吴元元:信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野

选择字号:   本文共阅读 1317 次 更新时间:2013-01-03 23:13:09

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吴元元  

  

  摘要:对于食品安全违法行为的威慑何以有效?这是破解食品安全监管困境的关键所在。基于繁重的执法负荷与稀缺的公共执法资源,食品安全迫切需要创新治理形式。声誉机制创设的威慑充分虑及企业的长期收入流,借助无数消费者的“用脚投票”深入作用于企业利益结构的核心部分,因而能够有效阻吓企业放弃潜在的不法行为,分担监管机构的一部分执法负荷,是一种颇有效率的社会执法。但是,声誉罚的要义在于信息高效流动,而现代食品行业与公众之间的信息鸿沟使得消费者很难自发形成强有力的声誉机制。应当以食品安全信用档案为中心,建立全程整合信息生产—分级—披露—传播—反馈的法律制度系统,确保企业违法信息迅速进入公众的认知结构,为消费者及时启动声誉罚奠定基础。同时,应当以声誉机制的适用为契机,积极探索食品安全的社会治理之道,回应执法历史发展所蕴含的成本逻辑,实现执法优化。

  关键词:食品安全;执法资源;声誉机制;信用信息系统;社会治理

  

  “三聚氰胺风潮”尘埃甫落,双汇“瘦肉精事件”又突然而至。在《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)颁行一年有余之际,中国又一著名企业继三鹿集团之后引发全国性的食品安全信任危机,因而备受各界关注。一时间质疑之声四起,对当前食品安全治理提出了颇为严峻的挑战。从预防论的视角看来,种种质疑,其实质可以归结为如下基本的追问:潜在的食品安全违法行为如何得以有效威慑?如何在“事前”有效阻吓违法激励?

  以威慑理论切入,本文将对上述追问给出具有制度实践意义的学理回应:基于执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束,制度设计上应当根据不同市场主公共执法意指由国家公权力支持的专业职能部门的法律执行活动,是与私人执法、社会体的边际成本选择有针对性的威慑工具。借助无数消费者的“用脚投票”,声誉机制能够及时启动严厉的市场驱逐式惩罚,深刻影响企业的核心利益,有效阻吓企业放弃潜在的违法行为,是一种效率型的、辅助公共执法的社会治理形式。基于其相对技术优势,监管机构应当在声誉机制的信息基础上扮演积极角色,建立涵盖信息生产—分级—披露—传播—反馈的制度系统,以此弥补消费者的认知不足,保障声誉机制顺利运转。声誉机制在食品安全治理中的适用,是执法历史发展所蕴含的成本逻辑使然,它有助于将威慑效应提升至合理水平,以看似分散、实则强有力的社会要素推进执法优化,为破解食品安全监管威慑不足的困境提供一种新的可能。

  需要说明的是,首先,与个体相较,企业已经成为现代食品行业、社会食品消费体系中主要的生产者和供给者,是影响公众健康安全的构成性变量,其作用深度和广度远非个体可比(尤其是流通渠道、分销渠道遍布全国的大中型企业、知名企业);其次,当前无论是食品生产经营企业的加工制作流程,抑或是营销推广策略,都更多地关涉行业内部的“专业型信息”,企业运作的组织化使其与普通消费者之间的信息不均衡更为突出;再次,基于消费心理规律,企业比个体更容易受到公众的信任,消费者具有更高的概率遭遇来自企业的食品安全风险,近年来相当一部分企业、特别是著名企业屡屡发生重大食品安全事件,进而引发全民性食品安全恐慌即是明证。为凸显食品安全治理中的核心因素和新动向,本文将考察视角集中于企业,同属于《食品安全法》规定的“食品生产经营者”范畴的个人以及其他相类似的市场主体则不纳入本文分析框架。

  

  一、食品安全监管的双重约束

  

  随着化工合成技术、微生物技术的飞速发展,现代食品业已经突变为具有高度不确定性的风险行业。各种防腐剂、添加剂、稳定剂的使用远远超出普通消费者的认知能力范围,导致其自我保护能力显著下降。同时,由于工业社会中产品与消费者之间的信息鸿沟,企业的广告投放、社会网络地位越发成为人们的消费指引。然而,广告、社会网络地位等未必是产品质量的可靠担保,蕴含其中的虚假宣传效应很容易生成另一种社会风险,它叠加于技术风险之上,加重食品生产、流通、消费中的不确定性,使得食品安全监管任务非常艰巨。在日趋繁重的执法负荷的背面,却是相当稀缺的公共执法资源——极其有限的执法人员、高昂的检测费用、数量不足的仪器设备等,这导致安全监管难以获得充分的支持基础,严重制约执法绩效。它与执法负荷共同构成食品安全监管的双重约束。

  (一)现代食品行业的不确定性风险加重执法负荷

  1.基于“信任品”特征的技术风险

  按照可观察、可检验的难易程度,商品可以区分为搜寻品、经验品和信任品。

  如果消费者能够通过查验在购买之前确定商品的质量,比如“摁一摁甜瓜就知道熟没熟”,该产品属于搜寻品;如果消费者在实际消费以后才能确定质量,则该产品属于经验品,电影、书籍、电脑软件等均属于这类产品;还有一类产品,倘若没有专业检测技术的支持,其质量在消费以后也无法准确判断,只能以产品以外的其他因素——诸如信仰、习惯、情感——来确立消费者的内心确信,该产品就是信息学上所说的信任品,典型的如各种保健品、功能食品。微生物技术、化工合成技术的发展,使得越来越多的食品进入信任品的范围。与搜寻品相比,它们缺乏能以较低的信息成本进行甄别的物理特性,比如过去人们对于农产品新鲜、成熟与否的认定;与经验品相比,如果不借助检测机构的技术手段,消费者在食用后也无法对食品如何影响人体给出准确的结论,食品的原料处理、生产程序、化合物添加等均属于企业的“私人信息”,消费者几乎无从识别。

  日趋强烈的信任品的特征,导致食品行业与消费者之间的信息鸿沟越来越大,后者日益处于高度不确定的风险之中。其一,由于现代社会高度紧张的工作节奏,人们对方便、节省家务劳动时间的食品制成品的依赖只增不减,食品企业对消费者的健康安全有着基础性的影响,成为重大风险来源之一,消费者自身的抗风险能力显著降低。其二,随着现代社会膳食结构的变化,消费者势必接触更多的食品类型,保健食品、营养食品、功能食品等等层出不穷,交易种类的增多进一步放大了消费者的安全风险。其三,某些非安全食品有一定的潜伏期,其与人体产生相当复杂的机理过程,食用者无法及时知晓身体反馈,只能依据表面症状姑且认可食品安全。其四,在诸多情形下,食品安全与否对于消费者来说非常缺乏可观察、可识别的外部特征,即使有同类的食品安全事故发生,也很难对其他消费者今后的自我保护提供足够的指引。

  2.基于宣传效应的社会风险

  信息学的研究表明,基于搜寻成本,商业广告出现的频率和所花费的支出往往是人们推测厂商的实力和产品质量的惯用指标——“不可信的企业较不可能在费用昂贵的出版物或全国性电视台做广告”。因此,企业总是选择巨额广告投资、高频率的广告播放以及具有大范围辐射能力的媒体来塑造品牌,进行信号显示,而消费者也容易把广告宣传作为从侧面透露有关企业实力、产品质量的一个间接信号。由于信任品的特征,这一点在食品消费者身上表现得尤为突出。除非公共执法主体发布相关信息,或者出现重大食品安全事件,消费者很难对食品质量获得确切认知,因此会转而诉诸一些看似便利的替代判断标准。在信息不足的条件下,越是具有广告影响力的食品企业,越容易受到消费者的信赖。事实上,当企业的资金实力与食品安全并没有必然联系之际,广告的间接信号功能就会异化成虚假的宣传效应。

  食品企业的社会网络地位也是导致消费者认知错误的一个重要因素。“在市场竞争中,一家公司的社会网络地位反映了同一领域中人们公认的等级制度,有重要的信号功能”,某一企业在同行业中的社会网络地位如何,同样是人们在缺乏更可靠的比较维度之时判断产品质量的“代表标记”。

  按照一般的认知逻辑,某企业在同行业中处于龙头/领军地位,通常意味着在生产、管理、质量水平等方面具有超出竞争者的突出优势。这种社会位序使企业获得了丰厚的“符号资本”——有的甚至成为“符号生产机构”(比如行业质量标准、评优标准的参与制定者),很容易从视觉、听觉等感官维度影响公众的判断;与之相适应,消费者自然容易把龙头/领军企业的社会地位标签当成消费决策的重要参数指引,在地位标签与质量安全之间建立起大致的因果关联。然而这种因果链条非常脆弱——2008年引发“三聚氰胺风潮”的三鹿集团曾是我国三大乳业集团之一,2011年“瘦肉精事件”的主角双汇集团则是我国最大的肉类加工“托拉斯”。依托其社会网络地位,龙头/领军企业建立起来的“符号意义系统”使得食品安全与否越发难以辨识,即便其中隐藏重大安全风险,消费者也很难在事先实现有效甄别。基于宣传效应的社会风险与基于信任品特征的技术风险之合力,严重削弱消费者自我保护能力,大大加重了安全监管的执法负荷。

  (二)公共执法资源稀缺,制约食品安全监管绩效

  在执法任务日趋繁重之外,安全监管的另一个硬约束是:公共执法资源颇为稀缺。从工作人员到仪器设备,从检测成本到可用经费,各地食品安全监管的调查报告普遍反映执法资源对于监管绩效的严重掣肘,基层安全监管“人员少、装备差、水平低,执法办案和监管基础能力建设经费投入不足”业已成为当前食品安全监管的一个基本概括。以浙江温州的乐清市为例,该市本地人口120万,外来流动人口50多万,食品安全执法监督人员数量与人口比例只有大约万分之一,监管经费还不到GDP 的千分之一。东部沿海发达城市尚且如此,广大中西部地区的现状可想而知。本来已告不足的公共执法资源,与繁重的执法负荷相叠加,则更显稀缺:仅就负责流通环节的工商行政系统而言,“各级工商行政机关和基层工商所承担着103部法律,201部法规,124部行政规章,总共428部法律法规和规章的监管执法任务”。在这一刚性约束下,形成了中国一般执法与特定执法的两分模式。

  所谓一般执法,是指通过资源的常规配置,意在影响一系列违法行为的被查处概率的普遍性执法,比如日常监督检查;特定执法,则是对特定违法行为予以彻查、处罚的专门性执法活动,如重大案件发生后的专案专查。这种二元界分通常出现在执法资源不足的态势下,资源分配向特定执法倾斜,以此保证特殊时期、重大事件的执法力量。在中国食品安全治理中,常见的模式是:每年诸如春节、中秋等重要节日对食品市场的强化监管,或者是重大事故发生后的全面排查。执法资源总是一定的,它只能在不同用途之间进行有限的配置,各种用途彼此具有竞争性特点,用于甲的资源无法同时用于乙,某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。

  因此,如果一定时期经费预算难以突破,更多的资源投入到特定执法,势必会削弱针对日常监管的一般执法,导致特定时期威慑过度,更多时候威慑不足。

  威慑过度与威慑不足,揭示的是食品安全监管的低效率的不稳定状态。法律监管的威慑力取决于违法行为被查处的概率和惩罚的严厉程度,对于潜在的违法者来说,流变不定的监管是一种间断、不连续的“机会型惩罚”,而“机会型惩罚”意味着查处概率降低。在同样的惩罚严厉程度下,由于查处概率降低,“机会型惩罚”较之持续稳定的“规则型惩罚”,威慑力要受到一定弱化。因此,除了极个别“顶风而上”的以外,潜在的违法者可以通过时机选择——特定执法时“避避风头”,而一般执法时“伺机而动”——来规避监管,从而诱发“机会型违法”。

  

  二、强化威慑力:声誉机制

  

  由技术风险、社会风险引致的现代食品生产—流通—消费的高度不确定性,使得监管主体的执法负荷非常繁重。加之相当不充裕的公共执法资源,双重约束的合力决定了食品安全治理的制度设计必须有足够的成本—收益意识,必须讲求惩罚效率,力求在现有的约束条件下最大限度实现对于潜在违法行为的威慑目标,推进执法优化。

  按照预防论的分析路径,威慑力取决于查处的概率和惩罚的严厉程度。两个变量之间具有此消彼长的反向关联:如果查处的概率不高,就必须有严厉的惩罚与之匹配,如此才能保持威慑力;只有当查处的概率显著提高,才能减轻惩罚的严厉程度。概言之,低概率对应于严罚,高概率对应于轻罚。厘清这一点在当前尤其具有突出的现实意义。食品安全监管是一项多环节、全方位的执法活动,繁重的监管负担和并不充裕的执法资源影响查处概率,而概率的提高又取决于一系列复杂的社会、经济、技术要素,既要求对人力、物力、财力有强大的快速动员能力,更要求在支持技术上有质的进步。如果在现有的物质技术水平的限制下,这些要素短期内很难实现实质性变化,那么,通过制度构建来增强另一变量——惩罚的严厉程度,(点击此处阅读下一页)

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