李计广:中国开放新阶段的政策选择

选择字号:   本文共阅读 867 次 更新时间:2012-12-13 23:00

进入专题: 对外开放  

李计广  

当前经济全球化步伐减缓,中国贸易快速增长潜力受限,要素条件变化减弱传统比较优势,对外开放面临的“全球化红利”和“要素红利”均发生阶段性变化。在这种背景下,应自主推动下一阶段对外开放,目标定位于服务国内经济转型与构建全球战略并重,重点为生产性服务业开放、培育下一代出口产品、实施“外围突破”型知识产权战略以及提供“发展导向型”全球公共产品。

关键词:对外开放 经济发展方式 全球公共产品

中国对外开放条件发生阶段性变化

过去30多年,中国对外开放大约每十年为一个阶段。1978年至20世纪90年代初为试验探索阶段,以重点开放沿海地区、建立经济特区并赋予特殊优惠政策为主要特征。1992年小平同志南方讲话到20世纪末为全面开放阶段,以开放促改革,全面推进社会主义市场经济体制建设。2001年至今,以入世为契机进入新的开放阶段,即由有限范围和领域内的开放,转变为全方位的开放;由以试点为特征的政策性开放,转变为在法律框架下的可预见的开放;由单方面为主的自我开放,转变为与WTO成员之间的相互开放。随着入世过渡期逐渐结束,中国对外开放面临的“全球化红利”、“要素红利”等国内外条件都已发生阶段性变化,对外开放将进入下一个新阶段。

(一)本轮“全球化红利”趋于结束

1.世界经济结构进入调整期,经济全球化步伐减缓

其一,随着中国成为世界加工制造业大国,全球制造业产业分工格局基本形成,以“雁型发展模式”为主要特点的国际间大规模产业结构转移基本告一段落。在亚洲、欧洲、北美这世界三大工厂中,以中国为核心平台的亚洲工厂规模最大,其垂直一体化程度也最高,继续高速发展的可能性降低。其二,全球资本开始出现周期性回流发达经济体趋势。从跨境资本流动的大周期看,自20世纪70年代美元信用本位的牙买加体系确立后,国际资本大约每15年完成一次方向性的变化周期。1975-1981年国际资本大规模流入拉美新兴市场,1982-1989年资本回流发达经济体(日本和美国)并导致拉美衰落;1990-1996年资本再次流向东亚“四小龙”,1997年东亚金融危机至2003年资本回流美国;2003-2004年资本再次大规模流向“金砖四国”特别是中国,美元开始贬值,2008年爆发的美国次贷危机也没有改变这一资本流向;随着2011年欧债危机不断演变,美元升值,国际资本回流美国,中国将持续面临资本外流、外资撤资等风险。其三,当前世界经济复苏乏力,美国出台“再工业化”政策,欧洲则深陷主权债务危机和经济危机,尤其是在爆发全球金融危机后支撑经济全球化的重要力量金融全球化退潮,在这种背景下,“去全球化”虽然并未发生,但经济全球化步伐减缓已是不争的事实。

2.中国已成为世界经济大国,对外贸易继续快速增长的潜力不大

理论上看,“出口导向”发展模式成功的前提条件是“小国经济”,随着中国成为世界第二大经济体和第一大贸易体,这一发展模式已越来越难以持续下去。其一,中国在全球贸易中的地位和份额逐步提高,越来越向全球整体贸易增速靠拢。1990年至今,全球贸易长期年均增长率为6%左右,2005-2010年这一数字仅为3.5%,在世界经济复苏乏力的背景下,中国贸易维持10%以上的高增速将越来越难。其二,发达国家市场已经饱和,新兴市场也将趋于饱和。2011年,欧、美、日和中国香港市场占中国外贸份额45.1%,下降1.8个百分点。尽管中国与新兴经济体贸易增长强劲,2011年与南非、俄罗斯、巴西和东盟双边贸易增速分别高于整体增速54.2、20.2、12和1.4个百分点,但是考虑到近十年来新兴市场在中国贸易中的比重已由1%上升到15%左右,这一快速增长势头也将趋于减缓。其三,中国贸易快速增长对其他国家压力增大,贸易摩擦增多。究其原因,除中国产品竞争压力和能源消耗对他国经济安全带来挑战外,另一个重要原因是中国市场份额快速提高打破了他国的全球贸易“均衡”,因为对外贸易是维持国家间政治经济关系的重要纽带,各国一般都会使重要贸易伙伴占据一定的比重并维持相对“均衡”状态,一国迅猛出口态势必将成为众矢之的。因此,随着对外贸易快速增长,中国已连续17年成为全球遭遇贸易摩擦最多的国家,而且摩擦形式不断翻新,涉及产业不断扩大,发起国别不断增加,体制机制性问题逐渐增多。

3.对外开放带来的生产效率增长发生变化

在加入WTO后,中国制造业劳动生产率提高明显高于工资成本上涨速度,但2006年以后,出现了相反的情况,这说明加入WTO的“制度红利”已经消耗殆尽。而在过去十年,中国因市场化改革和国企改制等制度性改革引致的全要素生产率增长也已经放缓。同时,随着中国成为世界经济和贸易大国,开放度(外贸总额占GDP比重)从2008年金融危机前的60%回落至目前的40%左右,国际市场竞争效应对生产率的贡献降低,中国将逐渐回归“内需型”大国经济模式。事实上,这几年中国劳动生产率的提高越来越依赖大规模资本投入,但与资本和劳动力比率逐年上升形成鲜明对比的是资本回报率下滑态势逐渐显现,投资主导型开放模式难以为继。

(二)中国生产要素条件发生阶段性变化,“要素红利”减少开放部门是国民经济的组成部分,开放模式也必定是由一国经济基本生产要素所内生的。中国粗放型开放经济模式是与廉价的生产要素紧密相连的,但这些要素正在发生阶段性变化。从人口结构来看,人口红利趋于结束。按联合国标准的劳动力人口,即14岁-64岁人口在这两年将达到峰值,人口抚养比开始进入下降通道,农村可转移富余青壮年劳动力越来越少,从而进入“刘易斯拐点”区间。尽管大规模基建放缓将会释放出一批劳动力,但从趋势上看今后几年劳动力短缺将成为常态。根据人力资源与社会保障部数据,中国城市劳动力市场求供比自2009年以来不断攀升,截至2012年1季度达到1.08,这是2001年该数据发布以来的最高点。从劳动力成本来看,35岁以下劳动人口持续回落,这会使低端劳动力工资增长速度快于平均工资增长速度,再加上实施新的《劳动合同法》,加快社会保障制度建设,提高低收入者收入水平等一系列组合措施,劳动力成本将呈现普遍性上涨趋势。从土地来看,近几年土地价值逐渐实现资本化,地价、房价快速上涨推高了生产成本,再加上征地制度的逐步完善,以低廉土地为基础的大规模制造业扩张将一去不返。从其他因素看,能源资源定价机制改革推动价格上升、环境成本显性化、人民币长期升值趋势,都将推动劳动密集型产业的比较优势趋窄,现有规模扩张型的开放模式难以持续。

凝聚共识,积极推动下一阶段对外开放

(一)开放的获益问题

有人认为中国开放经济处于全球产业链末端,虽然付出了巨大的能源资源和环境成本,但企业利润、劳动者收入和劳工标准都较低,技术溢出效应也有限,出口累积的外汇储备成为“烫手山芋”。对此,我们要从市场的逻辑去看待,即重要的不是别人得到的比我们多,而是大家都得到了收益。中国不只得到了外汇储备,还有市场经济制度的完善,就业和收入的增加,以及技术水平、管理经验、劳动者技能的提高。客观地看,现有收益是与中国发展阶段、技术水平、劳动者素质等基本国情相适应的。世界经济发展史证明,发展中国家的工业化道路异常艰难,脱离全球产业分工独自发展是没有出路的。当前,在全球金融危机的背景下,各国都在寻找新的出路,新的国际产业分工格局和技术革命正在酝酿之中,只有继续扩大开放才能“转危为机”,才能抓住用好“战略机遇期”。

(二)开放的紧迫性问题

有人认为中国在加入WTO过程中做了大量承诺,现在已经相当开放了,最起码远高于一般发展中国家的开放水平,下一步开放须得缓一缓。对此,应从两个方面来看。一方面,中国进一步对外开放的空间还很大。研究显示,中国的开放程度指数(包括货物贸易、服务贸易、引进外资、对外投资四个部分)在128个经济体中位列最不开放经济体排名前五名。在大型经济体包括日本、美国、印度、德国、英国等比较中,中国的开放度也仅比日本高一点。另一方面,以开放促改革的任务非常紧迫。中国经济步入长周期潜在增长率下降通道,加上短周期国内经济下行,GDP已持续九个季度增速下滑,稳增长的压力与日俱增。在大规模投资效率逐渐降低的情况下,从长远计,稳增长只能靠完善社会主义市场经济体制,特别是金融等服务业的市场化改革,而随着改革进入深水区,风险加大,困难增多,动力减弱,这些都凸显了进一步扩大开放的必要性和紧迫性。

(三)开放的方式选择

在入世之前,中国对外开放的主要方式是单方面自主开放,入世则是多边平台上的WTO成员间相互开放。目前来看,中国可供选择的开放方式主要有四类。第一类是多边贸易谈判,由于WTO成员众多,谈判机制僵化,多哈回合久谈不下且谈判内容已大幅缩水,即使达成协议其开放效果也不大;第二类是双边和区域自由贸易协定(FTA),目前中国正在积极推进此类谈判,但要看到,FTA更多是大国与小国或小国与小国之间达成的协议,鲜有大国间FTA,而且FTA的政治意义往往大于经济获益,这也就意味着其难以成为中国扩大开放的主要方式;第三类是大国经济对话机制,如中美战略与经济对话、中欧经贸高层对话等,也能起到扩大市场准入的作用,但其劣势也很明显,那就是中国往往处于弱势谈判地位;第四类是自主开放,这应成为中国新一轮对外开放的主要方式。无论是1978年启动改革开放,1992年小平同志南方讲话,还是2001年达成入世协议,都是在党中央统一领导下主动自主推进的。

下一阶段对外开放目标定位于服务转变经济发展方式

从三十多年的开放实践来看,开放是手段,它服务于国内经济建设目标。1979年底党中央提出了“翻两番,三步走”的战略规划,对外开放目标也是服从和服务于整个国民经济翻两番的总体目标而制订的。小平同志指出,“我们要翻两番,而且翻两番之后还要达到一个新的目标,这离开对外开放政策不可能。从一个角度就可以很简单地了解这个道理。现在中国的对外贸易额是四百多亿美元吧?这么一点进出口贸易额,关起门来能翻两番?”因此,对外贸易也明确提出翻两番的战略目标,即由当时的400亿美元(1980年)增长到20世纪末的1600亿美元。在之后各个五年计划中都制定了贸易发展规划,“六五”和“七五”计划对外贸发展指标做出了严格规定,“八五”计划后虽对贸易总量和结构控制的规划有所淡化,但在年度政府工作报告和下年度工作计划中仍要明确进出口总额以及结构指标。这些总体规划目标也体现在中央和地方各级政府贸易主管部门的规划中,从而形成了独具中国特色的“指标”型贸易发展模式。这种模式尽管都强调贸易平衡发展目标,但在实践中,基本上始终将出口放在首位,千方百计扩大出口量,诸多方面的体制改革和政策设计无不是为此而进行,包括下放外贸经营权、人民币汇率贬值、出口补贴、优惠性加工贸易政策和外资政策、调动地方政府出口积极性等。

在新的阶段,随着中国成为世界第一大贸易国,外汇储备高达3万多亿美元,储蓄与外汇“双缺口”消失,开放目标再追求出口已不合适。同时也要看到,国际收支平衡也不应成为开放目标,其一,国际收支本质上是一个内在的宏观经济总量问题,最终取决于国民储蓄率和投资率,并不直接取决于开放政策;其二,目前全球经济失衡的主要责任不在中国,它是美元霸权条件下国际分工格局的必然反映;其三,在目前的统计口径下,国际收支不能准确反映经济全球化背景下国与国之间的实际经济活动及其获益情况。

下一阶段,中国对外开放的主要目标应转到服务于转变经济发展方式上来。一方面,这是由国内经济条件所内生的。人口结构变化和劳动力供给趋紧将提高家庭收入在GDP中的占比,社会保障体系完善、税制改革以及房地产调控等将促进居民可支配收入增长,这些都将提高中国总体消费率。2012年上半年,最终消费对GDP的贡献达到57.7%,[1]从2012年开始,消费对中国经济增长的贡献有望超过投资,成为拉动总需求的最大力量,贸易顺差将继续降低,未来中国总需求将实现由投资向消费、由外需向内需的结构性转变。另一方面,开放政策也要适应中国宏观调控政策的转型。1997年亚洲金融危机之后,为扩大内需,中国启动投资型财政政策,形成大规模生产能力,“投资引致型”出口比重不断增加,在入世带来的“全球化红利”的帮助下经济持续高速增长。2008年全球金融危机后,中国再次启动大规模投资计划,但也出现资本回报率持续下降、地方债务风险加大等风险,投资驱动型经济增长难以为继。未来,中国财政政策势必将从扩张趋向收敛,从投资型财政转向公共财政,这就意味着长期宏观调控政策拐点正在到来,大规模政府投资活动趋于减少,反映到开放部门则意味着出口增速减缓、贸易顺差减少。因此,开放政策也应顺势而为,把服务转变经济发展方式作为主要目标,具体如下:

其一,把开放重点放在服务业。主要有以下几点原因:首先,服务业劳动报酬占比高于工业,服务业发展是增加劳动收入占比和扩大内需的重要方向,而服务业效率低、增加值不高也是中国产业结构难以转型升级的根本原因,通过在服务业以开放促改革、促发展,是转变经济发展方式的重要选项。尤其是,中国经济结构转型亟需金融业改革开放,这是由于在出口导向型或以制造业为主的发展模式下,抵押品和风险管理问题容易解决,简单金融服务即可完成从储蓄向投资转换,而随着经济结构转型,服务业发展和制造业升级对金融服务要求更高,原因在于这些部门抵押品不足、风险大,从而对银行的风险管理能力、甄别能力、贷款能力要求会更高。在现有银行体系难以提供这些服务时,根据制造业开放的经验,引入外资金融机构参与竞争是可行选项。其次,服务业开放尤其是金融业开放是上一轮开放“未竟之事业”。1998年亚洲金融危机爆发后,中国在入世谈判中对金融业开放非常谨慎,资本市场开放基本没做大的承诺,银行业和保险业开放也设置了很多限制。正因为如此,目前外资银行和外国保险公司在中国市场份额不到2%,基本上对国内金融企业形不成实质性竞争,再加上对民营企业也开放较少,金融企业仅靠提供低风险、无差异服务即可获得巨额收益,继续改革动力不足。再次,服务业全球分工正处于布局期,部分服务业在全球化大潮中加速向外转移,中国大有可为。美国经济再平衡的发展方向不可能是“再工业化”,只能是利用服务业劳动生产率优势和信息技术优势积极推进服务业的可贸易化,尤其是金融、教育、医疗、传媒等优势高端服务业。未来一段时间,跨国公司对中国FDI将更多转向服务业。2011年中国服务业实际使用外资首次超过制造业,达到552.43亿美元,占使用外资总量的47.62%。尤其是,国际服务外包方兴未艾,2011年全球国际服务外包规模已经达到1100亿美元。依托全球服务业转移所产生的发达国家服务外包需求,正在为中国服务贸易出口提供新的市场空间。2011年,中国国际服务外包完成238.3亿美元,已成为全球第二大离岸服务外包承接国,2015年中国国际服务外包有望达到900亿美元,年均增长40%左右。服务外包还是吸纳大学生就业的重要途径,截至2012年6月底,中国共有服务外包企业18621家,从业人员359万人,其中大学(含大专)以上学历247万人。

具体地,服务业开放可遵循以下思路:一是按照一定的步骤进行开放,旅游、餐饮等消费性服务业可最先放开,生产性服务业则优先开放流通服务、商务服务和科技服务,其后再是关系国家经济安全的金融服务和信息服务;二是为开放设置“安全阀”,包括制定《国家经济安全法》,完善《反垄断法》,尤其是金融服务业开放应在资本项目管制的条件下进行;三是把承接国际服务外包作为新亮点,这是增加大学生就业的重要途径,应从税收优惠、全产业链人才培养、开拓国际市场、知识产权保护等方面给予扶持,尤其是大力弥补人力资源短板,调整教育结构并加大人才培训补贴;四是营造良好的国内市场环境,包括市场准入、国民待遇、税收政策、土地等资源配置、地方保护等方面,其中税制改革是重点,应进一步扩大服务业“营改增”试点,逐步扩展到全地区全行业,同时制定服务出口退税政策。

其二,积极培育下一代出口产品。现有以纺织品和服装为代表的劳动密集型产品,及以IT为代表的高新技术产品,是未来一段时间中国对外贸易持续稳定增长的基础,反映了中国制造短期内难以撼动的劳动生产率、整体产业链、基础设施等优势。未来中国经济发展方式转型并不意味着要放弃这些产业,而是应进行区域间梯度产业转移,一部分转移到成本更低的区域经济中心,一部分转移到国外。东部地区则要积极培育下一代出口产品:第一类是零部件贸易,这是现有加工贸易产业链条的延伸,应进一步融入全球垂直专业化分工格局;第二类是汽车贸易,包括零部件和整车,随着中国汽车产能的大幅增加,民营汽车企业发展迅速,走低成本出口的路子是可行的;第三类是机械与设备,尤其是工程机械产品,这是中国“进口替代政策”的成功案例,已具有一定的国际竞争力。为此,应该找准全球产业分工定位,继续保留一定程度的优惠性贸易政策和外资政策。

其三,“两条腿走路”提高技术水平。转变经济发展方式,关键是创新和技术进步,这就要下大力气保护知识产权。“一条腿”是扶持有竞争力的本土企业。30多年的开放经验证明,“以市场换技术”、“依靠进口设备提高技术”等均难以奏效,里面固然有企业资本积累和研发投入不够、地方保护主义抑制创新等因素,但汽车产业的案例证明,“以竞争换技术”更有效,在开放经济条件下,技术进步的关键是出现有竞争力的本土企业,只有这样跨国公司才会向东道国转移先进技术。因此,要加大对本土优秀企业的扶持力度,重点给予研发补贴,鼓励走出去通过跨国并购获取技术,并利用《反垄断法》保护其免受不正当竞争。“另一条腿”是选择“外围突破”的知识产权战略。在跨国公司已经完成在华知识产权布局的情况下,可效仿韩国的“外围突破”策略,针对大型跨国公司的专利垄断,争取在其技术含量较高的专利周围编织专利网,申请一系列技术含量较低的配套专利,这样既遏制跨国公司垄断技术市场,又为向核心技术迈进奠定基础。为此,要根据国际惯例,将知识产权保护作为开放政策的重要组成部分,切实加大保护力度,并对国内外企业给予国民待遇。

下一阶段对外开放应向全球战略迈进,着重提供全球公共产品除国内经济建设目标外,以往中国对外开放还有另外两个主要考虑,一个是维护国际地位和大国形象,例如,复关/入世即是要从政治上解决中国还不是全部三大国际经济组织成员的问题,再如,在亚洲金融危机期间中国坚持人民币不贬值,从而维护了负责任大国形象;另一个是营造良好的外部环境,例如入世解决了中美关系中的最惠国待遇年度审议问题,既稳定了出口市场,也消除了当时中美关系中的“定时炸弹”,中美关系的稳定为中国和平发展的外部环境定下了基调。

下一阶段,随着经济总量和综合国力与美国的差距逐渐变小,中国将真正成为世界大国。在这一过程中,中国对外开放政策也要升级,由以往更多关注国内经济建设转向实施全球战略,核心是提供“发展导向”的全球公共产品,展示“负责任大国”形象,为中国和平发展创造良好的国际环境。

其一,提供进口市场。随着人口结构变化以及推行提高居民收入的分配政策,中国出现消费长周期拐点,将内生性地出现消费率上升。实际上,过去两年中国东部地区的居民消费率已经企稳回升,未来十年中国消费总量可能仍然不及美国,但社会零售总额超过美国的可能性大。因此,“中国消费”将成为全球总需求的重要部分,越来越多国家的出口增长将更多依赖中国消费品进口。从国际关系的角度看,进口比出口的国际影响力更大。从消费结构看,“衣食”占比下降但品质要求提高,“住行”占比上升;物质消费比重相对下降,教育、医疗、养老等服务消费比重上升。这就要求进口政策随之调整,重点是降低高品质农产品、奢侈品、汽车等产品的进口关税,扩大消费性服务业开放领域。基于此,积极扩大进口应成为中国大国经济战略的基本方针之一,而不只是当成缩小国际收支顺差或应对贸易摩擦的权宜之计。

其二,资本输出以直接投资(FDI)为主。不同于拉美国家,中国利用外资以直接投资为主,其中绝大部分是“绿地投资”,一少部分是跨国并购。事实证明,直接投资对发展中国家的经济发展作用更大,是“发展导向型”的。相反,目前发达国家的资本输出更多是间接投资,以攫取最大化利润为目的。下一阶段中国“走出去”应以FDI为主,目标应更加多元化,在发达国家更多以跨国并购的方式获取技术和商业渠道,在发展中国家除了投资能源和资源行业外,还要加大“绿地投资”和基础设施建设投资。尤其是,电站、大坝、桥梁、道路等基础设施建设应成为中国对外直接投资的“亮点”,它不仅是广大发展中国家的发展瓶颈,需求庞大,而且中国具有比较优势,有利于带动机械设备出口和劳务服务贸易。

其三,在全球经济治理中加入“发展中国家集团”,倡行“发展议题”。在全球经济治理中发挥什么样的作用,是中国在和平发展过程中必须面对的重要问题。当前在全球经济治理中出现了“集团化”新趋势,出现了大量的对话集团和谈判集团并发挥着重要作用。参加WTO多哈回合谈判的经历证明,没有朋友将陷于被动,因此中国也参加了一些谈判集团并成为“核心集团”成员之一。在这种情况下,传统的“不结盟”政策和“伙伴关系”策略也要与时俱进。“中美共治”的“G2”模式固不可取,可行的选择是加入“发展中国家集团”,与其他新兴大国抱团参与全球经济治理,在此基础上展示中国“负责任大国”形象。谈判集团成功的关键是寻找共同利益,发展议题则为发展中国家广泛接受,强调“发展”能够强化发展中国家的集体认同,提升发展中国家的集体发言权和影响力。为此,中国应积极推动将“发展”列为G20峰会、WTO等国际经济组织的长期议题。具体地,一是在G20中倡议设立“发展中经济体基础设施建设基金”。在首尔峰会上韩国曾提议为发展中国家建立基础设施基金,发展中国家对此有很大的期待。中国可提议由主要大国出资100亿美元作为启动资金,由世界银行负责具体运作。二是推动多哈发展回合达成有利于发展中国家的协议,特别是呼吁发达经济体优先作出农产品市场开放承诺。

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文章来源:本文转自《国际经济评论》2012.5,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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