集团势力强大的部门，因此改革的阻力就必然很大。

土地制度改革情况也非常相似。正是因为过去房地产的泡沫化已经导致很多城市（尤其是三四线城市）住房供给严重过剩，在这些地方贸然推动集体建设用地入市的改革就可能导致房地产泡沫加速崩盘，所以改革试点应该优先选择在那些房价仍然坚挺、甚至有所上涨的一线城市。从这个意义上讲，改革的空间选择确实有限。正是这些地方有大量流动人口和大学毕业生需要可支付的体面出租房居住，因此适度放开集体建设用地入市，并允许本地城中村、城郊村为他们提供住房就可以拉动增长，在抑制房价的同时不会对楼市造成过度震荡。但恰恰在这些一线城市，地方政府目前正因房价上涨而获得很高的出让金收益，也就更没有动力进行改革。总体来看，虽然打破地方政府对商住用地垄断、允许集体建设用地入市并进行工业、商住建设的土地制度改革，对目前拉动增长、抑制房价、实现人口完全城镇化乃至中国经济增长模式转型的意义非常重大，但由于地方政府已经因为过度建设开发区和新城区而欠了大批债务，也就更有激励极力反对集体建设用地入市，土地制度改革的难度也非常之大。

显然，要推动上述难度很大的改革，不是仅仅通过发布一些政策性文件，甚至推行一些政策性措施就可以解决的问题，而是需要政府部门和学术界非常扎实地研究每个改革领域面临的具体情况，尤其是深入考察改革后这些领域的潜在损益，以此为基础制订相对完善的利益补偿和激励机制，既向利益群体施加必须改革的压力，也给其足够的经济激励来配合改革的顺利进行。而在选择改革应该从哪些方向首先开始突破时，也特别需要优先考虑哪些可以在短期内就带来经济乃至财税增长，从而使政府乃至全社会可以在持续增长中建立支持改革的信心，也有利于通过做大蛋糕并设定合理补偿机制来减少利益集团对改革可能施加的强大阻力。

考虑到中国目前需要进行的各种改革所涉及利益格局的复杂性及真正推行改革时所面临的难度，政府现在就应该尽快着手制订全局性的改革规划，并推动学术界乃至民间对一些重大政策改革问题进行深入的公共政策讨论和辩论。唯有如此，才能够真正助推改革，给改革者增加动力，让被改革者产生压力。因此，当中国的改革走到了今天，无论是学术界的充分准备和有效辩论，还是学术界与政府部门的良性互动，对正确选择改革突破口都非常重要。即使选择对了改革的突破口和顺序，也还需要政府领导人推动改革的坚强决心和推动改革的高度政治能力和智慧，才有可能最后实现改革的目标，避免经济和社会出现大问题。

陶　然　中国人民大学经济学院教授

苏福兵　美国瓦萨学院（Vassar College）政治学系副教授

来源: 《二十一世纪》2013年10月号