经济改革新机遇?中国经济变革可能超越预想

选择字号:   本文共阅读 231 次 更新时间:2013-04-28 15:03:54

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艾文·A·费根鲍姆   达明·马  

  

  提要:大多数观察家对中国经济改革的前景表示悲观。但是他们忽略了中国经济改革历程中的一个启示:各种必要条件的组合加上恰当的时机,改革就会成为可能。曾经推动了上世纪90年代最后一轮重大经济改革的许多促进因素,现在又在中国呈现。

  

  在中国领导层换届已经完成的今天,这个国家以及全世界的经济面临着一个紧迫的问题:北京的新领导集团是否有远见卓识和意愿去重振停滞不前的经济改革?对这一问题,很少有人表示乐观。

  中国国内和外界的悲观论者按观点可以分为三个主要派别。一种被称为“经济犬儒派”,他们认为改革的困难太大。这是因为中国经济面临的经济问题太多,例如正当中国经济增长放缓的时候,房地产泡沫更加恶化。中国官员解决经济减缓问题的办法还是离不开促进出口这老一套,而由于发达国家的需求下滑,中国的老办法当前已经举步维艰,难以为继。

  进一步讲,这些悲观主义者认为,即使中国新的领导人敢于大胆改革,但是中国的经济问题已经严重到如此可怕的程度,以至于会压垮新的领导团队,使他们无法在解决经济问题的办法上达成一致。举例来说,据中国国家审计署的数据,全国乡、县、地区和市级政府共欠大约11万亿元(1.8万亿美元)的债务。这一问题将导致新一轮坏账的爆发,也许只有到那个时候,才会迫使银行和垄断的金融部门不得不进行改革。

  第二个派别,被称为“社会灾难预言家”,他们认为,不良的政策和低水平的管理助燃了空前的社会危机——据估计,每年全国发生的抗议事件有10万多起。这种观点坚持认为,由于保持政治稳定是中国政府的首要选择,所以不会推动事业体制的改革,以避免造成经济混乱和激化社会矛盾。

  这一派的观点认为,中国领导人目前陷入了这样的困境:如果改革的力度太大,将会引发更多的不满与反抗;如果改革的步伐太小,则又无法降低引发社会不安的潜在风险。对于后一种困境,经常被列举的例子是一些地方的环境污染和土地征用,这方面的问题往往是中国人走上街头的诱发因素。但是地方政府宁可不惜代价地推动经济的增长,也不愿意增加环境治理的投入。除非中国政府把中央财政权移交给省级和市级地方政府——而这方面任何程度的改革都将非常艰难——并且必须改变唯经济增长是论的政治激励机制,否则地方官员将继续依赖土地的征用和销售来增加财政收入。权衡上述两种选择,这一派观点认为,政局稳定方面的考虑将束缚新领导人对改革的决策。

  另一个派别被称为“政治怀疑派”,他们怀疑新领导人是否有决心战胜强大的既得利益集团的阻挠,这些既得利益者对改革持抵制态度。特别是那些国有企业,对改革的态度更加消极。这一派的观点认为,那些强大的国企经营者集团将阻碍中国领导人提出的以提高国民家庭收入为目标的举措,他们的抵制会使中央要求国有公司上交国家更多利润用于改善社会福利的计划付诸东流。

  上述三个派别的观点都有一定的道理。他们的观点在一定程度上揭示了北京新领导人目前所面临挑战的严重性。但是,这些悲观论者忽视了中国改革进程中一个历史性的启示——至少可以就新的政治团队部分成员而言我们可以这样认为:各种必要因素的组合与恰当的时间结合在一起,改革就可能成功。

  事实上,中国已经经历过一连串重大的经济改革,特别是在1990年代晚期朱镕基总理任职期间,改革的进展尤其显著。这一时期的经验证明,当这样三个条件同时出现的时候,大胆的改革就能够成为现实:一是国内政治信任危机,二是海外金融危机的冲击,三是领导人的远见卓识和对改革机遇的把握能力。

  今天,北京确实面临着巨大的障碍,并且构成这些障碍的因素错综复杂,有的甚至根深蒂固。但是,当上述三个条件都在中国出现时,就有可能转化成为切实而持久地推动经济改革的动力。

  

  信任危机

  

  先看第一个必要条件:国内的政治信任危机。在1990年代前期,北京当时也遇到了民众支持度的严峻考验,如何应对80年代以来的政治挑战,是中国共产党面临的当务之急。而且这一时期中国政府经受着来自政治和财政方面的双重压力。由于承受着省和市的财政负担,加之税收的减少和免除,中央财政日益吃紧。

  在80年代,包括放开价格在内的一系列改革使中国从以计划经济为主经济模式,转换到了更多地依靠市场的方向上。这些变革也带引发了一波通胀压力和严重的社会不满,最后酿成1989年的风波。

  这场风波之后,改革一度实际上处于搁置状态。直到1992年,北京又开始了为恢复经济势头和民众支持而进行的努力。到1990年代末期,富有魄力的朱镕基总理开始着手重组疲软和僵化的国有经济部门,改革银行系统,不过也付出了令成千上万国有企业工人下岗的沉重代价。

  这一历史时期的经验对今天的中国领导人是有所启示的——那就是压力会上升为对变革的预期。社会的不平衡和民众的不满,会促使领导者重新发现并设法弥补与社会期望之间的差距。而现在的中国领导人,特别是新任主席习近平,已经意识到中国当前在这方面存在的风险。随着社会不公,食品安全,贪腐,以及中产阶级期望值上升等一系列问题的加重,中国的国家治理政治承受着空前的考验。而且,将来政府的权威和信誉的建立不能仅仅依赖于经济增长的实现,政府领导人有足够的理由把改革作为解决社会分化和环境恶化等诸多问题的手段而加以关注。

  

  外部经济冲击

  

  推动中国1990年代改革的另一个因素与1997年至1998年的亚洲金融危机的冲击有关。这次冲击暴露了中国经济在应对危机方面固有的弱点。朱镕基和其他中国领导人利用这次危机提供的机会,实现了中国加入WTO这个谋划已久的目标,他们成功地推出了一个可靠的一揽子改革行动,这套改革方案既为中国公司参与国际竞争提供了机遇,也对外国资本流入打开了大门。简而言之,外部的危机为中国改革派提供了推动经济和体制变革重大举措的机会。

  上次改革的经验对于今天中国处理2008年以来全球经济危机的冲击具有特别的借鉴意义。尽管中国经济比其他任何别的主要经济体更早地摆脱了危机而且表现强劲,但是中国经济仍然有两个方面相对脆弱:一是中国经济不可以长期依赖出口来支撑,二是中国缺乏灵活的货币政策和金融工具,而这些金融手段有助于抵制通货膨胀和抗击下一次金融危机。

  北京已经安然度过了最近这次金融风暴,其主要手段是注入了大约价值6000亿美元的巨额资金以及更多的银行贷款,这一举措使中国的经济增长避免了大规模的衰退。但是这些手段产生的效力在未来若干年中会减退。而且政府不能简单地依赖不断刺激的手段来推动经济,这样的手段只能加深中国经济不平衡的问题。中国的GDP增长率在2007年达到13%后,近五年来已经显著下降,现在中国领导人确定的目标是更加平衡的7.5%。

  

  领导意志

  

  1990年代中国改革的成功,得益于一个坚强的领导核心。他们不仅审时度势,对中国经济的问题有准确的评价,而且有坚强的政治决心来实施得力的措施。例如朱镕基总理就曾严厉指责地方官员的错误和低效——他的强硬做派得到了北京同事们的支持。现在的习近平主席和新上任的李克强总理,他们已经表现出了与前任明显不同的行事风格。不仅如此,而且通过他们提出的规划和发表的演讲已经表明,至少他们已经准确地把握了当前困扰中国经济的问题。现在看来,他们已经规划出了许多正确的解决方案。李克强在三月份上任总理后的第一次记者招待会上的讲话中,有二十多次提到“改革”。

  但是,要让这些意愿和决策得到切实的贯彻将会有更多困难。中国新领导人上任之际,面临的是一个失去原先增长势头的经济形势,人口老化与国际市场的疲软拖累了中国经济。与此同时,许多国有公司仍然缺乏竞争力,有些受国家财政补贴的公司,则可能面临严重的财政困难。

  此外,被忽视了的中国经济结构方面的弊病也是一个不得不考虑的问题。尽管正如前任总理温家宝指出的,中国经济存在着“不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题”,但是之前的中国领导对解决中国经济问题的认识仍然停留在促进增长这一固有模式上。事实上,进入2000年代以来,经济增长的成就确实非常显著,以至于在前任领导看来,这种势头作为过去几十年改革的红利,将会继续保持下去。

  但是,尽管中国经济在整个二十一世纪的头十年一直保持了迅速增长的势头——这主要依赖于基础建设的投入和出口贸易的飙升——但在根本的意义上,中国经济实力还有待进一步壮大。由于国内需求不足,中国经济抵御国际市场波动的能力还不够强。资本密集型和出口拉动型经济模式所付出的代价现在看来太太明显,以至于谁也无法对之忽视或掩盖。例如,据最近的估算,2010年中国经济发展造成的环境代价至少有2300亿美元,占全国GDP总值的3.5%。

  毫无疑问,习近平和李克强完全意识到了这些问题,所以改革已经不是要不要的一个选项,而是一个别无选择的课题。改革所涉及的范围、规模和深度最后将取决于中国新领导层所表现出来的胆略和紧迫感,而这些正是1990年代能够推出雄心勃勃的决策所必不可少的因素。

  

  中国特色的权力下放

  

  经济改革的标志是什么?在接下来的一年半时间中几方面的动态是改革进程的重要象征。最重要的标志,是通过把财政和预算决定权向地方政府转移来减少国家对经济干预的程度。这一方面的改革包括把基础设施项目的审批权移交给地方政府,大力减少不必要的行政管理环节,特别是要禁止地方政府自行增加征收行政管理费用。

  权力下放的举措首先有望体现在财政领域。1994年的税制改革以来,一些主要税种收归中央,造成许多省的地方财政的萎缩。现在省级地方财政预算的亏空依赖于来自中央财政的调拨。当这些调拨不能满足时,地方政府通常会向开发商出售土地和利用灰色借贷通道筹措债务来补充税收的不足。由于中国缺乏成熟的地方债券市场和强大的地方独立税收基础,这很容易导致地方财政的混乱——其中一个问题就是地方政府向地产开发商大举出让土地——这已经造成了中国房地产市场的过热。

  另一个领域是能源价格,这方面的改革时机也已经成熟。在整个中国经济起飞的过程中,北京始终牢牢地控制着能源价格,这是因为在中国的资本密集型经济模式中,能源是最关键的投入。由于北京一直担忧螺旋式上升的通货膨胀,政府常常通过干预电力和煤炭价格,来保持整个能源市场价格的总体稳定。但是在事实上,便宜的能源价格意味着中国工业缺乏提高效率的积极性。相反地,许多国有企业已经成为耗能大户和环境杀手。通过提高价格来体现能源的真实成本,这有利于促进中国企业提高效率,也有利于减少环境污染,推动环保型生产方式的形成和发展。

  第三个领域是社会福利体系,特别是医疗保障和养老。中国的医疗改革始于2009年,脆弱的医疗保障系统已经逐步得到整合,有望在本届政府领导下进入新的阶段。同样,分散而资金短缺的养老保险制度也需要摆脱当前国家大规模集中管理下资金没有着落的状态。北京如果要解决老龄化社会的问题和从预防性储蓄中吸引消费需求,医疗保障和养老系统的改革都是当务之急。

  

  北京之梦

  

  孤立地看,上述每一项改革都是温和的变革,但是它们的叠加效应可能会非常巨大。值得注意的是,从中国当前经济的现实考虑,经济改革应该是平稳与温和地进行——毕竟中国现在已经成长为具有8.3万亿美元规模的经济巨人,与15年前比要更加成熟也更加复杂。从这个意义上来说,现在中国经济改革与1990年代相比,必须建立在更加扎实的基础上,不能靠侥幸贸然行事。

  但这些只是中国新领导人所面临的一系列改革课题中的一部分。在中国,制约改革的因素从来不是智慧——中国有大量优秀的经济学家,他们提出了一系列涉及广泛的创新理念。主要的障碍仍在于政治。1990代改革给予人们的启示是,国内促进因素的组合和国际环境的挑战同时存在这样一个机遇,加上领导人的远见卓识和正确决策,重大的改革就会成为现实。

  现在,类似于1990年代的一系列因素又重新出现。据最近的报道,中国长期改革的议程已经启动,而且有望在今年秋天召开的中共十八大三中全会期间公布。(据认为,涉及的内容可能包括资本市场改革,诸如扩大使用公司和政府债卷的范围,进一步放宽境外资金投资的限制等)。如果中国新一届领导人选择三中全会这样一个时机宣布新的改革举措,这可能具有政治的象征意义:正是在1978年的那次三中全会上,中国市场经济的总设计师邓小平的主张赢得共识,引领中国发展成为今天的世界第二大经济体。

  中国经济的任何改革都不可能一蹴而就,也不可能一帆风顺。顾名思义,改革将是对政治权利和经济利益的调整。不过,既然中国新领导集体决心振兴中国经济和实现万众瞩目的“中国梦”,那么深化经济改革就势在必行。新任总理李克强说过:“喊破嗓子,不如甩开膀子”,人们将拭目以待。

  

  作者介绍:艾文·A·费根鲍姆(EvanA.Feigenbaum)与达明·马(DamienMa)分别是芝加哥大学鲍尔森学院副主席和资深专家。

  (来源:译言网 编辑:何熠)

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