王凌峰:政治改革可设置特区

选择字号:   本文共阅读 4044 次 更新时间:2005-05-10 00:16:31

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王凌峰  

  

  经过20多年改革,中国经济以年均近10%之GDP增速高歌猛进,与1953—1973年日本经济起飞以及1966—1984年韩国“汉江奇迹”相比毫不逊色。北京师范大学金融研究中心主任钟伟则在2002年8月29日出版的《南方周末》上发表《中国怎样保持未来20年经济繁荣?》一文写到,“1978年我们告别了个人崇拜,1992年我们告别了计划崇拜,而2001年我们告别了所有制崇拜。我们渐行渐远,我们已经回不去了”。

  

  但伴随经济体制改革成绩突出的同时,中国政治体制种种深层次问题却日益暴露。2002年美国出版了2本讨论中国发展前途的专著,一本是劳伦斯·布拉姆(Brahm Laurence)的《中国世纪——下一个经济强国的崛起》(China's century : The Awakening of the next economic powerhouse);另一本是章家敦(Gordon Chang)的《中国即将崩溃》(The Coming Collapse of China )。两位作者都在中国生活工作了20多年,章家敦认为,“腐败泛滥、贫富悬殊、上层分裂、民怨沸腾,这就是中国的现状,一个国家如果走到了这个地步,不垮台那才是咄咄怪事”,“中国加入世贸后五年将出现大乱,中国政府已经没有时间应对”。布拉姆则持完全相反的看法, “中国目前政治稳定,经济繁荣,生活改善,思想开放”,“中国是世界上发展最快的发展中国家。人民的收入不断提高。国家的外汇储备在全世界数一数二。”、“我所看到的不是中国即将崩溃,而是中国逐步强盛。我相信,中国将在21世纪成为一个举足轻重的经济大国,中国对于世界的重要性就跟20世纪的美国和19世纪的英国一样。”

  

  这两种完全相反的意见本身是否正确并不重要,重要的是这些论争提醒我们:当前中国社会亟待解决的问题仍然很多,国有企业改革没有根本解决、失业率居高不下、贫富分化趋势明显、地区发展差距大、官员腐败等。 所有这些问题仅仅在经济体制内部进行改革是无法根除的。时至今日,经济体制改革的制度能量释放接近殆尽,政治体制改革的迫切性日益突出,这已经成为中国社会各界共识。吴敬琏在《中国21世纪三大任务与三大挑战》一文中把政治改革列为中国21世纪的三大任务之一,认为“这一基本问题我们应当在21世纪初期解决,不能拖得太久。”

  

  但政治体制改革千头万绪,应该如何入手呢?众说纷纭,莫衷一是,大致说来,有以下几种观点:

  

  激进的“一步飞跃”式政改

  

  国内外许多激进知识分子希望中国即刻照搬西方民主模式,进行普选,实施多党制、私有化。

  

  显然这种想法过于简单、激进,姑且不谈论这一部分知识分子认为西方民主模式完全适合中国的基本前提是否正确,仅仅就实施过程本身的技术性因素而言,也是完全不可行的。从感情上我们完全理解这些知识分子时不我待、推动政治体制改革的迫切心情,但是这些知识分子往往是“坐而论道”,对政治体制改革的敏感性与难度缺乏足够认识。以往事而言,当年梁启超就曾经委婉的指出戊戌变法中康有为操之过急、欲速不达的深刻教训;就眼前的教训说,东欧国家经济1989之后长达10余年的停滞徘徊发人深省。

  

  中国政治体制改革具体模式尚未确定,1949年以来中国共产党作为执政党,其意志和能量已经渗透到中国社会几乎所有领域,突然退出势必产生巨大的权力真空,填补真空所需时间、成本和最终后果没有谁可以预料。

  

  正是如此,刘军宁将这种中国政改谈论中的冒进浪漫主义称之为“两点一线”,认为持此观点的知识分子欣赏法国大革命式的变革激情,尽管在道理上并没有错,但缺乏对中国现实问题和具体问题理性的分析,不具有可行性,结果只会与初衷适得其反。法国大革命本身就是一个深刻教训。

  

  实际上,经过激烈争论,在东欧与前苏联国家经验教训的事实面前,中国政改激进论已几乎归于沉寂,主张渐进论成为绝对的主流观点,而主张渐进改革的内部又包括多种观点。

  

  渐进论的多种不同观点

  

  1. 党内民主论

  

  党内民主论内部也有多种观点。

  

  中央党校教授王贵秀在2002年第一期的《科学社会主义》提出政治体制改革的党内民主突破论。王贵秀将政治体制改革突破口的选择归纳为:机构改革、党政分开、政治公开化、基层民主建设、干部人事制度改革和发展党内民主6个突破口。王贵秀认为,实行党内民主,推动作用大风险小,又符合党的先进性、保证党的领导执政地位。

  

  曹凯在《从党内普选与分权到宪政民主——对中国渐进式民主化进程的思考》一文中提出党内普选到实现宪政,当然也属于从党内民主入手,实现中国民主的思路。

  

  还有观点认为,改革和完善人大制度,也能以比较小的风险,起到比较大的推动政治体制改革的作用。

  

  至于机构改革和干部人事制度改革,对政治体制改革的推进力相对较小。即使有一些进展,也难说是突破。

  

  党内民主突破论主张政改“自下而上”,“先从镇级、再县级党委逐步推开,实行真正的竞选”,这一观点的显著不足在于:

  

  一是忽视了中共决策及权力机制长期以来都是自上而下、高度集权、垂直统一的特点。对此刘军宁在《中国民主之路如何起步》一文中写到 “ 有人认为,在中国全面推行民主难度太大,或可在党内先实行,让少数人(执政党员)先民主起来。其主张是在党内允许成立不同派别,在没有可能实行两(多)党制的情况下,先实现两(多)派制,同时党内的各级领导由名副其实的选举方式产生。类似的思路还有,让东部沿海地区部分先富起来的省份先民主起来等。如果执政党内部民主了,全社会的民主当然有希望。这一思路的灵感,来自邓小平的让一部分人先富起来的经济主张。但是,世界上还没有一个国家能做到,在不民主的社会中实现执政党的民主化,因为这种思路颠倒了因果关系。台湾的经验则表明,即使社会民主了,执政党的民主化仍十分困难,更不用指望它在实现民主上「身先士卒」了。这种思路固然愿望良好,但难度可能比让整个社会都民主起来更大。就算行得通,民主却又成了只有执政党员才有资格享受的特权,这合乎民主的本意吗?在中国,毕竟绝大多数人在执政党之外。”

  

  二是中国政治实践早已经表明,公共权力在从上到下的传达过程中往往放大扭曲,所谓“上有政策,下有对策”的情况屡见不鲜。实际上,后面将讲到村民自治在全国各地实践中遭遇来自县乡一级政府阻力的现象就是非常典型的一个例子,党外如此,党内也难例外,因此“自下而上”实行党内普选和地方分权实践效果并不令人乐观。

  

  2.党外民主改革论

  

  针对政治改革党内民主论遭遇的疑问,一部分人认为可以借鉴经济改革策略,在党外采用从下而上、也就是所谓“农村包围城市”的改革策略,以党外民主改革,尤其是党外基层民主改革催生党内民主改革,村民自治论是这种观点最主要的代表。

  

  华中师范大学徐勇认为,“村民自治的核心价值,在于它作为大众参与的民主化实验,在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序,并为中国的民主化提供了示范性作用。”应该说,村民自治的积极价值是勿庸置疑的,但是村民自治在中国却遇到了支持者未曾想过的麻烦,也就是遇到县、乡一级政府对村民自治的干涉。例如,村民大会有选举村主任的职能,但村主任的工作经常受到县、乡一级政府的限制,而村民最关心的税收问题,村民大会却对此无能为力,相反村委会在村民心目中成了“刮宫引产、催粮要款”的县乡政府派出机构。名目繁多的税收降低农民生活质量,而很不完善的村民自治根本无法改变现状,于是农民对村民大会逐渐失去了兴趣和信心。

  

  正如中国的许多制度安排一样,尽管初衷很好,但由于没有触及根本,因此在实际运作过程中必然出现种种干扰,结果与预期相去甚远,村民自治制度就是这样的典型。

  

  村民自治是“自下而上”民主化的尝试。事实证明,这一制度设计整体上并不够成功。抛开来自县乡一级政府对村民自治的干扰因素不谈,就政治改革的紧迫性而言,这一做法显然见效太慢。正如王贵秀教授在文中指出的,要靠村级民主推动国家层面的民主建设,仅从时间上也等不起了。不妨将其比喻为一付中药,虽然副作用小能治本,但毕竟药效发挥得太慢。

  

  与此类似,建立人大旁听制度、开听证会等政治公开化、扩大民众知情权的具体做法,不能不说是进步,但始终没有涉及到根本性的体制问题,因此对政治体制改革的推进力度有限,与政治改革的迫切性并不协调。

  

  主流渐进论的致命弱点

  

  邓小平1986年9月3日会见日本公明党委员长竹入义胜谈话时为中国政改渐进论确定了基调:“政治体制改革的内容现在还在讨论。这个问题太困难,每项改革涉及的人和事都很广泛,很深刻,触及许多人的利益,会遇到很多的障碍,需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围,弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手,不能一下子大干,那样就乱了。国家这么大,情况太复杂,改革不容易,因此决策一定要慎重,看到成功的可能性较大以后再下决心。 ”

  

  中国政改采取渐进论无疑是正确的选择,中国国土面积大、人口多、地区差异很大,社会不安定因素较之1978年经济改革之初有了更多积累,这就使得中国政治改革必须在“稳定压倒一切”的前提下进行。如果政治改革失败,出现大规模动乱,经济可能倒退数十年,而普通老百姓将是改革成本的最终承担者,而中国也将失去最后一次民族复兴的宝贵机会。因此对于稳定的担忧,成为中国迟迟不进行政治体制改革的主要原因。

  

  客观的说,对政治改革采取慎重态度是对国家、对历史负责的态度,但是慎重与犹豫不决之间容易混同起来。如果因为出于对稳定的担忧而迟迟不进行改革,那么因政治体制改革滞后引起的问题将会越积越多,最终积重难返反而适得其反。2000年中国社会形势分析与预测调查组对部分地厅级党政干部调查显示,认为“改革进展太慢或基本没有进展”的人数的比例,从1998年的11.6%上升到1999年的28.1%,再上升到2000年的39.1%。

  

  设置政治改革特区:采取局部激进、全局稳定的策略

  

  要打破当前中国政治体制改革在稳定与滞后之间举棋不定的两难处境,笔者以为,前述的种种讨论的根本不足在于——对改革措施负面后果影响范围的可控性要求成为政治改革实施思路最首要的评价因素,而目前的各种政治改革方案都先验的假设各种改革措施要在全国范围统一实施,这样的思路无疑大大抑制了一些比较激进、但完全可行改革设想的试验与最终实施的机会。因此,可以采取“局部激进,设置政治改革特区”的改革策略。实际上,这也是1978年以来中国经济改革的基本特征。

  

  基本步骤可以如是设想:

  

  经过全国人大批准后,在东部、中部、西部各选取一个县,设置为政治改革特区进行全面试点。打破一切顾忌,进行全新的而不是局部的、渐进的政治改革试点。选取一县进行试点,改革成本包括实际改革成本和失败风险完全能够在国家控制之中,因而更具有可操作性。

  

  当然,在政治改革特区内部,政治体制改革也并不是各项内容不分主次齐头并进,不分阶段一气呵成。政治体制改革是一个动态的过程,必然要分出若干阶段,而每个阶段都有一定的重点。不妨这样考虑最主要的几点:

  

  (1)完善党代表选举制度,落实各级党代表大会在执政党内部的权力中心地位,党内纪委与常委独立,两者都对党代表大会负责;(2)通过多数党法定制度实现“党政合一”,取消目前中国政治体制存在的党委一套人马、行政一套人马的臃肿体制。党通过在人大以及各种政府机构中占多数比例的党员群体来体现其领导。这样,宪法赋予人大的最高权力机关地位将逐渐落实;执政党通过法制程序体现领导地位的宪政改革思路由此也逐渐推进。同时在党内民主与党外民主改革进程之间形成良性互动;(3)司法系统、统计审计系统与行政系统独立;(4)在以县为单位的政治特区内部政治改革试点成功之后,再由全国人大宣布分若干个大致阶段、一共10年的政治体制改革期。

  

  1840年鸦片战争以来,中国人一直在追求国家复兴的道路上艰难前行,时至今日可谓成败在此一举;谨以此文祝福中国政治体制改革的伟大进程。(中国选举与治理)

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