人口管理是社会管理的基础。从人口管理切入，把建设人口均衡型社会作为创新和加强社会管理的支点，可以对社会管理进行顶层设计、统筹规划、整体推进，可以凝聚社会力量形成社会建设、社会管理的合力，从而有效提高社会管理科学化水平、加快构建社会主义和谐社会。为此，本文提供一份成都市建设人口均衡型社会方案。本方案包括概念目标、基本思路、建设路径、推进方略和时间规划等五个部分，事实上是一个框架性方案。需要说明的是，建设人口均衡型社会，难点在于体制，关键是领导人的政治决心。

一、建设人口均衡型社会可以有效统筹社会管理

（一）人口均衡型社会的含义

实行计划生育以来，中国人口控制取得显著成绩，人口问题已从“数量增长压迫型”转变为“结构失衡制约型”[1]，主要是以老龄化为特征的年龄结构失衡、以出生性别比偏高为代表的性别结构失衡以及人口地区分布失衡等诸多人口结构性矛盾日益显现[2]。为此，中央作出了统筹解决人口问题的决定[3]。怎么统筹解决人口问题，统筹解决人口问题要实现一个什么目标？中国人口学界提出了促进人口长期均衡发展的构想，作为2010年的中国人口学会年会主题进行了深入讨论，写入了国家“十二五”规划纲要“坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”[4]。

所谓人口长期均衡发展，从狭义角度理解就是一个国家或地区人口各要素及其变化之间的动态平衡，并使人口的再生产、质量、结构和分布向更高级均衡状态发展的过程；广义的人口均衡发展不仅包括了狭义人口均衡发展的全部涵义，而且扩展到人口发展与社会经济发展及资源环境的关系。因此，人口长期均衡发展就是一个国家或地区人口各要素变化之间的动态平衡，并使人口的再生产、质量、结构和分布及其与社会经济发展及资源环境关系向更高级均衡状态发展的过程[5]。

应当承认，上世纪70年代末80年代初以来我国的人口战略及政策是有效的，但也是非均衡的。这种战略把解决人口过快增长问题作为首要任务，实行严格的计划生育政策，对人口数量增长进行严格控制。正是这种非均衡的人口战略及政策，成就了中国经济—人口的“双奇迹”：如果说改革开放30多年来中国经济增长是跨越式增长的话，世界上还没有任何一个国家和地区能够维持这么长时间的经济高增长率，那么在人口发展上则存在一个压缩式降低模式[6]，世界上没有任何一个国家和地区能够这么短的时间完成人口再生产类型转变，也没有任何一个国家和地区能够在这么短的时间内出现这么巨大的人口变迁。跨越式经济增长的结果不仅仅是经济总量的持续攀升，也是经济结构及经济发展方式的不可持续，内生性地提出了经济发展方式转变。与经济发展方式必须转变一样，人口发展方式也必须发生转变。建设人口均衡型社会，就是我国人口发展方式转变的重要标志。

马克思指出，人口是“全部社会生产行为的基础和主体”[7]。如果构成社会主体的人口发展极不均衡，这个社会不可能是协调的、可持续的。从人口均衡发展的内涵来看，人口均衡型社会至少包含了如下含义：

一是人口均衡型社会是资源节约型社会。一个非资源节约型的社会是无法建设人口均衡型社会的。原因很简单，资源是有限的，而增长与发展则是无限的。人口与资源的关系是最基本的关系，资源规模、资源的利用及资源供给情况无一不是影响人口发展的重要因素，部分资源如水资源甚至是决定人口规模的刚性因素。因此，人口均衡型社会必须是一个资源节约性社会，或者说只有资源节约型社会才能建设人口均衡型社会。

二是人口均衡型社会是环境友好型社会。人口是环境中的人口，环境条件不仅决定着人口的规模，也影响着人口的结构，还决定着人口的生活质量。人与环境友好相处，是人口发展的客观要求，也是环境可持续发展的内在需要。因此，环境友好型社会是人口均衡型社会的重要组成部分。

三是人口均衡型社会是和谐人口社会[8]。和谐社会，不仅是人口自身可持续发展社会，为此，需要确保人口年龄、性别结构的均衡；也是不同阶层、不同代际、不同籍际人口共处、共创、共享的社会。简言之，和谐社会就是不同特征的人口包容发展的社会。

因此，人口均衡型社会这个构想提出的时间虽不长，但已得到党和国家领导人的高度重视。李克强指出，新时期人口工作要“按照推动科学发展、加快转变经济发展方式的要求，坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，统筹做好人口和计划生育工作，促进人口长期均衡发展。”[9]

（二）建设人口均衡型社会可以有效统筹社会管理

1.创新和加强社会管理必须统筹社会管理。社会管理涉及到许多方面。近年来，涉及社会管理的各个方面出台了一系列文件，制定了一系列政策，有效有力地推进了社会管理。但是，由于缺乏统筹规划、统筹协调和统筹管理，社会管理的应急性、“二元化”和“碎片化”现象比较突出。所谓应急化，就是不少社会政策和社会管理制度的出台都由特定的事件引发。所谓二元化，就是社会政策和社会管理还是在城乡之间分别进行的；所谓碎片化，就是社会政策和社会管理是不系统的，零敲碎打的现象比较普遍。虽然近几年来制定了一系列的社会政策，出台了一系列的社会管理制度，然整个社会管理还是处在危机管理阶段，没有进入自觉、主动、有效社会管理的新时期。

2.建设人口均衡型社会是统筹社会管理的最佳切入点，也是推进社会管理的有效平台。胡锦涛指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务”[10]。人是社会的人，是人口意义上的人，在很多时候、很大程度上人与人口是同义语。对人的管理和服务，也就是对人口的管理和服务。人，可以以个体存在，可以有个体的需要，但对人的管理和服务只有在社会里在人口上才可能实现。对人口的分类、分层，也就是人口学上的人口结构，在社会学上被称为社会结构。从人口切入社会建设和社会管理，建设人口均衡型社会，在理论上是可行的，在实践上也是有先例的[11]。

3.建设人口均衡性社会可以有效地凝聚力量，推进社会管理的创新，实现社会稳定与和谐。人口是社会的基本单元，是分类、分层管理和服务的基本单位。把建设人口均衡型社会作为统筹社会管理的抓手，可以对社会管理进行顶层设计，系统规划，总体安排，有序推进，从而避免社会管理的“碎片化’、应急性，实现社会管理的科学化；把建设人口均衡型社会作为社会管理的抓手，可以突破现有体制障碍，整合相关部门力量，发挥社会组织及其他方面的力量，形成社会管理的大合力、大合唱；把建设人口均衡型社会作为社会管理的抓手，可以进行定位靶向管理，从而有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾，提高社会管理科学化水平。

（三）人口均衡型社会是现代田园城市的社会型态

与田园城市比较，现代田园城市则是在田园城市的基础上，着眼于世界，即世界现代田园城市应是国际城市，具有世界视野和世界意义；着力于现代，发展高新技术产业、现代制造业和服务业以及现代科学文化。如果说田园城市是对工业化初期城市化的反动的话，那么世界现代田园城市则是在可持续发展指导下以社会公正为价值导向的新型社会型态。

不仅如此，田园城市首先是一种社会改革理论。最能反映田园城市理论原貌的，应是比尼泽·霍华德田园城市理论的第一版，他把书名确定为“明日：一条通向真正改革的和平道路（着重号是引者所加—引者注）”[12]深刻地表明了这一点。霍华德思想的核心是通过城乡结合控制城市规模，形成一种有机平衡的发展模式，用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态。若干个田园城市，环绕一个中心城市，形成城市组群──社会城市[13]。“城在园中、园在城中、人在园中”的世界现代田园城市格局不仅在形式上与田园城市理论的社会城市——城市簇概念相契合，并且“自然之美、社会公正、城乡一体”的世界现代田园城市内涵与人口均衡型社会的核心价值相一致。如果说城乡一体是框架的话，自然之美不仅是对自然环境的要求，也是对人口自身可持续发展的要求，不可持续的人口结构既不是自然的，也不是美的[14]；社会公正是确保人口均衡尤其是人口政治结构、经济结构均衡的本质要求，是建设人口均衡型社会的制度保障。

二、成都市建设人口均衡型社会的目标、路径及建设方略

（一）概念目标

规模适度，素质匹配，层际协调，代际和谐，籍际平等，全面协调可持续发展。

（二）基本思路

把建设人口均衡型社会作为统筹社会管理的抓手，从人口管理入手，以对人口的分类、分层管理和服务为主线，以化解社会冲突、促进社会和谐为目标，配套落实社会建设、社会管理制度和政策。

（三）建设路径

第一、深化服务型政府建设。政府改革的实质不是以政府的规模大小为标准[15]，应以民生为依归，致力于解决社会治理的难题，增进大众福祉，提高公民幸福感。注重履行社会管理和公共服务职能，围绕社会公平正义加快制度建设，切实保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。

把实现社会和谐作为建设人口均衡型社会的基本目标，既要为社会和谐提供制度保障，发挥公共权力的作用来有效地调节多样的社会关系，弥补市场和公民社会的失效，又要激发社会活力，培养社会的自我管理能力，增加社会团结和睦。

第二、有序发展社会组织，推进公民有序参与政治、规范诉求表达，提供公共服务。

如同中国的经济增长是世界级的一样，中国的社会变化也是世界级的，强烈而迅速的社会转型带来了重大的社会分化和利益解组，社会公众的权益诉求日趋多元化，不仅需要公共权力去认真应对，也需要民间力量通过理性行为去纠正失衡。社会组织的发展，一方面通过整合发散性的民间权益诉求，促进各利益群体内部及不同利益群体之间的社会自我调适，另一方面则通过在公共权力与民间社会间搭建沟通的桥梁,有助于政府进行相关的科学决策，也能使民间权益诉求顺畅地进入权力体制框架内，并得到有效的保障。

“十二五”规划纲要明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。探索改进双重管理体制，促进管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变；从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，使社会组织工作规范化；健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，减少社会组织行政化倾向，加强社会组织人才队伍建设，建立社会组织内部激励和约束机制，增强服务能力，提高服务质量。

第三、完善公共财政，确保公共产品的供应。

确立以人为本的人口福利模式和基本公共服务模式，公共财政应确保实施面向全人群、生命全过程，涵盖社会、心理、生理三个层面的公共服务。

财政要担当起社会保障体系和转移支付的职责来，充分发挥缩小贫富差距，促进社会和谐的职责。通过累进的个人收入所得税和偶然个人收入所得税，通过适当的财产税和遗产税，来缩小贫富差距。逐步增加公共财政用于社会保障体系的支出，逐步提高社会保障支出来源中的公共财政投入的比例。公共财政要改变目前的“越位”与“缺位”并存的状况，继续退出生产经营性领域，继续实行政企分开。既要充分发挥市场经济企业自主经营的活力，同时公共财政要及时提供市场经济需要的公共产品和社会服务。

为了提高对于公共资源的有效利用，可以在社会管理领域引入一定的市场手段。社会企业是西方最近几年发展起来的一种社会组织模式，值得借鉴。在管理模式上，社会企业是利用市场手段来实现社会目标。

第四、人口数据的集中和人口信息的开发利用。

及时全面准确的人口信息是建设人口均衡型社会的基础条件，对人口信息进行全面科学的分析并提出相关的建议是建设人口均衡型社会的基础工作。在国家人口基础信息库还没有建立之前，鉴于人口登记由公安部门负责、人口调查由统计部门负责，其他人口数据分散于教育、民政、劳动和社会保障等部门，可取的选择是在分别建设人口数据仓库的基础上，通过搭建人口数据中心平台，集中人口数据，建立共享机制。加强对人口数据的开发、分析，加强人口战略研究，加强政策研究。

（四）推进方略

第一、组织推进。

构建党政领导、部门协同、专家支持、群众参与、有序推进的工作模式。

两种模式：

一种模式，像构建成都市委统筹城乡工作委员会一样，组建成都市建设人口均衡型社会委员会。

另一种模式，像构建成都市出生缺陷干预工作委员会一样，构建成都市建设人口均衡委员会，有关部门按职责分工落实。

成都市建设人口均衡委员会设立专家组，负责决策建议、决策咨询和统筹开发人口数据、人口信息以及人口均衡型社会测度与评估。

第二、政策推进。

1.在形成适度人口规模方面。

（1）按照宜居、宜业的要求，根据资源利用效率和经济发展阶段，调整人口规模；

（2）建立人口与资源环境相协调的机制，自动过滤不符合人口均衡型社会建设要求的投资与开发建设项目；

（3）城市人口规模既受资源、环境影响，也受城市规划和产业结构限制，建立城市规划、产业布局与人口规模联动机制。

2.在形成一致的人口分布方面。所谓一致，就是人口分布与主体功能区规划一致，与城镇等级体系一致。

（1）对中心城区实行“产业、人口”双转移，缓解中心城区人口密度过大带来的压力；

（2）完善城镇等级体系，实行不同的人口集合政策，尤其是农民工市民化重点应放在二、三圈层。成都的城镇等级体系应当包括农民集中居住区。

（3）完善人口迁移与生态补偿相融的政策。

3.在素质匹配方面。要把均衡教育作为教育的指导思想贯彻始终，并举职业技能教育与创新教育。

（1）保障每个人受教育的权利，在把学前教育纳入义务教育的同时，逐步把高中教育纳入义务教育；

（2）把职业教育与产业发展政策联系在一起，探索建立“公司+学校”或“公司+专业”的职业教育模式，既促进就业，又有利于提高公司职业、专业职业素养水平，确保成都经济发展及产业升级优化的人才供应；

（3）尊重个性发展，探索建立创新教育新模式，使成都市成为另类天才的乐园。

4.在推动代际和谐方面。每个社会的人口都是由老年人、劳动力年龄人口和少年儿童组成的。目前，成都市60岁以上老年人口约占总人口的20%以上，劳动力人口规模大，但劳动力老化情况比较严重，如果没有足够外来劳动力支撑的话。

（1）争取省里的支持，放宽生育限制，实行夫妻一方为独生子女、独生子女四级以上残疾的照顾再生育的政策；

（2）建立健全老年人口的社会保障，包括养老保障和医疗保障制度；

（3）确保老年人口的社会照料。目前，成都家庭户规模仅在3人左右，80%以上的家庭都是独生子女家庭。独生子女结婚后也将哺育下一代，“4.2.2”结构将老人情况比较严重，独生子女对其父母的照料很难落实，家居养老如果没有相应的社区老年服务事业跟上的话也很难落实；

（4）人口迁移是成都保持人口活力的重要途径。应把青少年及以下人口的迁入作为重点。同时，青少年及以下人口的迁入也可充分利用成都教育及其他公共资源。

5.在促进层际协调方面。把调节收入差距作为现阶段调节不同阶层人口矛盾的基本方向，同时注意搭建不同阶层之间的沟通平台，畅通利益表达和诉求机制，使各阶层人口和谐相处。

（1）建立反贫困政策体系，减少绝对贫困人口；

（2）建立完善社会救助政策体系，保障贫困人口生有所养、学有所教、病有所医；

（3）加强社区建设指导，确保社区组织为社区服务；

（4）放宽社会组织设立门槛，指导社会组织依法自主开展活动；

（5）探索社会组织提供公共服务的新模式、新方式；

（6）在按城乡人口相同比例选举人大代表的同时，按照能够代表各阶层、各类人口的意愿、正确反映诉求的要求协商产生政协委员；

（7）建立健全信访、落实、监督与评估机制。

6.在确保籍际平等方面。消除因人口籍贯（包括国籍）不同而致权利的巨大差别，促进包容式发展。

（1）把流动人口的政治权利纳入居住地，可以从社区起步，逐步提高政治参与层级；

（2）探索在政协专门设立一个流动人口界别；

（3）在优先确保流动人口基本公共服务均等化的同时，探索形成越来越成都建设世界现代田园城市的人口流迁机制与政策；

（4）外来人口权利平等应有国际视野。按照“十二五”规划，成都将建设成为国际枢纽城市、国际区域中心城市，大量外国人的涌入是不难想象的。成都应该未雨绸缪，及早应对。

7.在实现性际平等方面。性别平等是性际平衡的基本前提，突出以性别平等为重点的人口均衡教育，保障女性权利，建立和完善有利于妇女成长的政策体系至关重要，促进性际平衡。

（1）制定成都市性别平等促进条例，依法保障妇女享有男性平等的政治、经济及社会权利；

（2）严厉打击虐待妇女及生女婴母亲的行为，确保妇女的健康权；

（3）完善B超及其他性别选择技术的管理与管制，把严禁胎儿性别鉴定落到实处；

（4）深入开展婚育新风进万家活动和“关爱女孩行动”，形成女孩也是传后人的社会氛围。

第三、制度并轨。

分散是现阶段社会管理的主要特点，也是现阶段社会建设的主要矛盾，还是社会矛盾、社会冲突的根源之一。应以社会发展政策的系统化为目标，通过制度并轨，整合相关政策，实现社会管理的集中与统一。如果说大部制是将有关职能整合、有利于提高管理效率的话，社会政策的整合将有利于群众、提高服务效率。不仅如此，制度并轨还应注意成都市的社会政策包括社会救助、社会福利政策与中央、省里有关政策的衔接与统一。

第四、试点推动。

可以建设先导区的办法，采取分圈层或类别的地区进行建设人口均衡型社会的试点，在试点积累经验或教训后在全域成都推广。

结语

在新世纪的第二个战略机遇期的新起点上，能否建设人口均衡型社会，将决定成都能否把握战略优势，化解系统风险，从而实现高质量和可持续的发展。成都应当把握这样的机遇，成都也有能力建设人口均衡型社会。统筹城乡发展实践这么，成都可以而且能够充分运用好先行先试的政策优势，积极推进人口均衡型社会建设。

（作者系中国睿库研究院研究员，西南财经大学人口研究所兼职教授）

参考文献

1.俞可平《社会创新的若干趋势》，《21世纪经济报道》，2011年4月26日

2.杨雪冬《走向社会权利导向的社会管理体制》，《华中师范大学学报》2010年第1期

3.何增科《深化十大社会管理体制改革的具体构想》，

http://www.chinareform.org.cn/society/manage/Report/201011/t20101121_52100_3.htm

4.《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，《中国共产党第十六届中央委员会第六次会议文件汇编》，人民出版社，2006年

5.郑功成《从政府集权管理到多元自治管理——中国社会保险组织管理模式的未来发展》，《中国人民大学学报》2004年第5期

6.郁子阳，何子英《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》2010年第7期

7.王金红，黄振辉《制度供给与行为选择的背离——珠江三角洲地区农民工利益表达行为的实证分析》，《开放时代》2008年第3期

8.杨雪冬《和谐社会建设中的中国政府创新：一个初步评价》，《中国政府创新蓝皮书2008》，社会科学文献出版社，2009年

9.广东省人民政府《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009－2020年）》

[1] 有关文献，参见《国家人口发展战略研究报告》、2000年、2010年人口普查公报

[2] 成都人口结构性问题相较于全省、全国更加严重，主要缘于严格的生育限制形成的超低生育水平和规模庞大的人口流动。总和生育率在1.2左右，绝大多数家庭都是独生子女家庭；家庭规模仅为2.73人，60岁及以上老年人口占总人口的17.7%。

[3] 《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，

[4] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，

http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916.htm

[5] 李建民《把建设人口均衡型社会作为新政策目标》，《经济参考报》，2010年9月10日

[6] 从步入工业化到达到中等发达国家水平，完成人口再生产类型转变，欧美国家花了200多年，而中国走完这一历史进程只有几十年的时间。

[7] 马克思《〈政治经济学批判〉导言》，《马克思恩格斯选集》第 卷 第页

[8] 孟立联《论和谐人口的前提和途径》，中国人口报》2005年9月19日

[9] 李克强在会见中国计生协第七次全国会员代表大会代表时强调：统筹做好人口计生工作，促进人口长期均衡发展。http://news.xinhuanet.com/politics/2010-12/17/c_12892923.htm

[10] 胡锦涛《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，

http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm

[11] 江苏省苏州市成立市人口工作领导小组，由市长担任组长，6位市领导担任副组长。2市（县）7区和59个街道（镇）都成立了人口工作领导小组，市一级承担“规划指导”职能，在全市人口服务管理工作中发挥规划指导和综合协调作用；市人口计生委增加了人口服务管理工作的综合协调、人口信息汇总分析管理、加强人口发展规划和政策研究等三项职能；区承担“协调监督”职能，设立人口服务管理监督受理中心（由区人口计生局代行职责）；街道（镇）承担“组织落实”职能；社区承担“综合服务”职能，集中各部门在社区的力量，实行人口登记、劳动就业和社会保障、民政、卫生、计划生育、综治、房屋租赁备案等事项的综合服务[11]。苏州市的经验证明，把人口管理作为社会管理的龙头，有效地整合了社会管理，推进了公共服务。正是如此，苏州市的经验获得了国家人口工作创新大奖。

[12] 金经元《明日的田园城市译序》，http://www.china-up.com/categorylee.php?id=1404919

[13] 埃比尼泽·霍华德.《:明日的田园城市》，《商务印书馆》2000年

[14] 卢世林《人口美学略论》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》 2000年5期

[15] 樊鹏《政府改革:新潮流与新观察》，《政治学研究》2009年第4期