黄靖:中共的当务之急

选择字号:   本文共阅读 1046 次 更新时间:2013-03-07 13:47:35

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黄靖  

  

  习近平执政以来,大张旗鼓反腐败,令人振奋。然而,从执政党的角度看,腐败泛滥的根本原因,是中共干部管理体制失效。是党不管党、党管不了党的现实体现。要根治腐败,保证改革成功,实现中华民族复兴伟业,必须改革中共干部管理体制,确保中共对其干部队伍的有效管理,使广大党员与中央保持一致。否则,非但腐败难以根除,中共的任何改革措施都必将失败,中共也将随之垮台。这一点,笔者在《中国改革面临的六大挑战与选择》一文中(2012年8月30日《联合早报•言论》),已有所述及。

  

  干部管理体制失效的原因

  

  首先,执政党利益多元化是对中共干部管理体制的最根本挑战。改革开放以来,随着市场经济的发展,中国社会迅速多元化,各种利益团体不断涌现。同时,各地区之间、城乡之间经济发展差距拉大,各地区、各部门之间的利益关系日趋复杂,其政策诉求也日益多元。其结果是各地区、各部门的利益和中央的政策往往并不一致,甚至相互抵触,由此导致愈演愈烈的政策扭曲的现象:即所谓“上有政策,下有对策”,甚至“突破政策”。土政策愈演愈烈。政出多门、有令不行在各级政府中普遍存在;消极懈怠、阳奉阴违在干部官员中屡见不鲜。

  执政党利益多元化的另一结果,是在同一级别的党员干部之间,由于岗位不同、分工不同、部门不同而导致经济、社会待遇的明显差别,从而引发各级干部中强烈的利益诉求。在市场经济主导的现实社会中,仅仅靠政治忠诚、道德约束、纪律强制来束缚广大干部的合理利益诉求,非但不能抹平这些原本不合理、甚至违反党纪国法的各种差别,反而使其趋于合理、合法。普遍的政策扭曲行为和同级干部待遇中各种差别的“合理”存在,为腐败提供了体制上的诱因。

  其次,封闭的干部管理体制和开放的社会发展不相适应,使得干部升迁过程中出现了“千军万马过独木桥“的现象。干部越往上走,出路越窄。由于没有与社会横向流通的机制,广大干部始终面对“众多处长争一个局长,众多局长争一个部长”的升迁瓶颈。一方面是仕途提升的瓶颈越来越小,另一方面是多元社会在市场机制下快速发展,各方面的诱惑越来越大。一些干部为克服升迁“瓶颈”而寻求旁门左道,以至违法乱纪。各级干部突破升迁“瓶颈”的渴求,为腐败提供了强劲的利益驱动。

  再次,改革开放以来中共决策机制的演变削弱了干部管理体制。在中共一党领导的政治体制下,决策过程必须高度集权,以确保政策的连续性和有效性。然而,改革开放的主要内容,是依靠市场机制推动经济快速增长。其发展过程,实际上是分权让利的过程,以便各级干部能够在瞬息万变的市场经济中及时采取相应对策,保证经济发展。显然,目前的干部管理体制不能适应这一政治上集权、经济上分权的决策机制。一方面,市场经济发展中的分权削弱了中央在干部管理中的权威;另一方面,决策上的集权使各级主管领导在干部管理中易于搞“一言堂”。其结果,是中共干部管理体制在结构上日益支离破碎,为腐败提供了制度上的温床。

  从中国社会转型的广角来看,中共干部管理体制更是落后于形势的发展。在以工业化为基础的现代经济过程中,人们最重要的经济资源,从其脚下的土地转变为可携带的知识与技能,因而获得了在农耕社会中不可想像的个体经济独立性和社会能动性。一个经济独立并能自由迁徙的人,必然要追求以“我”为中心的价值理念。因此,经济现代化的过程,也是一个以“平等、公正、自由”为核心价值的“公民”,取代以“忠孝礼仪信”为核心价值的“臣民”的转变过程。

  伴随着这一转变过程的,是人们为保障、优化自己的权益而积极要求政治参与。在这一转变过程中,中共广大党员非但不能置身其外,反而因其较高的教育水准和较好的能力素质,产生更强烈的政治参与要求,党内的民主呼声因此而起。然而,封闭的干部管理体制不能顺应这一发展趋势,反而日益成为党内民主的阻碍。对党内民主的压制,为腐败提供了权力的保障。

  

  干部管理体制中的积弊

  

  在任何政治体制下,对干部官员的管理不外乎三个系统:选拔系统,监管系统,惩罚系统。就结构而言,这三个系统在中共干部管理体制中早已确立:即任免干部的组织系统,监管干部的中纪委系统,以及最终处罚违法乱纪干部的司法系统。

  长期以来,以这三个系统为主干,中共发展了一套纵横交错的干部管理体制。所谓“纵”,就是从中央到基层,三个系统各自对其对口单位实施垂直管理。所谓“横”,就是各级党委对同一层级的三个系统的“一元化”领导。在战争年代以及建国后的社会主义一体化计划经济时期,这套纵横交错的干部管理体制是有力并有效的。

  然而,改革开放以来,尽管中共中央通过领导干部轮调、党校培训、干部考评、纪律检查、以至“双规”等措施来加强对各级干部,尤其是领导干部的管控,但随着执政党利益的多元化以及改革过程中的“分权让利”,三个系统中自上而下的纵向管理实际上越来越弱。相比之下,地方党委对干部的任命、提拔、监控、惩罚等各方面的控制和影响则越来越强。

  危害更大的是,在各级党委的“一元化”领导下,干部管理中任免、监督、惩罚三个系统非但不能相互制衡,反而在“一言堂”的形势下发展成利益共同体。其结果,是干部选拔中任人唯亲,甚至买官卖官;监察机制流于形式甚至为虎作伥;司法系统“只拍苍蝇,不打老虎”,甚至黑狱连连。一方面官官相护,贪污腐败呈板块状发展;一方面钱权结合,特权阶层侵蚀公平正义。干部管理中形成日常弊端无人管,一出问题惊天下的畸形局面。

  

  在制度建设上改革

  

  从制度建设上改革干部管理体制,势在必行。就执政党而言,干部管理体制的改革必须有两个不可动摇的先决条件:一是政治体制的合法性,二是政府管理的有效性。要充分认识到改革干部管理体制是一个巨大的系统性工程。必须有审慎的顶层设计和严谨的实施步骤。

  切实加强中央权威,切割干部管理体制中的横向羁绊,强化纵向管理,增强干部管理的政治有效性和社会可信度,应该是改革干部管理体制的主导方向。而其中的关键,是要在中共的集体领导下,从制度上确保干部管理体制中选拔、监管、惩罚三个系统的互相独立,形成必要的制衡机制。否则,加强纵向管理权威或将导致权力的过度集中,结果适得其反。

  显然,在目前条件下,同时强化三个系统的纵向管理并不现实。尤其是在组织和司法两大系统,牵涉面广,急于求成,反而会引发不必要的混乱。但是,中共可以从监督管理入手,进行实质性的制度改革创新。简言之,就是在纪委体系中,加强中纪委对各级纪委的纵向领导,从人事、薪酬甚至家眷安排等各方面实行自上而下的“一条鞭”管理,切割地方党委的横向羁绊。“监管”这一重要环节从上到下独立存在,为干部的任免把关,为司法惩罚干部中违法犯纪者提供确凿证据。在此过程中,由于干部的提拔、监管和惩罚三大系统在中央集体领导下互相独立,形成有效的权力制衡机制,可以防止实行纵向管理的纪委体系权力膨胀。

  于此同时,中共应该借鉴发达国家中官员面向社会的交流,积极探索并建立干部与社会各相关领域的交流方式和机制,以此逐步克服同级干部之间因岗位分工不同而产生的待遇“差别”。一方面保证在执政党利益多元化的情况下,各级干部在追求自身利益的同时保持对中共政治忠诚,遵守党的纪律;另一方面从法律和制度上保证广大干部除了仕途升迁之外,还可以选择到社会的相关领域中发挥自己专长与才能。其最终目的,是要打破封闭的干部管理体制,使干部管理体制成为社会管理的有机组成部分,成为促进中国转型的积极力量。(来源:联合早报网)

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