许开轶 王洪涛:新加坡维护政治稳定的经验分析

选择字号:   本文共阅读 908 次 更新时间:2013-01-01 23:20

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许开轶   王洪涛  

[摘 要]新加坡在后发国家中以发展和稳定兼得而成为典范。分析新加坡维护政治稳定的经验,有两条值得我们借鉴:即实施以压制政治参与和创设威权体制等为代表的刚性管制措施,实施以渐进民主化改革、重视民意为本的政治系统平衡等的柔性治国举措,从而最终实现了社会强制型稳定和自然型稳定的相得益彰。

[关 键 词]新加坡;刚性管制;柔性治理;政治稳定

当下,随着中国经济社会的发展,影响政治稳定的因素越来越多。 在新时期,如何实现发展与稳定的双赢考验着党和政府的执政能力。这既需要我们在实践中进行创造性探索,也需要我们借鉴世界其他国家的成功经验。 新加坡自 1965 年独立以来,在保持经济社会发展的同时有效地维护了政治稳定。新加坡实现发展与稳定的双丰收必然有其值得我们总结和借鉴之处。

一、刚性管制:新加坡实现强制型政治稳定的基本之策

新加坡作为后发国家的一员,在面临后发国家现代化“迟发效应”下,采取以刚性管制为主要手段,实现社会的强制型政治稳定,有着现实需求和发展必然。按照罗斯金的观点,所谓的强制型政治稳定是指,政府通过权力强行维护和强化现存的秩序和法律,把尖锐的矛盾强行加以控制和压制,使之限制在秩序和法律的框架之内,从而使社会政治局面仍然保持一种稳定状态。

(一)政权控制思想和舆论,严格管控新闻媒体

政治参与本身是公民为维护自身的权益而采用各种方式和手段以试图影响国家决策的行为,因此公民政治参与的动机是自身利益的判断和维护,而利益判断需要一定的价值标准,因此统治者一般会建构一套意识形态为民众的价值判定提供指导。李光耀建国后注重儒家思想的运用和推崇,从“共同价值观”到现在的“亚洲价值观”,新加坡人民行动党的意识形态的主基调就是强调秩序。推崇国家利益,力倡在个人与国家利益面前,坚持国家为先,要求个体保持克制。强调精英治国,反对民众过度政治参与, 力求社会稳定。 在进行意识形态建设的同时,新加坡政府不忘对大众传媒的控制。

大众传媒在现代社会生活中是信息传播者、文化打造者和引领者、政府批评和监督者及民众利益诉求和不满的表达工具, 在提高民众政治参与的深度和广度上发挥着重要作用,因此新加坡政府对于大众传媒的控制也就成为精英们保持社会稳定的共识。 新加坡政府对新闻媒体的定位是:政府的喉舌、政府与民众联系的纽带,限制其监督角色,新闻媒体必须服从社会稳定的大局。基于这样的职能定位,人民行动党及政府从各方面来规制新闻媒体。 在法律方面,新加坡构建起严格的新闻媒体管制网,在新加坡的主要法律中都有对新闻媒体管理的规定,比如宪法、刑法、内部安全法、新加坡广播局法、电影法等。在管控上,主要是通过政府控股的方式,通过新加坡报业控股集团、新加坡广播局、电影审查委员会等对大众传媒进行管理。在管控的内容上,新加坡政府对新闻媒体的管控始终坚持一个标准:一切与政府宣传相违背的言论都必须严密监控。 比如对国外影片, 凡新加坡政府认为不洁的镜头,一律剪除;新加坡居民不准私自安装卫星接收器;对于网络传播内容的规定也详尽,比如在《网络行为法》第四条中对“禁止性材料”做了明确的规定。[1](P114-118)

(二)严格限制政治参与,社会团体活动十分有限

如果说政治是一种权威性的价值分配活动,那么政治参与就是个人或者集团组织试图影响决策,要求在价值分配中满足自己利益诉求的手段。一些后发国家在现代化发展初期失败的教训告诉我们,在经济社会发展中必须要有效地处理发展中出现的参与危机。新加坡自治以后,结合国内政治发展局势和国外发展中国家经验,新加坡政府果断对政治参与进行压制,但是新加坡政府对政治参与的压制不是简单地依靠强力,而是注重通过制度化建设来进行。

第一,在组织渠道上,对社团组织特别是政治性社团组织给予压制,严格限制社团数目和活动范围。 其手段主要是通过《社团法》来限制社团的数量和规制社团的活动。按照《社团法》的规定,新加坡的社团分为特种和普通两种社团,而特种社团即政治性社团的注册相当严格, 大多会以“违反国家利益”等理由进行拒绝。新加坡的社团组织的性质主要是非政治性的社会公共服务社团,其职能是弥补政府在社会管理中的不足。 “据2005 年 9 月 30 日的统计,在社团注册局注册的社团总数为 6202 个。 其中贸易与专业类占 17%,文化与社交类占 14%,体育类占 15%,宗教类占20%,其他占34%”,由此可以看出,新加坡社团的结构主要是娱乐、慈善和职业社团而不是公共利益集团。[1](P129)

第二,在政治参与体制的创设上,新加坡政府打造一种“国家合作主义”的政治参与框架体系。其特点是在界定利益集团和阶级的活动边界的同时,协调国家与社会组织机构的关系,制定相关的活动规则,而国家在整个社会中扮演着秩序的立法者的角色。在这种模式下,新加坡的工会等社会组织的政治职能色彩已然褪去,更多地体现出沟通政府与社会,支持政府决策施行等与政府合作的形象。

第三,在公民基本的言论、集会和请愿等政治权利上, 新加坡宪法多有限制。比如言论自由是在不损害其他公民合法权益基础上的有限制的自由,自由的界定由法官来判定;宪法规定公民有不带武器和平集会的权利,但是也允许国会为了国家安全等而加以限制,新加坡限制集会的法律主要有刑法典、公共娱乐法、公共秩序法、维护和平法等。

(三)制度架构凸显人民行动党及其政府自主性

新加坡建国后所面临的国内外严峻形势迫使其精英们选择一条威权政治发展模式,保证政令畅通、加强政治控制,而控制的依托就是国家的政权结构,以此提升人民行动党及其政府的自主性。

第一,党高府低,政府决策置于人民行动党的绝对控制之下。政党对决策过程的控制大致有三种途径:一是党的领袖直接进行领导和控制决策;二是在立法活动中更多地体现政党的意图;三是党组织和广大党员参与决策过程。[2](P250)人民行动党的高层往往是内阁中的重要部长,人民行动党的秘书长是内阁总理,中执委委员又大多是内阁部长。人民行动党高层与政府高层的无缝对接的直接结果是,行动党的意志就是政府的意志,政府的具体政策就是行动党意志的体现。新加坡实现议会民主制,新加坡人民行动党长期是国会中的多数党,新加坡政府就是人民行动党的政府。

第二,取消地方政府,实现中央对地方的垂直管辖。 政府高效能体现的一个重要方面就是政策的执行力度。 新加坡自身国土面积小,基于此新加坡政府不设立地方政府,实现对地方的垂直管辖,这大大节约了行政资源和体系运转成本,最终新加坡政府是以精干、高效著称。

第三, 横向权力分配不均等, 行政权独大。一党优势制度下,政治权力横向分配大体呈现这样的特点:立法权基本服从于人民行动党政府,从新加坡对社会控制的一条重要举措———“先行为后立法”就可以看出。例如针对黑社会势力“私会党”严重扰乱社会秩序的现象,政府采取果断措施,一夜之间抓了一大批“私会党”党徒,第二天国会立即通过了取缔“私会党”的法律。[1](P85)司法权也缺乏实质性的独立,人民行动党通过人事任免方式取得对司法权的控制。 新加坡的最高司法权虽然属于最高法院,但是包括大法官在内的8名法官而必须根据总理的意见任命。

二、柔性治理:促成政治稳定由强制型向自然型的过渡

强制型政治稳定的实现在后发国家现代化初期是完全必要的,但是发展中民生与民主、效率与公平这两大矛盾的处理更多地需要以柔性治理手段为主的自然型政治稳定来解决。所谓的自然型政治稳定也叫机制型政治稳定,是指把社会矛盾、政治对抗能够在现存秩序和法律框架之内,通过政治民主的机制和渠道得以自行调节和消除,或者通过政治体系的改革、调整或者完善缓和与消除矛盾与对抗。新加坡也正是做到了刚柔相济,促成强制型政治稳定向自然型政治稳定的转变,才使得其在民主化浪潮中独善其身。

(一)与时俱进,变革和调整局部政治体制

新加坡的政治体制改革走的是一条渐进式的路径, 改革为新加坡的经济社会发展提供了动力,使新加坡政府的政治稳定管控机制得到了自我完善和发展。

第一,在国家权力制衡建设上,总统改由民众直选,给予总统实质性制约政府的权力。

新加坡政治体制是议会民主制,总统是虚职,但是李光耀认为一党长期执政缺乏必要的监督,为了加强权力制衡建设,李光耀主动提出民选总统,并且给予民选总统以实质性的权力,在有关国家整体利益出现重大危机时,民选总统能够为新加坡的健康发展提供最后一道屏障。

第二,在选举制度上,实施集选区制度,扩大少数民族的政治参与比例。集选区制度的实施在客观上确实增强了少数民族的参政比例,集选区制度规定在每一个政党推出来的候选人中必须有一名少数民族。在一定程度上满足了少数民族的参政需求,有利于族群之间的和谐和社会的稳定。

第三,在政党制度上,设立非选区议员,缓和与反对党的关系。人民行动党为了缓和与反对党的关系,向民众和国际社会展示其胸襟和开放的姿态与形象,减轻对其一党独大的批评,设立“非选区议员”和“官委议员”制度。当选议员的反对党候选人少于三名,选举官将宣布得票率最高的反对党候选人为非选区议员,非选区议员的人数最高为三名。 但是非选区议员不享有表决权。

第四,政治参与制度改革上,适时设立灵活多样的参与渠道,保证参政渠道畅通,鼓励人民为国家建设建言献策。社会危机爆发的主因是潜在的社会矛盾没有得到及时有效的化解,因此对于社会潜在矛盾的把握就必须依赖于民众利益表达渠道、反馈渠道与政府接受信息渠道的畅通和对接。吴作栋时期以来,新加坡政府高度重视民意的表达搜集,在政治参与渠道的创设上出现扩大趋势。比如说人民行动论坛和影子内阁、民意处理组、社区巡视组、演说角、居民对话会、总理论坛等。新加坡政府为了回应国外的新加坡人对本国发展的关心,还设立了新加坡海外联系网。 通过这些渠道的创设,给民众的政治参与提供了宽广的渠道,增强了国家的凝聚力和向心力。

第五,政府机构适时重组,满足变化了的社会环境和发展要求。 政治系统与环境的平衡是实现政治稳定的关键。不同政府机构的合并与重组使系统产生新的功能,实现跨部门的联动和网络化机制来解决社会问题。比如新加坡设立诸多委员会,囊括很多的职能部门来解决经济社会发展中出现的新问题。部长级委员会,主要是考虑重大国家政策问题的部长间的特设委员会;部级委员会,主要是研究部长级委员会确定的国家问题的特设委员会;还有的就是涉及一些如反恐、人口增长和老龄化等问题而设立的很多跨部门委员会或者跨机构团队,这些机构重组和整合,达到了资源的重新配置,实现了社会管理的全面有效。

(二)以民意为本,政治系统输入端和输出端力求达到平衡

一个国家社会政治稳定的实现需要自上而下的政策输出系统和自下而上的利益表达系统的良性互动。新加坡柔性治理的一大特色也就是民意传输与处理的无缝对接,这一机制保证了民意得到尊重,进而政府获取信赖。 其经验如下:

第一,在组织体制上,议员定期接见选民的制度化,充分发挥代议制的功能。 人民行动党明确规定,每一名议员都必须有自己的选民接待日。新加坡政府就是希望通过这种与基层民众直接交流,给民众以发泄不满和对政府工作进行批评和监督的机会,最大限度地及时化解民怨,维护社会和谐。主要做法是对选民所反映的问题进行现场解决,不能现场解决的以书信的形式告知政府相关部门,政府部门和机构必须在一个星期内给予当事人答复。

第二,在弱势群体利益表达上,加强政府的主导作用,确保机会均等。 新加坡政府极其重视对弱势群体的关怀,主动发挥在弱势群体利益表达渠道的建构作用。在族群方面,新加坡政府重视对于少数民族利益的表达,集选区制度的设立就是最好的例证。 同时新加坡的副总统一般也是由少数民族担任。在基层组织方面,重视发挥基层组织的利益表达功能,新加坡的基层组织相当完备,公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等都是以服务民众的生活为宗旨的,在国家的政治生活中扮演着政府的关怀者的角色。在国家政策制定上,也凸显对弱势群体的关怀,比如从 2011年开始,新加坡政府对房产税进行了改革,制度更加倾向于弱势群体[3]。

第三,在政策的修正和完善中,极为重视民众的反馈意见。戴维•伊斯顿运用“政治系统论”在分析政治稳定时引入了“反馈环”,也就是说:“当局生产输出,社会成员对于输出作出反应,这种反应的信息输入给当局,当局作出下一步的可能行为”[4]。反馈系统主要是给予政府进行政策效果评估提供信息,使其不断修正和完善政策,争取民众的持续支持。新加坡政府高度重视政策效果的评估和民意的反映,采取多种措施加强对政策反馈信息的搜集和处理, 进而修正和完善政策,取得政策执行效果的最大化。以就业奖励花红制度为例。 2006年新加坡政府为奖励那些在前一年中持续工作至少六个月的工人而推出了帮助弱势工人的就业奖励花红制度,然而社区反馈信息显示,一些工人由于自身工作性质,如打零工的从业者,无法达到持续就业的条件。基于这样的反馈信息,工作福利标准被修改为:工人在前一年的工作总时间至少为六个月的将享受这一补贴。也是基于对前一年的就业奖励花红试验的反馈信息的回应,2007年政府预算中提出的就业入息辅助计划进行了进一步的调整和修改,使更多的就业者获得了政府的补贴。[5](P218-219)这一案例,反映了新加坡政府具有自我批评精神,善于并且高度重视反馈信息,及时修正政策;也可以反映出新加坡政府高效的行政能力。

第四,在政策输出方面,力求改善民生,实现国与民共富。

一个政府若想取得民众的认同和支持,特别是民众的情感支持,需要充分地照顾和考虑到绝大多数民众的利益,在发展中实现民众生活水平和幸福指数的提高。纵观几十年来的新加坡,其社会政策总体上是以中央公积金为主要依托,集养老、住房和医疗于一身的特色社会保障体系;“居者有其屋”的住房政策;医疗保健制度;在教育方面,重视精英教育和大众教育的公平,大力发展职业教育和职业技能培训;在社会财富分配上力求做到公平。每年,由政府组织的全国工资理事会集合工商界、劳工界、学术界的代表协商指导性的工资增加幅度,供企业参考执行,以确保经济发展的成果能够公平地分配给工薪阶层。这些政策最终的结果是人民对人民行动党政府的高度认可和支持,社会保持和谐稳定。(参考文献略)

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