孟立联:人口学视域里的中国转型升级

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孟立联  

 

什么时候开始中国转型,什么时候开始中国升级,由于标准不同、参照系不同,答案自然也就不同。从人口学角度观察,中国转型升级可以概括为以下四个方面:

一、从严格控制人口增长到向人口质量要红利

1970年代的“晚、稀、少”政策促进了中国人口转变,提倡一对夫妇只生育一个孩子的计划生育基本国策则加快了完全的人口转变进程。人口转变形成的人口红利不仅是中国经济持续稳定快速的增长的基本动力,也是推动中国转型升级的重要元素。

 


1949至2001年中国人口出生率、死亡率变化与人均GDP增长比较

资料来源:中国统计年鉴

急转转变的生育政策,使中国生育率迅速下降,生育率下降导致人口抚养比下降1/3,为中国经济增长创造了40年左右的“人口红利 ”期。图1显示的人口出生率、死亡率和人均gdp的相互关系,实现了党中央关于“经济要上去,人口要下来”的预期目标。美国兰德公司估计,中国由人口红利所做出的GDP贡献比例高达1/2至1/3;世界银行(WBG)测算,人口红利的结构性优势对中国经济增长的贡献度达到了30%以上,中国社会科学院人口所测算人口因素对改革开放期间人均GDP增长的贡献率超过1/4。[1]

 


生育水平的急剧下降迟早会结束“人口红利”,同时人口结构性问题也将日益凸显,如人口年龄结构的显著变化(表5)。2010年0-14岁人口占总人口的16.6%,仅为1964年该年龄段占总人口比例的40.79%;65岁人口占8.87%,是1964年该年龄段比例的2.46倍。从由抚养比产生的人口红利向由人口质量产生的人口红利转变将是保持中国经济持续增长的关键,也是中国经济转型升级的重要保证。“科技兴国”战略的实施,九年制义务教育的全面普及,高等教育的快速扩张,相应的教育支持与保障政策的逐步完善,中国教育也已实现了历史性的跨越(见表6)。

 


 

中国人口受教育权利得到保障,各级学校入学率普遍提高,使中国人口文化素质得到明显改变(图2)。文盲率从1964年的33.58%、2000年的6.72%下降到2010年的4.08%,平均受教育年限达到9.1年,增劳动力平均受教育年限达到12.4年,主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达9.9%[2]。

 


 

二、从农村劳动力的非农化到人口城镇化

农村联产承包责任制解放了农村劳动力,也释放了农村劳动力,农村劳动力过剩问题显现出来。1980年,中国乡村劳动力3.18亿,占全国劳动力总数的75%,第一产业聚集的劳动力占全国总劳动力的68.75%。乡镇企业,这种农村自发调整产业结构并在农村发展的非农产业如雨后春笋开启了农村劳动力的非农化进程,至1995年转移农村劳动力12861万,占全国就业人口的18.9%(见表7),占农村劳动力的28.55%。[3]

 


与此同时,1983年政府开始允许农民从事农产品的长途贩运和自销给予农民异地经营以合法性,1984年进一步放松对劳动力流动的控制,甚至鼓励劳动力到临近小城镇打工,1988年中允许农民自带口粮进入城市务工经商。这种首先从农业内部从(以粮为纲的)种植业部门向林牧渔业部门转移、再从农村内部向以乡镇企业为主要载体的非农产业转移、到农村劳动力跨地区和向城镇的流动的梯次转移的独特的农村人口城镇化道路,并不是一条完整的人口城镇化道路,虽然促进、催生了“世界工厂”的地位。近10年,中国人口城镇化率每年以1%的速度在提高,但是户口城市化率却基本止步不前。根据公安部数据,中国拥有城镇户口的人大概只占人口总数的35.29%(图3)。2013年全国农民工总量26894万人,约占农村劳动力人口的50%左右。[4]现在,农民工既是产业工人的主体,也是建筑业、生活服务业的主体(表8)。

 


 

新生代农民工已超越第一代农民工。2013年,中国新生代12528万,超过80%外出,超老一代农民工外出比例45.6%的35个百分点。新生代农民工具有较高的文化素质,其中具有大专以上的新生代农民工占总数的12.8%。新生代农民工初次外出的平均年龄仅为21.7岁,比老一代农民工初次外出的平均年龄35.9岁低14.2岁。2013年,87.3%的新生代农民工没有从事过任何农业生产劳动。[5]

不仅如此,中国农民工劳动合同签订率普遍较低,签订劳动合同的仅占43.9%,为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%,平均每周工作54.6小时,远超过劳动法规定的每周40小时的工作时间。[6]农民工的非市民化待遇形成的中国人口城镇化虚高,既是人口城镇化的“半拉子工程”,同时形成了城、乡社会稳定与发展的重大问题。因此,推进以农民工市民化为中心的人的城镇化成为全面深化改革的重要任务,也是新时期城镇化的基本特征。所以,改革户籍制度不可避免地被提上了议事日程。

2009年的中央经济工作会议提出,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。 2010年国务院决定逐步在全国范围内实行居住证制度,[7]《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》要求“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。自此以后,农民工市民化进程虽然总体缓慢,但在部分领域还是取得了较快的进展,如农民工子女异地入学、高考及其他基本公共服务的覆盖。因此,中央全面深化改革领导小组第三次会议重点研究了户籍制度改革,提出了户籍制度改革总的政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”因此,“优先解决存量,有序引导增量”。对于农民工的意愿,要合理引导“预期和选择”,切实“维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”[8]

三、从劳动合同制、下岗分流到实行积极就业政策、基本完善社会保障网。

所有制改革是城市经济体制改革的关键。从有计划的商品经济到市场在资源配置中起基础性作用、决定性作用,所有制改革首先是从劳动用工制度改革开始的。1986年10月1日起,国营企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制。[9]1991年末,中国劳动合同制工人人数达到1971.9万人,其中全民所有制合同制工人1588.6万人,占职工总数的14.9%。[10]与此同时,下岗分流、减员增效的全民所有制企业改革也开始探索,并于1993年作为全民使用制改革的主要措施全面推进,1996年下岗职工占职工总数的比例1996年达到7.3%,[11]1998年国有企业职工比上年减少1027.3万人。[12]

从企业主人到下岗分流,城市贫困阶层也由此产生。综合估计,中国城市贫困人口在2000-3000万之间,且主要由没领到失业保险津贴的失业者、没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者和停(减)发退休金的离退休人员。[13]1994年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了中国社会保障体系建设框架。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险改革的决定》,要求建立企业职工养老保险采取社会统筹和个人帐户相结合的制度。之后,相继建立了基本医疗保险制度、失业保险和最低生活保障制度,初步形成了社会保障制度的基本框架,至2001年,初步建立起了包括下岗职工基本生活保障、失业人员的失业保险金、城镇居民最低生活费三条保障线在内的社会保障系统。

几乎就在建立城镇社会保险制度的同时,1992年,民政部主导实施了农村社会养老保险计划,以县级为统筹单位,实行完全的个人账户,以农民交费为主,以村集体经济组织补助为辅。这种农民互助式的社会养老保险计划并不如预期的乐观。[14]2007年,劳动保障部等部门关于“建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费力灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制”,[15]显示农村生活保障制度框架研究基本成熟。在2007年建立农村最低生活保障制度之后,2009年,国务院决定建立新型农村社会保险制度,[16]以保障农村居民年老时的基本生活为目的,采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式,养老待遇由社会统筹与个人账户相结合,由政府组织实施,并要求2010年覆盖全国10%的县市区,2020年实现全覆盖。政府补贴为参保农民提供“基础养老金”。2002年,国务院决定在全国建立新型农村合作医疗制度,[17]并从2003年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金,地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。2012年起,财政补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。2013年起,财政补助标准提高到每人每年280元,住院费用报销比例提高到75%左右,全面推开儿童白血病、先天性心脏病、结肠癌、直肠癌等20个病种的重大疾病保障试点工作 。[18]至2013年底,全国2489个县(市、区)实施了新型农村合作医疗制度,新型农村合作医疗参合率99.0%。[19]

2014年,国务院决定将新型农村社会养老保险(新农保)和城镇居民养老保险(城居保)两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。[20]至此,初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架。

就业是民生之本。在逐步建立、完善社会保障制度的同时,配合下岗再就业形成的一系列政策如提高经济增长增强就业吸纳能力、扶持下岗失业人员再就业、减少失业为、有效保障下岗失业人员基本生活等,形成最初的积极就业政策基本框架。2008年2月国务院发布的关于做好促进就业工作的通知,要求将工作重点从着力解决下岗失业人员的再就业问题,拓展到统筹做好城乡各类群体的就业工作,标志着中国积极就业政策向就业普惠制转变。一方面,通过保增长保就业。“稳增长的目的在很大程度上就是为了保就业。”[21]国家出台了《就业促进法》等一系列措施,如实行就业援助和公共就业服务制度,努力创造新的就业增长点增强岗位供应。另一方面,重点解决大学生和农民工就业。国际劳工组织认为中国的就业政策囊括了世界各国就业政策的3个最重要的要素:治理失业中更注重再就业,大力开发岗位的同时注重开发技能,在促进就业各种途径中注重鼓励创业。[22]

四、总体安全观使人口安全观升级

人口安全是国家安全的基础、核心。严格的生育政策导致的长期超低生育水平使中国人口自身可持续发展面临严峻挑战,由人口结构失衡引发的中国人口安全问题首次被提了出来。[23]中央全面深化改革决定启动“单独”生育第二个孩子正是对此的回应,并且由此启动的生育政策调整完善开启了中国人口发展的新阶段。[24]

如果说人口结构失衡引起的人口安全属于内生性人口安全的话,外生性人口安全问题形势更为严峻。一种由SARS冠状病毒(SARS-CoV)引起的急性呼吸道传染病,也即“非典”拉响了公共事故引发人口安全的帷幕。2002年11月16日,“非典”在广东佛山爆发,成为影响全球的公共卫生安全事件(图4),至2003年6月26日,中国内地累计报告非典型肺炎患者5327名,死亡348名。受到非典疫情严重打击,中国社会服务业营业收入平均下降37.4%。[25]控制“非典”蔓延,保护人民生命安全的一系列举措直接推动国务院颁发了《突发公共卫生事件应急条例》,并于2004年12月1日起实施新的《传染病防治法》,确立了对突发公共卫生—影响人口安全的重大事件的快速处理机制。此后,中国经历了禽流感、三鹿奶粉和甲型H1N1流感等公共卫生突发事件,疾病防控从疲于应付到从容应对,从被动迎战到主动出击,从各自为战到多方联动,覆盖全国的疾病防控、传染病救治体系已经形成。

 

同样属于公共安全的还有安全生产、自然灾害,对人口安全的影响同样不能忽视。仅2004、2005年全国发生各类突发事件1100万起,造成41万人死亡,数百万人受伤,直接经济损失7803亿。2005年,中国发生各类安全生产事故71.79万起,死亡12.71万人,初步估计造成直接经济损失约890亿元。面对严峻的公共安全形势,一方面,在发展观上确立不要带血的GDP,坚持以人为本,推进发展观转变。另一方面,逐步建立确保人口安全的突发事件应急机制,且在应急机制中突出人口安全,“把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务,最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害、”[26]“最大程度地减少人民群众生命和财产损失。”[27]2003年12月,国务院办公厅成立应急预案工作小组。次年1月,国务院召开部署各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案。2005年1月26日,国务院常务会议通过《国家突发公共事件总体应急预案》,4月,国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定,稍后印发四大类25件专项应急预案、80件部门预案和省级总体应急预案。2006年初,国务院颁发《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》。

同时,中国经济融入世界经济及参与全球化程度的加深,保障中国公民海外安全以及中国海外利益已经成为越来越重要的课题。近年内地居民出境人次以年均1000万的速度递增,随着中国经济全球化的加深,中国国家利益将隐身到世界许多国家和地区。如利比亚战争爆发之前,中国在利比亚共有3.3万多名同胞。保护中国国际人口安全,是中国全球化过程中面临的新考验。“外交为民”的理念的确立,决定了海外公民、侨民的人身及财产安全也是中国海外利益的核心所在。不仅如此,西方支持下的分裂势力不断地制造暴力恐怖袭击成为中国人口安全面临的新课题。

显然,中国人口安全“内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。”[28]对暴力恐怖袭击“零容忍”,对海外中国公民的重保护如利比亚撤侨、越南撤侨、在日本的中国人登记等,标志着中国人口安全保障进入新的历史阶段。

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[1] 蔡昉:人口因素对经济社会发展的贡献,

http://old.chinapop.gov.cn/wszb/zb2/zbzy/201003/t20100330_195760.html

[2] 国务院新闻办:中国的人力资源状况,2010年9月

[3] 据国家统计局年度数据库资料测算

[4] 根据国家统计局中国农民工监测报告数据、年度数据库数据计算

[5] 国家统计局:2013年中国农民工监测报告

[6] 国家统计局发布2012年全国农民工监测调查报告,

http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm

[7] 国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,2010年5月31日

[8] 习近平在中央全面深化改革领导小组第三次会议上的讲话,

http://roll.eastday.com/c1/2014/0607/1124765154.html

[9] 参见《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。

[10] 高书生:中国社会保障制度改革:回顾和思考,《经济学动态》,2005年第2期。

[11] 中共中央党校课题组:国有企业职工下岗分流和再就业问题研究,中共中央党校学报,1998年第4期

[12] 劳动和社会保障部,国家统计局:1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报,

http://www.molss.gov.cn/gb/zwxx/2005-12/14/content_99527.htm

[13] 城市贫困群体产生的原因及消除对策

[14] 至2006年底,中国31个省、直辖市、自治区的1905个县(市、区、旗)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,积累保险基金354亿元,5374万农民参保。参见刘昌平:中国新型农村社会养老保险制度研究,《保险研究》,2008年第10期

[15] 劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知,劳社部发[2007]3l号

[16] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见,国发〔2009〕32号

[17] 中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定,(中发[2002]13号 )

[18] 国家卫生和计划生育委员会《关于做好2013年新型农村合作医疗工作的通知》,国卫基层发〔2013〕17号

[19] 国家统计局:2013年国民经济和社会发展统计公报,

[20] 国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,国发〔2014〕8号

[21] 李克强:中国政府将会长期采取积极的就业政策,http://finance.people.com.cn/n/2013/0910/c1004-22875350.html

[22] 转引自白天亮:10年,积极就业政策体系初步建成,《人民日报》,2012年7月19日

[23] 孟立联:人口安全与人口政策,《人口研究》2008年第6期

[24] 2013年12月23日,国家卫生计生委主任李斌就关于调整完善生育政策的决议草案向十二届全国人大常委会第六次会议作说明时表示,“实施单独两孩政策,可为今后进一步调整完善生育政策,逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的基本统一积累经验”。参见胡浩,吕诺:国家卫生计生委:“单独两孩”为“普遍两孩”探路,新华网,2013年12月23日

[25] 参见雷滢:《遇SARS而后勇——中国突发公共卫生事件应急之路》,中国网,2013年2月19日

[26] 国务院:国家突发公共事件总体应急预案,国发[2005]第11号

[27] 国务院:国家自然灾害救助应急预案》,国办函〔2011〕120号

[28] 习近平在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话,人民日报,2014年4月16日

 

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本文责编:张容川
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