秦前红:法律监督视野下检察侦查制度优化

选择字号:   本文共阅读 4792 次 更新时间:2024-02-15 20:27

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秦前红 (进入专栏)  

 

摘要:我国“侦查-公诉-狭义法律监督”检察权架构,对应形成了“职能保障型-公益保护型-权力制约型”法律监督体系。在法律监督体系中,检察侦查作为保障性职能促进检察机关保护公益、规制公权;在国家监督体系中,其作为制约性职能促进公职人员监督资源合理配置、形成监督闭环。从高质效法律监督履职和增强依法反腐合力的目标导向出发,当前检察侦查制度尚有完善空间。应在党和国家监督体系整体框架下,按照功能主义国家权力配置要求,通过机构和职能整合促进检察侦查的功能发挥和效能提升,同时遵循“分工、配合、制约”宪法原则。循此逻辑,在权能配置上,促进权能内容体系化,启动条件和范围原则性与灵活性相结合,完善侦查权限措施,对接调查核实权;在体制机制上,设立独立于批捕、公诉部门的专门侦查机构,保留公诉部门自行补侦权,理顺“检察一体”与检察官依法独立办案关系;同时从程序性控制和多元监督等方面健全内外监督制约机制,据此系统推进检察侦查制度优化完善。

 

引言

习近平总书记在党的二十大报告指出:“加强检察机关法律监督工作。”2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)指出,检察机关“是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。中共中央于2021年1月印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》第五部分关于建设严密的法治监督体系强调“建设法治中国,必须抓紧完善权力运行制约和监督机制”,“把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障”。新时代背景下,检察机关切实贯彻落实上述要求,必须充分运用政治智慧和法律智慧,行使好宪法法律规定的检察权,为我国检察事业及法律监督工作谋求长远发展,进一步发挥其在建设法治中国中的作用。从检察机关行使职权来看,修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)第20条第1项便规定了“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”。应勇检察长指出:“检察侦查是严惩司法腐败、维护司法公正的重要手段,也是加强法律监督的重要保障,重在加大力度、务必搞准。……批捕、起诉、侦查、诉讼监督等检察基本职能只能加强不能削弱。”

检察机关对刑事案件在一定条件下行使侦查权,既是世界检察制度的共性,也符合人民检察制度的发展脉络。纵观我国各个历史时期,尽管检察侦查制度在不同历史时期受到不同质疑,但其自产生始便与我国检察机关相伴相生,是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。监察体制改革之前,检察机关侦查权是实现法律监督权威的重要支撑,反贪渎等职务犯罪侦查职能转隶使检察机关缺少了实现法律监督权威的有力依托。伴随着《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)通过施行和《人民检察院组织法》《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修改,新时代检察侦查制度得以重新确立。当前,各界关于未来检察机关侦查制度的新发展,既报以重要关切,亦存在不同程度的顾虑。为了确保“新”自侦权的实施效果,检察机关应当对自身的权能建设加强重视。

鉴于此,本文从检察侦查在党和国家监督体系中的定位出发,从目标导向、优化思路和应循原则等层面理清检察侦查制度优化的法治逻辑,进而具体探讨其未来制度优化的可能路径和方法,以期对发展检察理论和完善党和国家监督体系有所裨益。

一、检察侦查在党和国家监督体系中的定位

国家监察体制改革背景下,为了论证检察机关保留侦查权的正当性,实务和学界从职能属性和实践功能等角度,提出了公诉职能从属说、检察应然职能说、法律监督权说、制约与配合说、反腐力量补强说和补充说、审前程序进阶说等多种学说,从不同视角下论证了检察机关侦查权的正当性基础。在坚持和完善党和国家监督体系的背景下,需要进一步回应的问题是:在法律监督体系乃至国家监督体系中,检察侦查究竟具有何种功能定位?对该问题的研究,既是对检察侦查权实现整体性证立的重要基础,亦得以为其融通于我国法律监督体系乃至党和国家监督体系探寻立身之本。

(一)法律监督体系与检察权的功能性对应

在我国特色宪制结构之下,我国形成了不同层次的法律实施活动监督体系。第一,权力机关的法律监督。我国人民代表大会是国家权力机关,“一府一委两院”由其产生、对其负责、受其监督,在国家监督体系之内,各大监督要素均有其重要价值,而人大监督则是最高层次的监督权。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62、67、99和104条分别规定了全国人大、全国人大常委会、地方各级人大和地方各级人大常委会保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行的职权和措施。第二,检察机关的法律监督。从世界范围内来看,西方各国检察权主要有诉讼监督权、侦查权和公诉权三种职能。尽管监督宪法和法律实施层面的法律监督并不是世界检察制度的主流,但是根据联合国大会1990年《关于检察官作用的准则》第11条检察官职权条款,检察院职权边界并无定论,而是依据本国宪法法律的规定。检察机关由权力机关产生、对其负责并成为专门法律监督机关,由此成为法律监督之国家宪制机关,而非一般公诉或侦查机关。此外,其他国家机关在其职权范围内,也具有维护宪法和法律尊严、保证法律法规等严格遵守和执行的职责。

在“法律监督机关”这一规范定位和检察侦查权的事实运行之间,宪法中的“检察权”起到了关键纽带作用。我国检察机关是《宪法》明确规定的国家的法律监督机关,关于“法律监督权”和“检察权”本质上有无一致性或者说包含关系,学界存在“二元论”和“一元论”的分歧。从逻辑上讲,前者倾向从我国宪法文本对检察院之定位出发,进而与传统意义的“检察”一词作对比;后者则从传统的“检察”概念出发,进而解释我国宪法文本规定的“法律监督”。因此,二者之间既非全然相斥,亦不必然强调某种包含关系,问题的关键是如何理解“检察权”与“法律监督机关”(而不是与“法律监督权”)的关系,这完全可以通过宪法文本的体系性解释加以澄清。《宪法》中的“法律监督机关”更多的是“权力分工”原则下检察机关的功能性定位,这是检察机关行使权力所要达到的功能和目的的概括性描述。

有学者曾以“人民法院审判权”为参照,将人民检察院职权界定为“三层级”结构,三者分别是略高于、等于、略低于人民法院审判权的权力位阶,其中第一层级是法律监督权或称为“检察”之权,即上述所称“狭义法律监督”;第二层级是批准逮捕权、直接受理案件的侦查权、审査起诉决定是否公诉等;第三层级是派员出庭行使公诉权等。一方面,上述解读对于在刑事司法语境下理清“检察权”的内涵外延具有重要价值,尤其有助于澄清“检察权”与“司法机关”之间的关系;同时,这也说明若将检察院职务犯罪侦查权完全抽离,必然破坏现行宪制结构对于检察院的“法律监督机关”之定位。另一方面,如果在法律监督语境下来理解“检察权”,这种以审判权为参照的检察权构造理论,在回应“检察权”究竟如何实现“法律监督机关”这个检察机关的功能性定位的问题上,却似力有不逮,而这正是理解“检察权”和“法律监督机关”关系必须解决的问题。

鉴于此,有必要从功能性分权的角度提出更具解释力的构造理论。根据我国宪法法律,我国形成了“侦查-公诉-狭义法律监督”检察权架构;与之相对应,我国形成了“职能保障型-公益保护型-权力制约型”法律监督体系。近年来,在多轮改革背景之下,检察院的职权措施发生了许多变化,其中影响尤为重大的一个变化是,在国家监察体制改革背景下,检察机关职务犯罪侦查职能转隶至监察机关。根据修改后的《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等规定,我国检察院职权主要是侦查、公诉和狭义法律监督。前者第20条第1项和后者第19条为检察机关的“新”侦查权提供了规范基础。批准逮捕、公益诉讼等职权措施可以涵盖在该检察权架构之中,调查核实、抗诉、纠正意见和检察建议等则是检察机关行使上述职权所采取的具体措施。

正是在“法律监督机关”的机构定位之下,我国各项法律规定使得检察机关能围绕该定位开展体系化建构,进而形成了法律监督体系与检察权的功能性对应关系。事实上,“法律监督机关”这一概念的法定化虽然反映了新中国成立之初“一般监督”体制的残余影响,但其作为一个宪法概念的规范意义并不完全确切。因此,在法律监督体系中理清各项检察职能的功能定位,尤为必要。具体而言,在法律监督体系中,检察机关各项职能并非发挥着完全一致的功能,而是各有侧重。第一,行使公诉权和提起公益诉讼等旨在保护国家和社会公共利益,在法律监督体系中主要发挥公益保护作用。时至今日,检察权早已超越刑事公诉范畴而被赋予一般公共利益代表之身份。第二,监所检察监督、行政检察监督和诉讼监督等旨在规制国家公共权力确保其不被滥用,在法律监督体系中主要发挥权力制约作用。第三,检察侦查在法律监督体系中主要发挥职能保障作用,是检察机关保护公益、规制公权的保障性职能。在“法律监督机关”之宪法定位和加强法律实施和监督的背景下,我国检察侦查权正在经历着从原本追诉本位逐渐迈入监督导向的演进发展。

(二)法律监督体系中的保障性职权

在实践中,检察机关不得不面临的现实问题是,如何保证其保护公益、规制公权的各项工作得以有序开展,保证法律监督职能得以落地落实。要实现“法律监督机关”之宪法定位和现实权威,这就要从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。在法律监督体系中,检察侦查的刚性特征使其成为检察机关保护公益、规制公权的保障性职能,“在检察机关高质效履行法律监督职责中发挥的内生性支撑功效”,由此实现法律监督职责体系的“刚柔并济”。

在法律监督职权体系中,检察侦查权乃是唯一具有刚性、强制性的职权措施。在行使法律监督职责过程中赋予检察机关一定的侦查权,有助于增强检察机关的公诉职能和监督职能,支撑检察机关的诉讼监督、激发检察制度的活力。《刑事诉讼法》第21条针对狭义法律监督职权,规定检察机关“可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。尽管检察院已经拓展了行政检察职权并且增加了公益诉讼职权,仅凭没有实际强制力的检察建议和纠正违法通知书等柔性监督手段,却很难使其发挥实效。《意见》第13部分“进一步提升法律监督效能”指出:“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督。”从性质来看,与刑事诉讼中查办犯罪的侦查权以及监察机关为处置职务违法或者职务犯罪所实施的调查权不同的是,调查核实权仅仅是检察机关为查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益的行为而进行的核查工作。从措施来看,基于手段和目的的比例原则考察,调查核实权不应当具有限制人身权或者财产权的强制性。毋庸讳言,真正影响检察权强弱的,其实是有无职务犯罪侦查权和对行政行为(包括抽象行政行为)及地方立法等的法律监督职能。

事实上,肯认检察侦查权对于法律监督的保障功能,这并非一种全新观点。然而,如果只是将检察侦查权理解为一种单纯的保障手段,却有可能造成侦查权独立价值的剥离,无法周延诠释其在法律监督体系中真正价值。因此,这里有必要澄清两个问题。第一,在检察权架构中,与公诉权一样,检察侦查权也是独立于狭义法律监督权的基本职能。三者都是检察权的有机组成部分,都是实现法律监督宪法职责的重要权能,从不同维度维护法律正确统一实施。一方面,检察侦查权在“审前”阶段占据主导地位,作为刑事诉讼独立环节具有独立品格,而不只是依附于其他检察职能的某项具体措施。《人民检察院组织法》第20条将检察侦查权与检察其他职权并列规定,而不是在第21条与调查核实并列规定,可见其与后者具有完全迥异的法律属性和地位。另一方面,检察机关行使侦查权的过程,同时也是保障国家统一、法制统一、法令统一和市场统一的过程,是保障党的政策和国家法律得到完整统一正确实施的过程。第二,“监督型”侦查权定位并未脱离侦查权的基本属性。毫无疑问,作为独立职能的侦查权本质上就是一种基于追诉犯罪而收集证据、查明事实的权力。所谓“监督型”,强调检察侦查权在法律监督体系中的功能定位,是对传统的“追诉型”侦查权在价值追求、侦查范围、侦查方式等方面上作了一种更加契合“法律监督机关”机构本位的调整。因此,侦查权本身所注重的秉持客观公正义务、全面查明事实真相等要求,仍然得以延续;与此同时,立足法律监督机关宪法定位,“监督型”侦查权对应的收集证据、查明事实等活动同样蕴含着法律监督的价值意蕴。

(三)国家监督体系中的制约性职权

关于检察侦查权在国家监督体系中的定位的研究,有助于回应“为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉就不是法律监督”的诘问。对此,首先要回到法律监督机关这个起始点。“法律监督”本质上是一种源于宪法、位列人大监督之下的宪制职能,旨在监督宪法法律正确统一实施、促进政令通畅和维护中央权威。在国家监督体系中,“监督型”侦查权的定位必然需要契合法律监督的定位,二者具有一致性。在国家监督体系中,检察侦查作为制约型职能促进公职人员监督资源合理配置并形成监督闭环,由此实现国家监督职权体系的“功能优化”。

第一,司法工作人员侦查权一定程度上符合有利侦查的逻辑。我国侦查(调查)制度体系,首先遵循专门侦查(调查)和有利侦查,前者确立了侦查(调查)主体权力来源的正当性,由此我国一般刑事案件由公安机关主要侦查、职务犯罪案件由监察机关主要调查;后者则要求“有利于侦查程序目的的实现”,如考虑侦查效率的绩优性,以及由某些更具亲历性的机关负责对某一特定类型案件的侦查等。其次,监察权与检察权在监督属性上的差异性,恰好构成了二者的互补性,这是两者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。从公职人员监督体系来看,相较于监察机关立案调查,检察机关对符合法定条件的司法工作人员直接立案侦查,具有发现犯罪线索的及时性、调查事实的便捷性、处理结果的完整性、侦查技术的专业性等优势,从而优化办案资源配置、提高反腐败整体效能。最后,不仅是对司法工作人员的直接立案侦查,检察机关在补充侦查过程中至少在理论上同样具有相当优势。从合理分配规制职务犯罪公权力资源的角度,还有学者进一步主张应当合理地划分监察机关与检察机关的优位管辖权。

第二,检察侦查制度符合国家权力配置的监督制约逻辑。从控权的角度来讲,“制约”概念涉及三个层面:一是控制,二是约束,三是阻止。检察机关通过行使检察权,一方面以分工合作对其他国家公权力予以制衡,另一方面直接对其他国家机关的行为进行监督。有学者基于比较研究指出,“受法治原则和人权原则的约束,监察委员会应被赋予反腐败所需必要权力,而非全部权力”。在公职人员监督体系中,检察侦查权的此种监督制约价值乃是多元化的。从传统“追诉型”侦查权来看,其本身便具有隐性程序制约的特点,譬如介入侦查、自行补充侦查活动对公安机关刑事侦查活动的程序控制;从“监督型”侦查权来看,其进一步具备了积极主动的显性实体监督特点,譬如检察机关对法律监督中发现的司法工作人员职务犯罪直接立案侦查,其线索来自于对诉讼活动进行监督,由此加强对法官、检察官办案的制约和监督制度,促进司法公正。

二、检察侦查制度优化的法治逻辑

检察侦查制度优化所应当遵循的法治逻辑,概括来讲主要有三:一是制度自身的属性,即从应然和实然角度,分析检察侦查应当符合何种目标导向,并据此对现有制度加以检视;二是制度优化的内涵,即检察侦查制度优化应采取何种思路;三是制度优化的限度,即检察侦查应当遵循哪些原则或者价值要素。由此,检察侦查制度优化应当遵循的法治逻辑主要包括三个方面。

(一)增强法律监督质效和反腐合力的目标导向

在将一项法律制度规范加以调适之前,需要溯及立法原意和精神,为该制度寻找立足于现实社会和改革的基点,成为其融通于现有制度体系的准则。党的二十大报告强调:“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调。”就检察机关而言,狭义法律监督主要面向国家职权及其活动,如司法裁判活动和公共行政活动,侦查权和公诉权主要面向涉嫌特定犯罪的具体案件。检察侦查制度优化的目标导向,主要体现在增强法律监督质效和增强依法反腐合力两个方面。

第一,增强法律监督质量和效果。在检察机关高质效履行法律监督职责的过程中,检察侦查权应当充分发挥内生性支撑作用。《意见》第5至13部分强调“全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正”,其中第13部分专门指出要“进一步提升法律监督效能”。一方面,作为促进维护公共利益、规制国家公权的保障性职能,检察侦查权与检察建议、调查核实等职能措施相结合从而呈现“刚柔并济”格局,为检察机关高质效履行法律监督职责辅以制度权威。另一方面,为了确保“新”自侦权的实施效果,检察机关需要尤为重视对自身权能的建设,从而杜绝“自侦中心主义”和程序构造失调,同时避免个案触发概率走低等问题。正如应勇检察长指出:“增强法律监督刚性要坚持‘眼睛向内’,关键是自身监督办案要过硬,同时提升跟进监督‘韧性’。”

第二,增强依法反腐合力。在完善权力监督制约机制的语境下,检察侦查权应当主动对接其他监督职能,促进各类监督贯通协调。《意见》第7部分关于“加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约”指出:“加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作,不断增强依法反腐合力。”相较于监察机关以国家监察专责机关身份对公职人员职务犯罪进行的调查活动而言,检察机关直接立案侦查的案件范围,主要限于《刑事诉讼法》第19条第2款规定的“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”。一方面,这些案件以“在对诉讼活动实行法律监督中发现”为前提,其事实上对检察机关行使法律监督职责起到了补强功能;另一方面,将检察侦查工作融入反腐败工作总体格局和体系,有助于加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约,落实“不断增强依法反腐合力”相关要求。

(二)机构与职能整合的优化思路

从规范和实践检视来看,当前检察机关侦查权及其体制机制尚有不少完善空间。一方面,检察机关非常态化、小范围地行使侦查权,并不仅为了应对职务犯罪侦查权转隶的一时之需,同时也是转隶背景下寻求新发展的突破口,是一种契合法律监督定位的理性选择,否则便可能造成检察监督资源的浪费。另一方面,“两反”职能转隶之后,检察机关针对司法工作人员直接立案侦查的案件数量不升反降,案件成案率明显下降,未能真正将“发现线索”上的职能便利充分转化为“侦查活动”上的效能优势。检察侦查制度之功能发挥和效能提升的掣肘因素,涉及到多个层面,如规范层面存在着权能体系化不足、程序性机制缺失、启动条件过于严苛等问题,实践层面面临着侦查手段、技术和保障方面存在不足等新形势、新问题,等等。

检察侦查制度的优化思路在于实现既有机构与职能的整合优化,此种整合必须立足党和国家监督体系,并结合功能主义国家权力配置原理。检察机关侦查权若要进一步发展,对于当前的检察业务格局可谓“牵一发而动全身”,为此需要从系统性、整体性考量,避免“头痛医头、脚痛医脚”。概括而言,这主要体现在以下两个层面。

第一,从党和国家监督体系的整体视角来看,一方面应当能够促进各类监督贯通协调,增强法律监督质效和依法反腐合力;另一方面,还要以社会主义国家权力监督原则为理论基点,在不同监督主体之间形成必要的相互监督制约关系,避免陷入“叠床架屋”窘境。致力于上述目标的实现,这需要改革和立法者在党和国家监督体系框架之下优化顶层设计、协调相关矛盾,推动多轮改革之系统融通、实现多项制度之价值调和,在更加宏观的视角下进行谋篇布局。

第二,从法律监督职责体系的内部视角来看,不仅应当有利于检察侦查权能的优化配置,还应当有利于检察侦查体制的科学构建。《刑事诉讼法》修改以后,检察机关保留侦查权包括机动侦查、补充侦查和直接侦查。以司法工作人员职务犯罪侦查为例,其目前由刑事执行检察部门负责。“两反”转隶以前,最高人民检察院反贪污贿赂总局设4个正厅级局;监所检察机构于2015年更名为刑事执行检察机构,后于2019年调整更名为第五检察厅,承担刑事执行检察和司法工作人员职务犯罪侦查职责。《刑事诉讼法》有关规定为国家监察体制改革以后检察机关行使侦查权提供了规范基础,同时适应了不同业务部门之间的职责分工,却也分散了本便稀缺的监督资源和队伍力量。

(三)分工、配合、制约的宪法原则

监察体制改革背景下检察机关直接侦查案件范围大为限缩,其原因之一是“检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权,又行使批捕、起诉等权力,缺乏有效监督机制”。在该时期,检察机关集侦查主体与侦查监督主体于一身,这导致“自侦监督沦为自我监督”,无法回应“对自身行使侦查权如何实现有效监督的问题”。检察机关曾试图构建更为有效的自我监督、上级监督机制,并通过人民监督员等制度强化外部监督,但这些举措仅缓一时之急,很难真正防范侵害犯罪嫌疑人刑事辩护权利、确保刑事司法的公正性。“两反”职能被整合至监察委员会,这在某种程度上破解了上述困局。不过,正如李奋飞教授指出,检察机关仍旧需要对“新”自侦权的行使风险未雨绸缪。

现行《宪法》第140条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”在理解该原则应当强调,这是一个完整的逻辑和规范体系,三者并非独立存在的单项制度,而是相融共生、有机统一的整体性机制。就三者之间的关系而言,该条款的核心价值追求在于刑事诉讼中的“互相制约”,重在控制“侦查权”。所谓权力制约,包括监督和制衡两重内涵,“监督是单向的、高效率的,但是永远存在谁来监督监督者这一难题。制衡是双向的、稳定的和刚性的,但是必然在一定程度上牺牲效率”。从监督来看,“侦办司法工作人员相关职务犯罪是检察机关强化法律监督、维护司法公正的重要手段”,为此需要充分发挥其在国家监督体系中的制约性功能;从制衡来看,检察侦查作为制约性职能并不说明其不需要接受监督和制约,无论是从检察权保障公民权利与自由的终极使命,还是从“分工、配合、制约”的宪法原则来讲,检察侦查权都应当接受必要的外部监督与制约。

三、检察侦查制度优化的路径方法

立足检察侦查制度的目标导向、优化思路及其基本原则,不仅需要考虑如何从权能配置和体制机制等方面实现机构与职能的优化整合,还应当切实落实分工、配合、制约原则,健全完善对检察侦查权的内外监督制约体系。

(一)检察侦查权能的优化配置

“检察侦查要严把法定条件和程序,依法稳慎推进。”从增强法律监督质效和依法反腐合力出发,可以通过权能内容体系化、启动条件和范围的原则性和灵活性相结合、完善侦查权限措施以及对接调查核实权等角度,进一步优化检察侦查的权能配置。

第一,检察侦查权能内容的体系化。根据《刑事诉讼法》规定,直接侦查、补充侦查、机动侦查分别针对不同类型案件。检察侦查权能内容的体系化,要求对这些不同类型侦查职能进行必要整合。譬如检察机关自行补充侦查的职责应予充分激活,利用好自行补充侦查过程中发现的适用于机动侦查和自行侦查的案件线索,如果发现其中存在的司法工作人员职务犯罪情形,应交由专门检察侦查部门另行立案侦查。

第二,侦查启动条件和范围的原则性和灵活性相结合。一是,检察侦查启动条件条款应当更具灵活性。以直接侦查为例,《刑事诉讼法》第19条第2款规定其启动条件为“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”。该条款规定的“对诉讼活动”值得进一步探讨。部分线索来源有时不属于在正式监督办案中发现,启动条件过于严苛可能造成本应立案侦查的案件错失时机。二是,司法工作人员渎职犯罪的侦查问题有待进一步明确。司法工作人员利用职务便利单独实施相关渎职犯罪或者同时收受(索取)他人贿赂,都可能涉嫌“侵犯公民权利、损害司法公正”。当前实行的监察机关为主调查和分别依职权立案原则,使得互涉案件成为监、检衔接中的重要问题。实践中需要避免从轻查处司法工作人员从而争夺办案权的情况。三是,检察侦查与行政检察监督、公益诉讼等法律监督职责的衔接问题。有论者曾提出“增加检察机关对行政工作人员侵权渎职犯罪的侦查权”的建议,其理由是“符合十八届四中全会《决定》精神”,以及“有利于保证检察公益诉讼活动的有效开展”。《刑事诉讼法》第19条第2款关于司法工作人员直接立案侦查的规定,在遵循检察谦抑性的前提下多大程度上可能拓展,是检察侦查制度改革和《刑事诉讼法》修改的核心问题。

第三,完善检察机关开展侦查工作的权限措施。检察侦查的案件范围,决定了其具有案件线索来源的隐蔽性、侦查过程的强烈对抗性和取证过程的复杂性等诸多特征。根据《刑事诉讼法》规定,检察机关可以采取传唤、讯问,询问证人,勘验、检查,鉴定,搜查,查封、扣押物证、书证,指定居所监视居住等措施,并审查批准公安机关逮捕措施;检察机关直接侦查、机动侦查的对象主要是司法工作人员和国家机关工作人员,在范围上分别针对利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪以及公安机关管辖的相关重大犯罪案件。基于检察侦查对象的特殊性,需要通过相关修法进一步明确检察侦查部门的权限措施。

第四,检察侦查权与调查核实权的对接问题。近年来,有地区探索并提出了审查、调查、侦查“三查融合”的法律监督理念和办案模式。其认为,审查、调查、侦查均系检察机关调查核实权的重要方式,审查是调查侦查的基础和前提、调查是对审查的纠偏和补强、侦查是审查调查的托底和支撑,应通过观念、线索、组织和手段的融合实现融合发展、一体履职。检察机关调查核实权既统一规定于《人民检察院组织法》,也散见于其他法律和司法解释等,是一项全面涉及“四大检察”的“贯通性”权力。一方面,审查、调查、侦查的适度融合,一定程度上有助于“检察侦查与‘四大检察’互为提供线索、互相创造条件、增强动能、形成合力”;另一方面,基于检察侦查权和调查核实权的属性差异,在对二者加以有机整合的同时,仍旧有必要在实施情形、启动条件、程序机制等方面作出必要区分并促进二者衔接协调。至于侦查与审查之间主要关涉检察侦查与批准逮捕、审查起诉的关系问题,需要从侦查体制机制层面加以分析。

(二)侦查体制机制的健全完善

“随着检察机关职能重塑、机构重组,机制必须不断发展完善”,为此需要“加大办案力度,健全体制机制,加强检察侦查机构和队伍建设,不断提升办案质效”。从检察机关内部体制机制来看,检察侦查制度优化需要着重考虑以下几个问题。

第一,设立独立于批捕、公诉机构的专门侦查机构。健全完善检察侦查体制机制,首先需要考虑的就是设置组织严密、纪律严格、上下联动的独立侦查机构,建立反应快、效率高的工作机制以及组织通晓侦查知识而自成一体的专业化干警队伍。从相关机构和职能的整合出发,如果设立检察机关行使侦查权的专门机构,主要有两种方案。一是,择一现有机构作为专门侦查机构统一行使检察侦查权;二是,成立新的专门侦查机构,并将有关侦查职能整合至其中。

笔者以为,后一种方案更具合理性。一方面,由于相关文件此前早已明确“行使抗诉权的部门特别是民事、行政检察部门不宜行使侦查权”,加之刑事执行检察部门在监察改革前有一定的侦查职能和经验,监察体制改革以后,检察机关的司法工作人员职务犯罪侦查权主要由刑事执行检察部门负责。另一方面,在实践中,侦查权具有主动性、效率性、强制性等特点,刑事执行检察缺乏行使此项权能所必需的力量,有时被认为是检察机关内部的所谓“二线”部门。再一方面,更为重要的是,检察侦查活动的属性特征,使得其不适宜依附于其他内设机构。从内部制衡的角度来讲,侦查权原则上不宜由批捕或者公诉部门行使,此种设计不仅可以正确处理办案数量和质量的关系,也与“捕诉一体”改革提高办案效率的初衷相吻合。譬如逮捕等刑事强制措施,应当按照执行权和批准权分设的原则,先经批捕部门审查批准,再由侦查部门依法执行;同时,由专业检察侦查机构高效独立地完成相应侦查任务后,再移交给相应公诉部门审查起诉。

第二,保留刑事公诉检察部门自行补充侦查权。与机构整合相伴随的是职能的整合,而这必然导致检察机关内设部门职责的重新分配。“检察侦查有法律规定的自身特殊的程序、规则,与审查逮捕、审查起诉关系紧密。”从三者衔接协调来看,除了构建有效程序衔接机制以外,还必须解决的一个问题是,刑事公诉检察部门的补充侦查权,有无必要一并整合至专门侦查机构?如果从职务犯罪案件的监、检衔接来考虑,检察机关若要对监察机关移送案件进行补充侦查,此种程序发生于从监察程序进入审查起诉程序之后,故二者是审前阶段的不同程序。因此,即便在检察机关内部仍旧有必要区分两种具体模式:自行补充侦查和退回补充侦查。其中前者虽然仍旧属于侦查权的范畴,但从侦、诉职能分离的思维出发,原则上应当由刑事公诉部门行使更为合适,这也更便于检察机关批捕、公诉部门对侦查部门实行有效监督。进一步论之,从检察侦查权能内容的体系化要求来讲,针对自行补充侦查、退回补充侦查和另案立案侦查等情况,需要结合相关法律规定加以明确区分和衔接。

第三,理顺“检察一体”原则与检察官依法独立侦查办案的关系。我国检察机关的领导体制经历了反复与发展的曲折路线,现行《宪法》和《人民检察院组织法》确立了我国当前人大制度之下的“检察一体”原则与检察官独立办案相结合的格局。“检察一体”既要求上下级检察机关之间形成一个不可分割的整体、实行上命下从关系,特定检察院内部实行检察长与检察委员会相结合的领导体制,同时也要求实行检察官依法独立办案。因此,“检察一体”应是以检察官依法独立办案为基础,是一种保障上级检察官的指令得以贯彻的制度设计,其行政化逻辑不宜过度。有论者曾指出,主诉(主办)检察官责任制“在一定程度上弥补了人民检察院内部检察一体化业务工作机制过于强化的不足”,并主张“检察官能否作为一种机构设置,能在多大程度上和多大的范围内独立行使检察权,必须由《人民检察院组织法》来规定”。在检察委员会制度改革和施行司法责任制、建立违法干涉检察官办案记录报告制度等背景下,赋予检察官一定的依法独立办案权是理顺检察机关内部关系的关键。这在健全完善检察侦查体制机制时,需要尤其注意。如在针对重大复杂案件或涉及有关领导干部案件展开监督及调查工作时,需要充分利用“检察一体化”的优势,横纵联动实现有效监督;与此同时,不同于公安机关侦查权,检察机关侦查权更加突出监督属性和为审查起诉作准备,具有明确的司法属性,以公正为价值取向,故在涉及证据权衡时必然要求相关主体具有“亲历性”。

(三)检察侦查的内外监督制约

法律监督属于党和国家监督体系的一个组成部分,在党和国家监督体系中各个具有监督职能的部门之间形成一定的监督制约关系,因而法律监督本身必然要受到多重外部监督和制约。为此需要将检察权的外部监督与检察权的内部监督结合起来,形成合理、系统的监督制约机制。

首先,必须始终坚持党对检察工作的领导。党的领导本身包含着管理和监督,各项检察侦查工作的开展要在党组织的管理、监督下进行。根据《党内监督条例》第9条,我国建立了“党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”《中国共产党政法工作条例》第4条强调“支持政法单位依法履行职责,保证司法机关依法独立公正行使职权”,第10条第7项规定“完善党委、纪检监察机关、党委政法委员会对政法单位的监督机制”,第13条第1款规定“中央和地方各级党委政法委员会指导、支持、督促政法单位在宪法法律规定的职责范围内开展工作”。在此基础上,对检察侦查的监督制约至少包括以下两个方面。

在检察机关内部,应当加强程序性控制、避免“自侦中心主义”。“自侦中心主义”的特点是侦查强而监督弱,检察机关内部的审查逮捕、审查起诉难以对侦查起到真正意义上的把关作用。破解这个难题,至少需要做好以下几个方面。一是,认真研究其与审查逮捕、审查起诉等检察权能的关系问题。之所以侦查机构必须独立于批捕、公诉部门,也有这方面的考虑。如李奋飞教授所指出,检察机关内部应当“以刀刃向内的模式对其侦查质量做出检验”,“杜绝自侦、自捕的部门设计,从而造成审查逮捕丧失监控能力”。二是,强化内部监督管理,加强案件监督部门等对侦查办案的监督管理,同时进一步发挥检察官惩戒委员会和派驻监察机构的监督和惩戒功能。三是,严守正当法律程序,落实《刑事诉讼法》规定的侦查措施相关程序要求。譬如批捕、公诉部门应当严把对相关强制措施的批准条件和程序,不符合批准、公诉条件的,即不得批准、起诉。

在检察机关外部,应当主动接受权力机关和其他国家机关的监督以及群众监督和舆论监督。一是,从与权力机关的关系来看,检察侦查工作应当自觉接受人大监督,包括工作报告的审议、人事任免、质询和特定问题调查等。二是,从与人民法院的关系来看,分工、配合、制约的宪法原则要求“要重视法院对侦、诉机关的制约”,既保证检察机关在审前阶段的侦查主导地位,更要坚持“以审判为中心”的刑事检察侦查制度。三是,接受人民政协的民主监督。在行使检察侦查权的过程中要认真听取和研究人民政协提出的意见、批评和建议。四是,在重启人民监督员制度的同时,还需要将侦查工作情况依法依规纳入公开范围。此外,在监察全面覆盖的原则下,监察机关依法对包括检察机关公务员在内的所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪。

结语

检察侦查制度可谓是一项引得各方持续高度关注的议题,各界对此既报以重要关切,亦存在不同程度的顾虑。监察体制改革背景下,检察机关行使保留侦查权确有其必要性,但此项制度的未来发展仍旧需要秉持高度审慎态度。从检察侦查在法律监督体系和国家监督体系中的定位来讲,其分别发挥着保障性和制约性功能,这为在高质效法律监督履职和增强依法反腐合力的目标导向下推进检察侦查的制度优化,提供了理论和现实层面的基本前提。在推行机构和职能整合的基本思路下,检察侦查制度毫无疑问必须恪守“分工、配合、制约”的宪法原则,而其中制约乃是第一要义。在此基础上,可以从权能优化配置、体制机制完善和内外监督制约等层面健全完善该项制度。当然,仍旧有必要专门强调的是,检察侦查制度的未来发展必须时刻秉持和遵循的一个准则是,检察侦查制度绝非仅为构建权威,而是应当在法律监督权威、公共权力规制和公共利益保障等价值要素之间寻求最大程度平衡,为此尚需合理把握好检察谦抑和能动履职之间的关系。

 

作者系秦前红,武汉大学法学院教授,最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任。文章发表于《国家检察官学院学报》2024年第1期。有删节,引用请参照原文。

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