【内容提要】推进中国特色社会主义宪政建设是中国政治体制改革的法治路径。中国政治体制改革与中国特色社会主义宪政建设的内在必然联系是：都坚持走中国特色社会主义政治发展道路，以健全社会主义民主和法治为主要任务，监督和制约公共权力，推进“善政”体系建设，强调积极而稳妥地推进这两项工作。政治体制改革的顺利推进需要良好的法律文化氛围相呼应，即确立和发展民本位、社会本位、权利本位、权受制于法、权力制衡、慎用权力、敬畏用权的习俗和观念；确立和发展一把手身先垂范带头接受监督，以及对腐败零容忍的观念和舆论导向；确立和发展主权在民，人民群众应积极主动创造和争取幸福和正义，真正当家做主的习俗、观念和信念。

【关 键 词】中国政治体制改革/中国特色社会主义宪政建设/民主与法治/法律文化

政治体制改革是当今中国社会的热点、焦点和难点问题，法学界也必须正视并认真研究以提供智力支持。顺利推进政治体制改革并取得实效，既需要法治作保障又要求进行相应的法治建设与之相衔接。而这其中与政治体制改革直接相关且联系最紧密的部分就是宪政建设。进而言之，推进中国特色社会主义宪政建设乃是中国政治体制改革的法治路径，同时政治体制改革的顺利推进和卓有成效还需要良好的法律文化氛围与之相呼应。

一、政治体制改革的必要性、紧迫性和重要意义

经济体制改革说到底是对人们利益关系的重构，它必然导致社会利益结构的改变。政治体制改革说到底是对人们权力关系的再组合，它必然导致社会权力结构的改变。利益结构的改变依赖于权力结构的改变，因为利益和权力本身就密不可分，利益是权力的物质内容和实际指向，权力是利益的强化和集中。人们在经济活动中的利益要求影响着政治运行中权力的走向，而政治权力的归属和运用又左右着人们实现其物质利益的方式和程度。在社会主义条件下，权力的合理和有效使用对于巩固人民民主专政至关重要，这就突显了建设法治政府、责任政府以及诚信政府的必要。而权力的滥用又必然带来一系列严重危害，这已为人们所深切感受并深恶痛绝。权力的滥用不仅干扰政治机制的正常运行和法律的有效实施，而且使经济规律遭到扭曲，经济关系变形；同时权力的泛滥、权力的“异化”之最严重情况就是权力商品化，权力与利益相交换，以“权”换“钱”，用权力做交易，权和钱相互交换，是当前出现的许多腐败现象的实质所在。由此可见，如果利益结构改变之后不紧接着进行相应的权力结构的改变，就会使社会结构、社会关系失衡，经济体制改革就不可能坚持和深入下去，还可能半途而废，遭到夭折，使我们的改革和现代化建设大业陷入进退维谷的困难局面。只有坚决进行政治体制改革，并通过治理整顿把经济体制改革和政治体制改革协调起来，才能摆脱困境，使改革和现代化建设步上新的台阶。正因为如此，邓小平同志就曾不止一次地指出了进行政治体制改革的必要性、紧迫性和重要意义，并强调“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”[1]，因此应该把政治体制改革作为改革向前推进的一个标志。中共十八大报告也指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。”进而，从更深远的意义上讲，政治体制改革及其成败关系到我们国家、民族的兴衰和前途命运，关系到中国共产党和社会主义事业所肩负的历史使命能否久远。

当然，政治体制改革比起经济体制改革更复杂更艰巨，主要是因为政治体制改革触及的是权力的掌控者和使用者。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，直到有限制的地方为止，这是万古不易的一条真理。”[2]政治上层建筑的惰性比起经济基础来说更大更持久，并具有相对的独立性以及对经济基础和整个社会的巨大反作用，因此政治体制改革需要更大的力度和坚韧性，需要更加审慎，需要有序和渐进。

在当前经济高积累、高速发展而凸显分配不公，政治路线虽正确但权力未得到有效规范和制约并致使腐败现象日趋严重，社会矛盾和社会问题高发、高积聚且高警示，在信仰危机、信任危机、信用危机普遍存在的情况下，如何通过深化政治体制改革解决这些深层次的问题，恢复社会结构、社会关系的失衡，是全社会关注和忧心的问题。

二、中国政治体制改革的法治路径——中国特色社会主义宪政建设

复杂而艰巨的政治体制改革要得以深化和顺利推进，显然离不开法治保障并需要进行相应的法治建设(以使改革有序进行并巩固改革成果，而且权力结构的改变尚需要从权利—义务关系上予以确认)。宪政建设是政治体制改革与法治建设的结合部和统一体，进行政治体制改革终究绕不开宪政之路。中国政治体制改革的关键环节和实质内容是中国特色社会主义宪政建设。推进社会主义宪政建设可以解决中国现代化建设中的重大及深层次问题，而且推进中国特色社会主义宪政建设的整个过程又与政治体制改革所必需的坚韧性、有序性和渐进性等特征相一致，是政治体制改革的正当方式和所需求的和平化进程。

中国政治体制改革的法治路径为中国特色社会主义宪政建设，那么需要了解中国政治体制改革与中国特色社会主义宪政建设之间有什么必然联系。

第一，二者都必须坚持四项基本原则，走中国特色社会主义政治发展道路。

邓小平同志曾指出：推进政治体制改革，一定要根据自己的特点和自己国家的情况走自己的路；既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法，更不能丢掉我们制度的优越性[3]。中共十七大报告鲜明地提出了深化政治体制改革“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。①中共十八大报告开宗明义地强调要“坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。中共十八大报告还指出，推进政治体制改革要坚持走中国特色社会主义政治发展道路，要“充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。②

我们所主张的“中国特色社会主义宪政建设”，就是用宪政的精神和原则将人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及特别行政区的高度自治制度等中国特色的政治制度转化为处理好党与法之间、党与政之间、国家权力与公民权利之间、国家权力相互之间、中央与地方之间的协调与制衡关系。它是中国特色社会主义理论和道路的重要组成部分。

这无疑表明了中国政治体制改革和中国特色社会主义宪政建设，都必须走中国特色社会主义政治发展道路，都要坚持四项基本原则。二者存在着必然的内在联系，具有高度的一致性。

第二，二者都以健全社会主义民主和法治为主要任务。

中共十六大以来党中央把健全社会主义民主和法治作为中国政治体制改革的中心任务。中共十七大报告强调政治体制改革必须发展社会主义民主政治；社会主义民主建设必须密切结合社会主义法治建设，社会主义法治是建设社会主义民主政治的保证。中共十八大报告进一步指出：推进政治体制改革，要“更加注重健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。中共十八大报告进而论述了诸如支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力、健全社会主义协商民主制度、完善基层民主制度、全面推进依法治国等，并将其作为推进政治建设和政治体制改革的重要任务。③这些均表明了健全社会主义民主和法治是中国政治体制改革的主要任务，深化政治体制改革应当从社会主义民主和法治建设两个层面来系统展开和推进。

而宪政乃是民主与法治的结合部与统一体，是宪法所确认和规定的民主政治制度及其实现。中国权威学者许崇德指出：“宪政应是实施宪法的民主政治。”[4]张庆福也认为，“宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。它的基本特征就是用宪法……把已争得的民主事实确定下来。”[5]可见，宪政是人类政治文明和法治文明的结晶。中国特色社会主义宪政建设的中心任务是发展并健全由宪法确认和规定的中国社会主义民主和法治；要求执政党执政的方式应主要是运用法律的手段和方式来依法管理国家和社会。同时，宪政所强调的实行民主和法治都是以保障和实现人权为其目的。党中央提出以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，将尊重和保障人权提到了新的高度，并致力于维护社会公平正义，关注民生，实现人的全面发展。中共十八大报告强调，在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须坚持人民主体地位；提出了实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的宏伟奋斗目标；并着重指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活”。④中共十八大报告充分体现了中国特色社会主义和科学发展观的基本要求，进一步反映了中国共产党以人为本、民生优先、尊重并保障人权的执政理念和原则。

第三，二者的焦点、重点和难点都是监督和制约公共权力。

法治国家和民主政体的政治建构历来都以监督并制约公共权力为重点。中国社会主义民主和法治建设也是以此为着力点。中共十六大报告在论述政治体制改革时提出要对权力进行监督和制约。中共十七大报告进一步强调要完善监督和制约机制，建立健全决策权、执行权、监督权，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权等。中共十八大报告更是系统论述了建立和健全权力运行制约和监督体系的重要问题，在重申坚持上述要求的同时，进一步指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”⑤这样才能保证执政党和政府廉政勤政，保障并实现人民民主以及公民权利。

中国的监督制度层次纷叠、体系庞大。由于观念和体制上的诸多因素，一些监督部门职权虚化，不能有效地协调配合，难以发挥其应有的监督作用和功能，所以中国的反腐倡廉任重道远。这也表明制约和监督公共权力(包括执政党的权力)是中国政治体制改革的重点、难点和焦点，是中国特色社会主义宪政建设担当的艰巨使命。

宪政的基本功能之一在于有效地制约国家权力并使之合法化行使和运行，而且实现宪政功能的关键是有效地控制国家权力，以维护和保障公民权利和人民利益。中国特色社会主义宪政建设要求执政党接受监督和制约；要求人民代表大会制度在实行民主集中制的基础上进一步实行权力分工和制衡；要求健全以宪法监督制度(违宪审查、宪法诉讼等)为重心的法制监督。因此，坚定不移地推进中国特色社会主义宪政建设，将会有力促进中国特色的社会主义监督体系和体制的健全和发展，解决社会主义法治建设中的各种疑难问题。

第四，二者都趋向“善治”，推进“善政”体系建设。

中共十六大报告指出，中国政治体制改革的主要任务是推进司法体制改革、深化干部人事制度改革和行政管理体制改革、维护社会稳定，充分体现了中国政治体制改革趋向“善治”、推进“善政”体系建设的指导思想。中共十八大报告向全党全民提出了2020年全面建成小康社会的宏伟目标，并首次提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的建设中国特色社会主义的宏伟蓝图，⑥进而从加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式、坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革、扎实推进社会主义文化强国建设、在改善民生和创新管理中加强社会建设、把生态文明建设放在突出地位、全面提高党的建设科学化水平等方面作出了系统阐述和部署。这就把推进“善政”体系建设推向了一个新高度。

宪政所追寻的就是“善政”和“善治”，即保障公民权利和人民利益，规范和制约政府权力，维护社会和谐稳定。简言之，宪政是通过国家与社会的二元并立来推进“善政”体系建设，进一步趋向“善治”，以有力促进社会主义现代化建设，顺利构建和谐社会，全面建设小康社会。

第五，二者都注重有序性和渐进性，强调积极而稳妥地推进。

中共十八大报告明确指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革。”这是由中国政治体制改革与中国特色社会主义宪政建设都具有复杂性和艰巨性所决定的。因此，我们国家必须在中国共产党的领导下，积极探索，不断总结经验，循序渐进地稳步推进政治体制改革。

总之，政治体制改革与中国特色社会主义宪政建设存在着必然联系。推进中国特色社会主义宪政建设，既是深化中国政治体制改革的突破口和实质内容，也是深化中国政治体制改革的正当方式和法治路径。

三、推进政治体制改革需要良好的法律文化氛围

顺利推进政治体制改革并取得实效，既需要民主和法治作保障，更需要良好的法律文化氛围相呼应。法律文化的主体构造是以观念形态和行为习惯的方式存在的，它们潜移默化、深入影响着政治体制改革及其进程。法律文化确切而言是宪政文化。能否形成良好的法律文化环境和氛围，并使之与政治体制改革相配合相呼应，需要做广泛的探索和深入的工作，尤其需要在法律文化(或宪政文化)方面做好以下几方面的工作。

第一，消除官本位、权力本位、义务本位的习俗和观念，确立和发展民本位、社会本位、权利本位的习俗和观念。

官本位、权力本位、义务本位是封建社会政治文化和法律文化的典型习俗和观念。此习俗和观念牢固维系着以皇权为核心的官僚集团、士大夫阶层和地主阶级的特权和利益。具体表现为热衷于追求官阶、地位和特权，盛行官位崇拜、权力崇拜；统治者把法律作为阶级统治的重要工具，动不动就施以惩罚和制裁，用以禁止、束缚、限制被统治阶级的行为，镇压人民群众的反抗，被统治阶级几乎只能尽义务而享受不到权利。中国封建社会的这些习俗和观念尚未消除，而且在市场经济条件下转换为新的形式，如一些官员和干部不仅以权代法、以权压法、以权枉法，搞家长制、一言堂，搞权力真理(有权就有真理)，用权力和长官意志取代客观规律和客观实际，从而使民主和法治形同虚设；还热衷于跑官、买官、卖官，以权逐利和争利，用权力寻租，搞权钱交换，从而使腐败盛行。所以，需要在新形势下确立和发展民本位、社会本位、权利本位的习俗和观念。社会主义社会应该确立和发展人民群众是国家和社会之源之本的观念和主流意识，以使干部和官员深切认识到权乃民所赋，从而真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。同时，应大力培育和增强公民社会及社会组织的自治精神和自治能力，以夯实民主政治的社会基础。这样才能更好地保护公民权利和人民利益，有效地制衡公共权力，并协调好公民与政治国家之间的关系。这实乃还政于民、还权于民之要义。

第二，消除权大于法、擅权、揽权、弄权的习俗和观念，确立和发展权受制于法、权力制衡，从而慎用权力、用权敬畏的习俗、观念和心态。

权受制于法、权力制衡，是法治国家基本的理念和制度构设原则，也是民主政治的意识形态保证和制度保证，是当代社会政治文明的重要体现。权力不受制约，特别是不受法律制约，就会出现和滋长权大于法、擅权、揽权、弄权的现象和歪风。因此在法治国家，一切公共权力和政治权力都必须受到法律的规制和约束，并使权力相互制衡，尤其要让权利来制衡权力。政府权力与执政党的权力要受到法律的制约，并针对其构设权力制衡的严密体系。因此，应该加快和加大中国法治政府建设的速度和力度，并把着力点放在政府权力受制于法以及构设其权力制衡体系上来。法治政府应该是责任政府、诚信政府，确立为人民服务为政府的根本职责，政府行为必须取信于民，违法行政必受追究，政府不守信也应负法律责任的观念和信念，并健全相应的制度构设。同时应落实和深化党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党必须依法执政的制度规定和观念。为此，制定和实施政党法是必需的，应提上重要日程。因为虽然现行宪法规定了一切组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，都必须遵守宪法和法律，都不得有超越宪法和法律的特权，新党章进一步明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”[6]，但是这些规定和要求都是原则性的，操作性不强，并且对违反者不具有可诉性，因而难以真正落实，给以党代政、党权大于法甚至超越于法等行为留下了极大的空间。制定和实施政党法，不仅从根本上规范和保证了执政党依法执政的制度和地位，显示了共产党作为执政党的合法性和正当性，而且明确了民主党派的法律地位及其参政议政的法律依据，并使中国共产党领导的多党合作与政治协商制度得以规范化、法律化。制定和实施政党法，还有利于科学地处理好党与法的关系——中国宪政理论和实践的关键问题，并有利于理顺和妥善解决诸如党的领导和人民代表大会作为国家权力中心的关系、党的领导和政府职能有效发挥并应时转换的关系、党的领导和司法机关依法独立办案的关系等复杂问题，有利于树立执政党执政的方式主要是运用法律的手段和方式来依法管理国家和社会的原则和理念等，从而通过改善党的领导来加强党的领导。这样才能促使和保证党政领导、各级干部和公职人员养成慎用权力、用权敬畏的习俗、观念和心态，为人民掌好权、用好权、用正权。

第三，消除所谓“一把手就是生产力”甚至是“第一生产力”，拍得了板、成得了事，不必也不便于监督，以及“腐败难免”甚至“腐败有利”的谬论和观念，确立和发展一把手身先垂范带头接受监督，以及对腐败零容忍的观念和舆论导向。

对一把手行使权力实施有效的监督，是加强监督、健全监督制度和机制的重点与难点所在。其有无成效是检验监督制度和机制实效的重要标准。一把手固然责任大权力也大，不容易受到监督，正因为如此就应该自觉接受监督，并身先垂范带头接受监督，才能带动各项监督制度的有效实施和落实。为了确保监督制度的有效实施和落实(特别是对一把手)，不仅要切实推行司法独立，而且应深化和拓展到监督权独立(作为构筑越轨行为最后屏障的司法权实际上也是一种监督权，因为不仅检察机关是中国专门的法律监督机关，而且审判机关也是通过行使审判权来监督那些自然人和法人的违法行为)，以排除其他权力特别是一把手权力的干扰。所以，党和政府对专门监督机关(包括纪检部门、监察部门等)的领导和管理，应主要是政治政策领导和思想领导，特别是要善于运用法律的手段和方式来依法管理和领导，而不能直接插手甚至干预办案。至于所谓“腐败难免”甚至认为“腐败有利”以及所谓的“腐败是市场经济的润滑剂”等谬误观点，乃是被异化了的市场经济意识的突出表现。这些谬误观点实际上是为各种腐败现象盛行制造舆论、寻找借口、提供依据。因此，我们国家对腐败现象及行为只能是零容忍，全盘否定。腐败是任何社会、任何时代都不能容忍的、都要受到打击的，何况我们是社会主义社会。

第四，消除期待圣主、贤相、清官，等待恩赐福祉和正义的习俗和观念；确立和发展主权在民，人民群众应积极主动创造和争取幸福和正义，真正当家做主的习俗、观念和信念。

期待圣主明主、贤相良相、清官，等待恩赐福祉和正义，是封建社会中被压迫被剥削的人们在不能掌握自己命运情况下的心理和行为状态。中国长期受封建社会思想的影响，使人们至今未完全消除这些消极落后的东西，同时也是由于种种原因人们长期以来未能真正摆正主人与公仆的关系的表现。其结果导致人民群众缺乏建设和管理国家与社会的能量和力量，其积极性、主动性、创造性不能充分发挥。为此，应该通过各种努力，牢固树立并深化发展主权在民、人民群众积极主动创造和争取幸福和正义、真正当家做主的观念、信念及行为习惯，并健全这些基本制度的构设。这样，国家和社会才能真正充满生机和活力，切实保证建设创新型国家、构建和谐社会的观念、信念及行为习惯的形成，也才能确保社会稳定，实现长治久安。当然，这并不是说不应该依靠党和政府的正确领导和政策措施。党和政府的正确领导及其政策措施确实是中国各项事业取得胜利的重要保证，但是不能把这种依靠变成依赖、等待，使得一切事情都必须自上而下来发动和推进，而忽视或轻视民众自身的力量和自下而上推进改革和现代化建设的作用和功能(实现这种作用和功能乃是党的群众路线的精义所在)。这正是中国公民社会(或市民社会)发育不良、社会组织(或非政府组织即NGO)在改革和现代化建设中起的作用很不够，以及创新社会管理的难度很大的重要原因。

注释：

①参见胡锦涛《中国共产党第十七次全国代表大会报告》(2007-10-15)，http：//www.gov.cn/ldhd/2007-10/15/content_776431.htm。

②参见胡锦涛《中国共产党第十八次全国代表大会报告》(2012-11-08)，http：//new.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/08/c_113635555.htm。

③④参见胡锦涛《中国共产党第十八次全国代表大会报告》(2012-11-08)，http：//new.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/08/c_113635555.htm。

⑤参见《胡锦涛：坚持推进政治体制改革》(2012-11-08)，http：//new.sina.com.cn/c/2012-11-08/104725536890.shtml。

⑥参见胡锦涛《中国共产党第十八次全国代表大会报告》(2012-11-08)，http：//new.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/08/c_113635555.htm。

【参考文献】

[1]在全体人民中树立法制观念[G]//邓小平文选：第3卷.北京：人民出版社，1993：164.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1996：151.

[3]我们干的事业是全新的事业[G]//邓小平文选：第3卷.北京：人民出版社，1993：256.

[4]许崇德.学而言宪[M].北京：法律出版社，2000：333.

[5]张庆福.宪法学基本理论：上册[M].北京：社会科学文献出版社，1999：56.

[6]张蕾.党章第十八次修改[N].民主与法制时报，2012-10-29.^