崔永东:关于改革民事行政诉讼监督制度的思考

选择字号:   本文共阅读 665 次 更新时间:2013-09-05 23:42

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崔永东  

【摘要】本文从民事行政诉讼监督中存在的问题及对民事行政诉讼监督制度的改革两个方面进行了考察,分析了目前我国民事行政诉讼监督中存在的问题。笔者认为,应当赋予人民检察院以调阅原审法院案卷的权力,赋予其以调查取证权。另外还要加强检察机关对民事诉讼调解活动的监督,纠正民事诉讼中的违法调解现象,同时加强人民检察院对法院在民事审判中的不作为行为进行监督。再者,检察机关还要注重对民事执行活动的监督,对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定,可通过再审予以纠正,人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权,启动再审程序,撤销违法的执行裁定;对于民事执行中的其他违法行为,人民检察院可以提出纠正意见,建议追究违法责任。同时,建立行政公诉制度,当行政机关的违法行为或不作为对重大公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定由检察机关作为诉讼主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼。

【关键词】民事诉讼;行政诉讼;法律监督

上世纪80年代末90年代初,民事诉讼与行政诉讼的检察监督制度在中国得以重新确立。1989年4月全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”1991年4月全国人民代表大会通过的《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”自上述两部法律实施后,人民检察院认真履行职责,发挥了检察机关在政治、经济生活中的作用,促进了国家民事法律、行政法律的统一和正确的实施。但是,近些年来,随着社会形势的变化、经济的发展,对民事和行政诉讼的监督出现了明显的滞后现象,民事行政诉讼领域的裁判不公、司法腐败问题越来越引起广大民众的不满,加强法律监督的呼声日益高涨。

2012年8月,全国人民代表大会常务委员会通过的《民事诉讼法》第二次修正案第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”这与1991年的《民事诉讼法》第14条相比(该条只是规定对民事审判进行监督),显然扩大了检察机关对民事诉讼实行法律监督的范围,对强化涉及民事诉讼的法律监督、抑制该领域的裁判不公和司法腐败行为将发挥积极的作用。

所谓“民事诉讼”,是人民法院在所有诉讼参与人的参加下,审理和解决民事案件的诉讼活动以及在活动中产生的各种法律关系的总和。民事诉讼法律关系表现为人民法院与各诉讼参与人之间在民事诉讼中形成的各种权利义务关系。民事诉讼的整个过程由若干个诉讼阶段组成,如起诉与受理,案件审理前的准备,开庭审理和裁判,上诉、执行等。上述各阶段各自独立存在,相互之间又有联系,民事诉讼活动既可能通过上述全部阶段来完成,也可能在某个阶段即告结束。[1]

所谓“行政诉讼”,是指人民法院基于公民、法人或者其他组织的请求,对行政机关具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判,解决行政争议的诉讼活动。行政诉讼的核心是对具体行政行为的合法性进行审查,其根本目的是通过司法权对行政权的监督,确保行政机关依法行政,保障相对人的合法权益。[2]

根据我国法律规定,人民检察院既要对民事诉讼实行法律监督,也要对行政诉讼实行法律监督,以保障民事法律和行政法律的正确实施,保护公民、法人或其他组织的合法权益,并推动司法文明的进步。

一、民事行政诉讼监督中存在的问题

关于民事行政诉讼法律监督中存在的问题,学界已有不少文章予以揭示。概括起来,主要有如下几点。

一是法律规定不够具体。“由于法律关于民事行政诉讼监督的规定不够具体,相应的程序规定不完善等原因,检察机关在履行民事行政诉讼监督职责过程中遇到了一些困难和问题。为了有效发挥检察监督在民事和行政诉讼中的职能作用,保障民事行政诉讼当事人的合法权益,应当通过修改法律,完善相关的民事行政诉讼制度。”[3]

二是信息不对称,人民检察院对人民法院审理案件的情况很难全面及时地加以掌握。检察机关对民事行政诉讼的监督,旨在发现民事审判与行政诉讼中存在的徇私舞弊、枉法裁判、违反程序等问题,法院的审判案卷是对审理案件过程和相关证据的记录,检察机关只有审查案卷材料,才能了解法院裁判的过程和理由,才有可能对法院的判决是否合法作出准确的判断。但实际上,法院往往在此问题上持不合作态度,常以法律没有规定、提供案卷有困难为由而阻挠检察院调阅民事案卷,从而导致“调卷难”成为民事诉讼监督中的普遍现象,直接影响到了检察机关的监督效果。

三是监督方式单一,监督范围有限,不利于及时纠正民事行政诉讼中的违法行为。由于法律对检察机关在民事行政诉讼中的监督授权比较模糊,导致该种监督受到很大局限。对于法院违反诉讼程序的案件,检察院只有在当事人提出申诉并且经审查认为可能导致错误判决的情况下,才能启动抗诉程序,要求法院再审;而对审判人员在审案过程中发生的渎职行为(尚未构成犯罪),检察院则无法加以监督。

四是检察机关抗诉后启动再审的期限法律并无明文规定,导致民事行政抗诉案件再审难,而且因为绝大多数抗诉案件由原审法院审理,导致民事行政诉讼改判难。一些法院对民事抗诉案件久拖不决,大大影响到了民事抗诉监督的效果。由原审法院审理抗诉再审案件,这是导致“改判难”的重要原因,因为对法院来说,改判意味着有可能受到错案追究,承担相应责任。因此,这就影响到了检察监督的效果,也阻碍了对错误裁判的纠正。

五是检察机关提出抗诉的程序繁琐、效率低下,导致抗诉成本增加。如相当多的民事抗诉案件要经过三级检察机关的审查等等。

另外,如民事抗诉的范围不清,检察院与法院对某些裁判是否可以抗诉长期存在认识分歧;再如检察院派员出席抗诉再审法庭的地位不够明确;等等。这些都给检察机关对民事行政诉讼的监督带来了困难,导致监督不力。

二、对民事行政诉讼监督制度的改革

学界曾有一种观点认为,检察机关在民事诉讼监督中对国家利益和社会公益未能给予应有的关注,实践中也从未真正依职权主动提出过抗诉。为促进检察机关对国家和社会公益的关注,完善民事抗诉制度,应当明确检察机关启动抗诉审查程序的事由:第一,检察机关认为法院发生法律效力的判决、裁定侵犯国家利益与社会公益的,应当依职权启动抗诉审查程序,提出抗诉;第二,在生效判决的内容不涉及国家利益、社会公益的情况下,检察机关只有基于当事人或者其他利害关系人的申请才能启动抗诉再审程序[4]。

值得注意的是,2012年8月发布的《全国人民代表大会关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》在上述方面取得了一些进展,强调了对国家利益和社会公益的检察监督。该决定指出:“将第187条改为第208条,修改为‘最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现本法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉’。”[5]但问题是,上述修改后的条文只是针对调解书而言,而不包括法院的判决、裁定,即检察机关只是在发现调解书中存在违反国家利益、社会公共利益的情况时,才有必要提出抗诉。显然,该规定仍然有待完善,否则会导致检察机关对法院审判活动的监督缺乏力度。

另外,应当明确规定人民检察院有权调阅原审法院卷宗,并且应当明确赋予检察机关以必要的调查取证权。早有学者指出:“检察机关要对民事行政诉讼活动进行监督,必须通过审阅法院卷宗了解诉讼过程和审理情况,否则监督就无法进行。根据法律规定,只有上级检察院有权对下级法院的裁判按审判监督程序提出抗诉,如果要求上级检察院必须派员到下级法院所在地阅卷或复印卷宗,将耗费大量人力、财力。为此,建议通过完善立法,进一步明确检察机关可以调取审判卷宗。”[6]然而,从2012年8月全国人大常委会通过的《民事诉讼法》第二次修正案来看,并未赋予人民检察院以调阅原审法院案卷的权力,这显然不利于检察机关对法院审判过程的监督。

检察机关是否应该拥有调查取证权?学界倾向于肯定的回答,认为检察机关应当行使调查取证权,其依法获得的证据应当作为再审法院认定事实的证据。“法律既然赋予检察机关对法院生效裁判提出抗诉的权力,也应当赋予它相应的措施,以充分了解生效裁判的合法性。对于生效裁判是否建立在充分的证据基础之上,法院的审判活动是否违反法定程序,审判人员在审理案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等关系到生效裁判合法性的事实问题的审查判断,在很大程度上依赖于检察机关对相关事实的调查取证。”[7]

但是,从最近的《民事诉讼法》第二次修正案来看,只是赋予了检察机关以调查核实权而不是调查取证权。如该法第210条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”可见,调查核实只是针对法院进行裁判时所依据的证据情况,而不是让检察机关去获取新的证据。

关于检察机关出席抗诉再审法庭的程序,有的学者分析了有关法律规定中存在的问题,指出:“鉴于实践中检察机关出席抗诉再审法庭,容易导致一方当事人将诉讼主张直接指向检察机关的抗诉书,从而使抗诉再审程序在一定程度上偏离诉讼的本来方向的弊病,建议取消检察机关不分案件情况一律出席抗诉再审法庭的做法,从以下几个方面完善检察机关出席抗诉再审法庭的程序:一是明确检察机关派员出席法庭的地位,视出席法庭检察官的职务称其为‘检察院’或‘检察长’;二是对于行政抗诉案件和涉及公共利益的民事抗诉案件,法院应当通知检察机关派员出席再审法庭,检察机关应当出庭支持抗诉;三是对于仅仅涉及公民、组织合法权益而不涉及公共利益的民事抗诉案件,检察机关原则上不派员出席再审法庭。”[8]

然而,从《民事诉讼法》第二次修正案来看,上述主张并未被立法者采纳。该法第213条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”这与原来的《民事诉讼法》第188条规定相比没有任何变化。看来,新《民事诉讼法》在许多方面仍有待完善。

注重通过调解来解决民事纠纷,是我国《民事诉讼法》的一个特点。1991年全国人大通过的《民事诉讼法》第9条就规定:“人民法院审理民事案件,应当根据自愿与合法的原则进行调解;调解不成的,应当及时判决。”2012年3月的《民事诉讼法》第二次修正案第9条仍沿用了上述规定。可以说,调解在程序上具有灵活、简便的特点,有利于快速结案、息讼止争,提高诉讼效率,并且可以防止社会矛盾激化。因此,诉讼调解已经成为我国法院解决民事纠纷的重要手段。根据统计,我国法院以调解方式结案的,占民事诉讼案件的80%左右[9]。过去因对调解是否属于检察监督范围存在争议,导致检察院并未真正开展对民事诉讼调解的监督工作。但实际上,民事诉讼中的违法调解现象屡见不鲜,如强行调解、以调代刑、久调不决、不分是非,或以合法的调解形式掩盖非法的目的等等,这些都需要检察机关对其进行有效的监督。令人遗憾的是,《民事诉讼法》第二次修正案并未增加诸如“人民检察院有权对民事诉讼调解活动进行监督”的规定。这只能留待下一次修法时予以补充了。

有的学者认为,人民检察院应当对法院在民事审判中的不作为行为进行监督。应该说,法院的不作为是一种失职行为。其主要表现是:对当事人的合法起诉既不立案受理,也不作出不予受理或者驳回起诉的裁定;对当事人要求有关人员回避的申请不置可否;对当事人提出的财产保全、先予执行申请既不驳回,也不及时采取相应措施;对当事人提出的执行申请既不立案,也不驳回;对已经立案受理的执行案件,具备采取执行措施的条件而迟迟不采取措施等等。上述违法不作为不仅影响了当事人的诉权,妨碍了当事人实体权利的实现,而且导致大量的民事纠纷游离于诉讼程序之外,从而激化社会矛盾,给社会造成不稳定因素。但检察机关对法院在民事诉讼中的违法不作为很少进行监督。[10]笔者认为,上述说法理应引起立法部门的注意,并且应该在未来的立法工作中予以吸收,以进一步完善检察监督。

对民事执行活动的检察监督也成为大家关注的一个问题。民事执行是指在法院所作的民事判决生效后,执行机构对该判决所确定的内容采取执行措施,促使负有义务的当事人履行其义务的行为。实践表明,民事执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象相当严重,这与民事执行程序缺乏必要的监督有关。因此,应当在立法上赋予检察机关对民事执行进行监督的权力,并完善相应的法律程序。令人欣喜的是,《民事诉讼法》第二次修正案第235条明确规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这一新增的条文反映了对民事执行活动加强法律监督的意图。当然,这只是一个原则性规定,还有待通过司法解释将民事执行的检察监督的方式细化:对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定,可通过再审予以纠正,人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权,启动再审程序,撤销违法的执行裁定;对于民事执行中的其他违法行为,人民检察院可以提出纠正意见,建议追究违法责任。

为了进一步强化对行政权力的监督制约,学界提出了建立行政公诉制度的设想,并且已经成为一种共识。学者对此论述道:“作为行政诉讼重要组成部分的行政公诉,是指当行政机关的违法行为或不作为对重大公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定有无利害关系的主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。我国1989年制定的《行政诉讼法》没有规定行政公诉制度。多年的实践表明,由于代表国家和社会公共利益的诉讼主体缺位,现行的行政诉讼制度难以体现法律平等原则的要求,不利于对国家和社会公共利益的保护。在理论界,建立行政公益诉讼制度已经成为大多数学者的共识。基于此,我们认为,有必要通过修改现行法律,确立检察机关代表国家和社会公共利益提起行政诉讼的行政公诉制度,对于严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为和行政不作为,检察机关可以依法提起诉讼。”[11]

该学者还认为,建立行政公诉制度是维护国家和社会公益的需要,也是纠正违法行政从而保障依法行政、维护社会和谐稳定的需要。同时,建立行政公诉制度符合行政诉讼制度发展的趋势。无论是英美法系还是大陆法系,都建立了旨在维护公共利益的行政诉讼制度,检察官的行政诉讼原告资格被越来越多的国家的法律所确认。因此,我国的《行政诉讼法》或《人民检察院组织法》应当作出如下规定:对于严重侵害国家利益与社会公共利益的行政行为,如果没有其他诉讼主体提起诉讼,检察机关有权提起行政诉讼,请求法院依法裁判,追究违法者的法律责任。严重侵害国家利益与社会公共利益的违法行政行为包括:造成环境严重污染的行政行为或不作为;威胁公众生命和健康的行政行为或不作为;造成自然资源严重浪费和破坏的行政行为或不作为;违背道德风尚,造成严重社会影响的行政行为或不作为;税务机关不履行收税职责,或者超越职权减免纳税人的义务,损害国家利益,没有明显受害人的行政行为或不作为;等等。另外,鉴于抽象行政行为或涉及不特定的多数人的共同利益,建议将抽象行为也纳入检察机关提起诉讼的范围。[12]

值得注意的是,中国检察系统的高层也对建立行政公诉制度表示了关注。最高人民检察院副检察长孙谦在2006年发表的一篇题为《司法体制改革与和谐社会建设》的文章中称我国“行政权过于强大,司法权过于薄弱,导致实践中有一些行政权的滥用给社会公共利益造成重大损害,却没有受到法律追究。其原因有二:一是行政相对人(例如下岗工人、农民工等特殊弱势群体)不知起诉、不敢起诉甚至不能起诉;二是对于国家整体利益和社会公共利益的损害(例如环境污染、违法征用土地、国有资产流失等),法律制度上缺乏适格主体的明确规定。因此,建立权力对抗权力的监督机制,通过司法权对行政权进行适当制约,设立行政公益诉讼制度促进依法行政显得十分必要。检察机关具有国家利益和社会公共利益代表者的属性,行政公诉权可以考虑赋予法律监督机关即检察机关来行使。这符合检察权原理与权力制衡原理,也符合法治的根本目的。当然,检察机关行政公诉权的设置并非行政案件起诉权的国家垄断,它不妨碍行政相对人提起行政诉讼,行政公诉权仅在行政违法造成严重后果却没有适格主体来维护公共利益的情况下,作为行政起诉权的重要补充”[13]。上述说法值得我们深思。

另有学者也提出了建立检察机关提起公益诉讼制度的设想,认为要保护社会公益,就需要赋予检察机关以民事诉权。[14]在西方国家,“作为最高法律秩序和道德秩序代表者”的检察机关,对民事公益案件的参与不乏其例。因此,检察机关参与公益诉讼不但不违反诉讼法理,也符合国际惯例。

三、结语

综上所述,本文从民事行政诉讼监督中存在的问题及对民事行政诉讼监督制度的改革两个方面进行了考察,认为目前我国民事行政诉讼监督中存在的问题,一是法律规定不够具体;二是信息不对称,人民检察院对人民法院审理案件的情况很难全面及时地加以掌握;三是监督方式单一,监督范围有限,不利于及时纠正民事行政诉讼中的违法行为;四是检察机关抗诉后启动再审的期限法律无明文规定,导致民事行政抗诉案件再审难,而且因为绝大多数抗诉案件由原审法院审理,导致民事行政诉讼改判难;五是检察机关提出抗诉的程序繁琐、效率低下,导致抗诉成本增加;等等。这些都给检察机关的民事行政诉讼监督带来了困难,导致监督不力。笔者认为,为了加强检察机关对民事行政诉讼的监督,应当赋予人民检察院以调阅原审法院案卷的权力,还要赋予其以调查取证权。另外还要加强检察机关对民事诉讼调解活动的监督,纠正民事诉讼中的违法调解现象,同时还要加强人民检察院对法院在民事审判中的不作为行为进行监督。再者,检察机关还要注重对民事执行活动的监督,对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定,可通过再审予以纠正,人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权,启动再审程序,撤销违法的执行裁定;对于民事执行中的其他违法行为,人民检察院可以提出纠正意见,建议追究违法责任。同时,为了进一步强化对行政权力的监督制约,还应该建立行政公诉制度,当行政机关的违法行为或不作为对重大公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定由检察机关作为诉讼主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼。

崔永东,单位为中国政法大学。

【注释】

[1]刘家兴主编:《民事法学》,法律出版社1998年版,第382页。

[2]姜明安主编:《行政法学》,法律出版社1998年版,第251~252页。

[3]童建明等:《中国检察体制改革论纲》,中国检察出版社2008年版,第296页。

[4]同注[3],第311页。

[5]《中华人民共和国民事诉讼法》,法律出版社2012年版,第18页。

[6]同注[3],第312页。

[7]张步红:《民事抗诉程序中检察机关的调查取证权》,载《人民检察》1999年第8期。

[8]同注[3],第317页。

[9]孙宝民:《检察机关民事诉讼调解监督构想》,载《国家检察官学院学报》1998年第1期。

[10]温秀峰等:《论民事诉讼检察监督的范围》,载《国家检察官学院学报》2002年第1期。

[11]同注[3],第328页。

[12]同注[3],第331~332页。

[13]孙谦:《平和:司法的理念与境界》,中国检察出版社2010年版,第247~248页。

[14]江伟:《略论检察监督权在民事诉讼中的行使》,载《人民检察》2005年第9期。

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文章来源:本文转自《法治研究》2013年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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